Процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Специальность:

«Государственное и муниципальное управление»

Специализация:

«Государственное управление в условиях социальной трансформации российского общества»

Выпускная квалификационная работа

ПРОЦЕСС РЕФОРМИРОВАНИЯ И ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Москва, 2011

Содержание

Введение

Раздел I. Особенности становления и исторические традиции местного самоуправления в России

Раздел II. Современное состояние реформы местного самоуправления: основные итоги переходного периода

Раздел III. Проблемы развития и пути оптимизации местного самоуправления в России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Актуальность темы исследования. Становление гражданского общества в России непосредственно связано с развитием одного из значимых социальных институтов — системы местного самоуправления. Основное его назначение — приближение власти к населению, привлечение его к решению жизненно важных для территориального развития вопросов, улучшение качества социальных услуг. Становление института местного самоуправления — объективно обусловленный процесс. В Конституции РФ и Федеральном законе РФ от 6.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплены основные принципы российской модели местной власти. Российская Федерация ратифицировала Европейскую Хартию местного самоуправления, многие идеи и положения которой заложены законодателями в основу концепции построения системы местного самоуправления в нашей стране.

В рамках целенаправленной работы по развитию демократических институтов проведено четкое разграничение полномочий федерации, регионов и местного самоуправления. На местный уровень власти передана значительная часть функций в сфере социально-экономического развития с определением их финансовой и материальной базы. Позитивное влияние на жизнедеятельность муниципальных образований оказывает реализация национальных приоритетных проектов.

Вместе с тем, развитие системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами, обусловленными факторами различного уровня. В числе основных: недостаточная проработка институциональной основы, нечеткость властных полномочий, зависимость действенности муниципального управления от реального состояния конкретных регионов, которые значимо отличаются друг от друга по целому комплексу показателей и, прежде всего, экономических и социальных.

Во многом от того, насколько эффективной станет система местного самоуправления, зависит реализация многих конституционных прав и свобод. А именно такие права и свободы в соответствии со ст. 18 Конституции РФ определяют деятельность не только органов местного самоуправления, но и органов государственной власти. Таким образом, местное самоуправление — это не только предмет совместных интересов теоретиков и практиков, отдельного человека, местного сообщества и общества в целом, но и муниципальных образований, субъектов РФ и государства.

Смысл и содержание проводимой в нашей стране реформы местного самоуправления — реализовать, как это установлено Конституцией РФ и предусмотрено муниципальным законодательством, право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Как и любое другое конституционное право, местное самоуправление — это большая и рассчитанная на многие годы работа.

Проблема построения теоретически обоснованной, эффективно действующей модели местного самоуправления приобрела в современной России первостепенное значение. В президентских посланиях Федеральному Собранию последних лет четко прослеживается мысль о необходимости модернизации всей системы местного самоуправления.

Так, Д.А. Медведев обозначил работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства: «Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»[1]. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

1 января 2009 г. закончился переходный период реализации Федерального закона №131-ФЗ, в результате чего все его положения вступили в силу на территории каждого из субъектов Российской Федерации. Сейчас уже можно сделать первые выводы, оценить практику реализации нового Федерального закона, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют с октября 2003 г., констатировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, определить пути оптимизации существующей муниципальной практики.

Вышеизложенное определило выбор темы выпускной квалификационной работы, ее актуальность и круг рассматриваемых проблем.

Объектом исследования выступает институт местного самоуправления в России.

Предметом исследования является процесс реформирования и институционализации системы местного самоуправления в современной России.

Цель работы — исследование проблем, тенденций и перспектив развития института местного самоуправления, анализ итогов муниципального реформирования в современной России.

Для реализации указанной цели поставлены следующие задачи:

-  раскрыть сущностные характеристики системы местного самоуправления в России;

-  проанализировать становление института местного самоуправления в условиях российской системы власти;

-  охарактеризовать политико-правовые особенности развития муниципальных образований в России;

-  рассмотреть основы взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти и выявить особенности принципа разграничения полномочий между органами государственной и местной власти в современной России;

-  обосновать правовые проблемы формирования системы местного самоуправления в современной России в контексте опыта ее реформирования;

-  на основе проведенного анализа выявить тенденции, перспективы реформирования российской муниципальной власти, подвести основные итоги реформы местного самоуправления в современной России.

Теоретико-методологическую основу работы составили теории, концепции, подходы, содержащиеся в трудах ученых, в которых в широком спектре анализируются проблемы развития института местного самоуправления.

Методологической основой исследования является совокупность общенаучных методов, таких как: институциональный, системный, структурный, функциональный, исторический, сравнительный, нормативный, статистический и др.

Источниковой базой работы являются нормативные правовые акты Российской Федерации: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации.

В ходе исследования важным было изучение ежегодных посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в том, что ее основные выводы могут быть использованы в научных целях при определении возможных перспектив развития института местного самоуправления в Российской Федерации.

Результаты, полученные в ходе проведенного исследования, могут быть использованы при подготовке учебно-методических материалов по курсам, связанным с местным самоуправлением и муниципальной реформой в Российской Федерации.

Сформулированные в работе научно-практические рекомендации могут быть использованы как в процессе профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, так и в организации деятельности органов государственной и муниципальной власти.

Структура исследования. Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.

Раздел I. Особенности становления и исторические традиции местного

самоуправления в России

Представляется очевидным, что при обсуждении проблем реформы местного самоуправления в современной России, ее первых итогов необходимо учитывать трудности становления местной власти, являющегося длительным историческим процессом, тесно связанным с развитием государства.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее истории характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией. Поэтому Российская Федерация имеет отличный от западного исторический опыт становления местного самоуправления, и в силу этого его система не может быть отнесена к какой-либо из классических моделей муниципальной организации.

В дореволюционной России выделяют следующие наиболее устойчивые формы самоуправления: вечевая демократия Древней Руси, слободское самоуправление, земское и городское самоуправление[2].

Вечевая демократия — наиболее раннее проявление самоуправленческих начал на Руси. Ее развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев — древнерусские общины. Как основообразующие институты раннефеодального общества общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшими органами управления общины были сходы жителей — вече, на которых решались важнейшие вопросы их жизни: о войне, мире, приглашении и изгнании князей, принятии законов, избрании должностных лиц и др.

Классическими образцами самоуправляющихся городских общин древней Руси являются Новгород и Псков. Административно-территориальное устройство, порядок формирования органов управления и разделение функций между центральными и местными органами в этих городах, — все говорит о наличии там элементов местного самоуправления.

Формами местного самоуправления России с конца XV до начала XVIII в. являются самоуправление городских слобод и крестьянское общинное самоуправление. Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших «раскладной» повинностей, и других должностных лиц. Основные вопросы решались на слободских сходах. Сохранение слободского самоуправления объяснялось прежде всего стремлением власти обеспечить круговую поруку низших сословий и должное исполнение государственной службы. Для населения такая организация самоуправления означала определенную защиту от вмешательства администрации в их дела и безудержного расширения системы налогов[3].

Вместе с тем, в этот период местное самоуправление как институт не получило должного правового оформления. До середины XVI в. местное управление осуществлялось посредством системы кормлений. В уездах и городах царем назначались наместники, в волостях — волостели, которые в своей деятельности опирались на штат чиновников.

Первая реформа местного самоуправления в нашей стране была проведена при Петре I в 1699 г., когда были учреждены бурмистрские палаты в Москве и земские избы в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на купецких и промышленных людях. Управление делами города как целого на них возложено не было, кроме того, их относительная самостоятельность длилась недолго — к 1720 г. повсеместно вместо бурмистерских изб создаются магистраты, подчиненные непосредственно губернатору.

Для эпохи Петра I стало характерным усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Так, в 1718 г. проводится городская реформа: вводится сословное самоуправление[4].

Включенные Петром I в структуру управления новые элементы со временем были преобразованы Екатериной II (последняя четверть XVIII в.) в органы с более развитыми формами городского самоуправления, которые просуществовали вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Екатерина II стремилась создать из всех сословий ряд местных организаций («сословных обществ»), предоставив им известные права «по внутреннему управлению сих обществ», а также возложив на них осуществление большинства задач местного управления. Особенно расширились привилегии дворянства, как опоры императорской власти. Для управления сословными делами учреждались должности предводителей губернского и уездного дворянства.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России как системы, выполняющей функции государственные (решение дел публичной сферы) и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами). Необходимо подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых — отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправления дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Основной чертой политики Российской Империи в сфере местного самоуправления стали попытки разделить предметы ведения между государством и земствами и выделить круг вопросов местного значения. В 1870-е годы земства уделяли основное внимание таким ставшим в дальнейшем традиционно земскими занятиям, как статистика, народное образование, здравоохранение. Кроме того, на земства возлагались, помимо вопросов местного значения, также и государственные полномочия, а также вопросы, составляющие задачи одновременно разных уровней власти. Так, после 1890 г. на земства, помимо традиционных видов деятельности, были возложены дополнительные обязанности: забота об общественном призрении, улучшении местных путей сообщения, о земской почте, о взаимном страховании имущества, о строительном деле; помощь местному земледелию, торговле, промышленности; обязанности по раскладке некоторых казенных налогов, исполнению земских повинностей; обеспечение потребностей общегосударственной администрации и суда, пожарной безопасности и др[5].

Названные подходы характеризуются принципами политики центрального правительства в отношении устройства местной власти: отделением местного самоуправления от системы органов государственной власти и, в то же время, встраиванием местной власти в систему исполнения общегосударственных задач. В итоге, органы местной власти (несмотря на формальное отделение от государственной власти) на практике хотя бы в какой-то части становятся и воспринимаются как нижнее звено государственной бюрократической машины. Однако в целом, дореволюционная земская модель давала значительную самостоятельность и серьезные возможности для самоуправления.

Особого внимания заслуживает опыт самоуправления крестьян. Жители одной или нескольких деревень составляли мир, сельское общество, со своим собранием — сходом — и выборным управлением. На сходах демократическим путем обсуждались дела по общинному владению землей, раскладу податей, проведению выборов, вопросы пользования лесом, строительства плотин, сдачи в аренду рыболовных угодий и общественных мельниц, согласия на отлучку и удаление из общины, пополнения общественных запасов на случай стихийных бедствий и неурожаев. Кроме того, регулировались все основные стороны жизни села: сроки начала и окончания сельскохозяйственных работ, починка дорог и колодцев, строительство изгородей, наем пастухов и сторожей, штрафы за самовольные порубки, неявку на сход, нарушение общинных запретов, семейные разделы и выделы, мелкие преступления, назначение опекунов, конфликты между членами общины и некоторые внутрисемейные конфликты, сборы денег на общие расходы и т.д.

Несколько сельских общин образовывали волость. Высшим органом волости был волостной сход, собиравшийся в большом торговом селе и состоявший из сельских старост и выбранных крестьян. На сход могли свободно приходить все крестьяне, желавшие участвовать в собрании. Волостнoe правление вело книги для записывания решений схода, а также сделок и договоров, заключенных крестьянами как между собой, так и с посторонними для волости лицами.

Земское самоуправление охватывало около половины населения России и имело по закону более широкую сферу деятельности, чем самоуправления в других государствах. Земские учреждения существовали на уровне губерний, уездов, сами избирали свои руководящие органы, формировали структуру управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов.

Несмотря на декларируемое разрешение свобод в области местного самоуправления, государство проявляло перманентное стремление подчинить себе земства и встроить их в структуру единого государственного организма. Бюрократия прибегала к регулярному, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность, которых была, таким образом, существенно уменьшена[6].

Формирование местного самоуправления в России и порожденные им политические процессы (становление сословия земцев, создание идеологии конституционализма и т. д.) были прерваны революционными событиями 1917 года.

Одной из наиболее серьезных проблем местного самоуправления рассматриваемого периода является практически полное отсутствие связей между соседними самоуправляющимися территориями. Подобная замкнутость управления послужила одной из причин разрушения системы местного самоуправления в 1917 г.

Сначала в стране возникло двоевластие традиционных органов власти и новой публичной формы — Советов депутатов. После октябрьской революции советы постепенно заняли место прежних земств и городских самоуправлений[7].

По мнению некоторых исследователей, советские органы самоуправления 1920-х гг. не имеют аналогов в мире. Это не представительные, а профессиональные органы, встроенные в вертикаль избранных советских органов (в качестве органов государственной власти). Как считают эксперты, во многом благодаря усилиям этих «самоуправлений» удалось преодолеть разруху и восстановить экономику[8]. В то же время, «ликвидация земства была вполне закономерным процессом, т.к. местное самоуправление предусматривает децентрализацию власти, экономико-социальную, финансовую и, в определенной степени, политическую независимость, самостоятельность, а идеи социализма опирались на государство пролетарской диктатуры, т. е. государство по своей природе централизованное»[9]. К тому же, несмотря на то, что хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, в первую очередь они являлись политическим институтом советской системы и выполняли роль проводника государственной воли.

Ленинские взгляды на самоуправление были тесно связаны с развитием его взглядов на Советы. Придя к идее о необходимости слома буржуазной государственной машины, он раскрыл роль и место Советов в структуре государственного управления. «Задача пролетарской революции: разбить, сломать эту машину, заменить ее полнейшим самоуправлением внизу на местах и прямой властью вооруженного пролетариата, его диктатурой наверху. Чем объединить, связать общины?.. Союзом, организацией вооруженных рабочих (“Советом рабочих депутатов”)»[10]. Это высказывание В.И.Ленина дает право считать, что на этапе становления структуры управления советского государства он был противником местного самоуправления как автономного института, независимого от государственной власти.

С конца 1920-х гг. Советское государство пошло на ликвидацию начал самоуправления, а также институтов и правовых форм, включая институт частной собственности, гражданские права. Партийным руководством были приняты решения о централизации хозяйственного управления и усилении роли партии. Весь процесс завершился принятием сталинской Конституции, которая узаконила систему «демократического централизма» в управлении страной и частной жизнью. Таким образом, процесс становления и развития местного самоуправления в исторически сложившихся формах был в известной степени прерван.

Традиции самоуправления в течение последующих лет господства командно-административной системы в значительной мере были утрачены и замещены установками, связывавшими процессы принятия любых решений с вертикальным администрированием. Советской модели организации местной власти в том виде, в каком она сложилась к концу существования СССР, были присущи: формальное преобладание представительных органов власти над исполнительными при фактическом закреплении права принятия политических, кадровых и иных важных решений за партийными органами; формальная выборность органов местной власти (советов); наличие формальной сети общественных органов самоуправления и общественных организаций. Фактически данные органы находились под контролем партийной системы и потому, как и царские дореформенные общинные институты, были ориентированы на выполнение государственных задач, а не задач, поставленных местными сообществами. Кроме того, в этот период каждый уровень власти обладал определенной функциональной автономией, что сочеталось с иерархической соподчиненностью органов публичной власти, возможностью вышестоящих уровней вмешиваться в дела нижестоящего уровня[11]. Таким образом, понимание советов как органов государственной власти означало идеологическое отрицание местного самоуправления.

Советскую систему отличало единство административно-территориального устройства страны. Вместе с тем, масштабы страны и ее многоукладность объективно делали невозможным тотальное государственное администрирование. Некоторая сфера жизни оставалась в ведении местных органов власти, имевших сильную связь с населением, защищавших его интересы. До сих пор сохранились традиции обращений граждан в «исполком», то есть в органы местной власти. При этом местная власть обладала достаточной компетенцией и ресурсами, чтобы решать проблемы местного значения, что и обеспечивало устойчивость связи этой власти с населением.

С конца 1980-х гг. государственный механизм перестраивался. В принципе, муниципальные реформы начались уже в 1990—1991 гг[12]. Местным советам был присвоен статус местного самоуправления и дана определенная автономия. На практике они продолжали исполнять компетенцию прежней власти, а также решали стихийно возникавшие повседневные задачи, по существу, во многом самостоятельно определяя свои полномочия.

Переломное значение для развития местного самоуправления в постсоветской России имело принятие Конституции 1993 года[13]. Гарантируя автономность местного самоуправления, она оставляла простор для творчества в построении российской модели местного самоуправления.

После принятия Конституции Президентом России в целях дальнейшего осуществления реформы местного самоуправления, обеспечения его государственной поддержки был издан Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации». Указ устанавливал, что органы местного самоуправления Самостоятельно утверждают перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность; разграничивал полномочия представительного органа местного самоуправления и местной администрации; устанавливал, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке и др.

С 1994 г. после серии указов Президента и принятия Конституции в России проводилась первая реформа системы местного самоуправления. Она предполагала отказ от системы исполнительной вертикали, оформившейся после конституционного кризиса октября 1993 г. Эксперты считают, что, фактически, речь шла о «реализации так называемой общественной модели, основанной на принципе самостоятельного решения местными сообществами вопросов местного значения. Предполагалось, что государственные полномочия на субрегиональном уровне будут делегироваться органам местного самоуправления»[14]. Указанные важные шаги федеральной власти, несмотря на свою большую значимость, на практике не дали ожидаемых результатов: местнoe самоуправление было декларировано, но не было обеспечено ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношениях.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[15] не содержал, по принципу всех рамочных законов 1990-х гг., детального регулирования местного самоуправления, оставляя эту сферу субъектам Федерации (исходя из того, что вопрос находится в совместной компетенции Федерации и регионов). Он не устанавливал жестких ограничений по видам муниципальных образований, уровням, на которых реализуется самоуправление (район, поселение, город могли быть, а могли и не быть муниципальными образованиями); не разграничивал единообразно компетенцию муниципалитетов. В результате в регионах были выстроены различные модели организации местной власти. В то же время, закон не был принят исключительно в интересах регионов. Закон был разработан при непосредственном участии муниципальных ассоциаций и активистов муниципального движения. В частности, закон фиксировал выборность местной власти, устанавливал гарантии местного самоуправления, требовал муниципальной автономии, а также учета мнения населения при территориальных изменениях в муниципалитетах.

С принятием этого закона весьма активно стало формироваться федеральное и региональное законодательство. Тем не менее, практика применения данного Федерального закона выявила целый ряд проблем, связанных с осуществлением местного самоуправления в Российской Федерации. Это вызвало насущную необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне.

Реформы 1990-х гг. позволили решить ряд важных задач, связанных с созданием работающих структур местной власти: к середине 1990-х муниципалитеты обладали достаточной собственностью и доходами для того, чтобы решать задачи самообеспечения и развития; с другой стороны, к началу 2000-х гг. были осуществлены конституционное признание, закрепление принципа автономности муниципальной власти в пределах общего контекста власти публичной. В то же время, достаточно широкая свобода усмотрения субъектов РФ в вопросах регулирования местной сферы и недостаточность федеральных государственных гарантий местного самоуправления позволили регионам в конце 1990-х гг. существенно ограничить или даже ликвидировать муниципальную власть. Ко второй половине 1990-х гг. в регионах сформировались новые элиты, стремившиеся к обладанию властью и собственностью. Их экспансия на уровень муниципалитетов стала приводить к конфронтациям. Наметился процесс подавления муниципальной автономии, лишения органов местного самоуправления материальной и финансовой базы, вошла в практику ликвидация муниципалитетов и замена их территориальными структурами областных администраций.

Результатом этих процессов стал кризис местного самоуправления: доходные источники муниципалитетов разошлись с их расходными статьями примерно в два раза; местная власть оказалась неспособна не только решать задачи развития, но и осуществлять свои собственные полномочия; муниципалитеты встроились в локальную вертикаль региона, занимая в ней подчиненное положение[16]

К началу 2000-х гг. в отдельных субъектах Федерации отношения между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления существенно различались. Если в 1990-х гг. решающая роль в этих отношениях принадлежала центральной власти, то в начале нового века все большую роль стали играть объективные факторы, определяющие специфику региона. Роль центра все больше стала проявляться не непосредственно в отношении к местному самоуправлению как к институту публичной власти, а через региональную политику.

В ходе реформы федеральный центр фактически защищал местное самоуправление от притязаний органов государственной власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления нередко апеллировали к центральной власти в своей борьбе с губернаторами или главами республиканской власти. По мере укрепления «вертикали власти» статус субъекта Федерации и местного самоуправления стал более определенным, было снято политическое напряжение в отношениях между региональной и местной властью. Центр дал понять, что вопросы политической борьбы не должны стоять на повестке дня в деятельности региональных и местных властей. Политика федеральной власти была направлена на формирование схемы, при которой регионы и муниципалитеты должны заниматься делами подведомственных территорий строго в рамках своей компетенции. Однако нерешенными до сих пор оставались вопросы, связанные с принципиальным отличием сфер деятельности органов государственной власти субъектов Федерации, с одной стороны, и муниципальных органов — с другой.

Так, сфера деятельности муниципальных органов формировалась постепенно. В 1990-е гг. распространенной была практика «перекладывания» на муниципальные органы ответственности за выполнение решений, принятых на государственном (федеральном или региональном) уровне без соответствующего финансирования (практика «нефинансируемых мандатов»). Это, несомненно, ограничивало возможности тех муниципалитетов, которые стремились реализовать свою самостоятельность в процессе хозяйственно-экономической деятельности.

Кроме того, как отмечают исследователи, отсутствие четкого разделения полномочий и обоснованного распределения расходов и доходов «способствовало росту иждивенческих настроений, отстранению некоторых органов местного самоуправления от исполнения своих прямых обязанностей»[17].

В конце 1990-х — начале 2000-х гг. в регионах сложились два полярных мнения о перспективах местного самоуправления. Первое мнение исходило, как правило, от руководства субъектов Федерации, которые предлагали сужение сферы местного самоуправления и расширение сферы влияния государственной власти вплоть до передачи ей всей социальной сферы, разумеется, с соответствующим финансированием. Другое мнение инициировалось муниципальными органами, располагающими положительным результатом своей деятельности, которые рассчитывали на урегулирование объемов полномочий, ресурсов, совершенствование законодательства и т. д.

За первое десятилетие реформирования института местного самоуправления в России появился целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в муниципальной сфере. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время во многом противоречили друг другу; многие вопросы, связанные с правом передачи органам местного самоуправления ряда государственных полномочий, оставались нерешенными. Как результат, в начале 2000-х гг. на менявшую свое направление муниципальную реформу смотрели с глубоким пессимизмом.

Итак, неоформленность политической системы, наличие в ней значительных противоречий, ослабление местного самоуправления потребовали от федерального центра провести новые реформы: федеративную, административную, муниципальную и связанную с ними бюджетную и налоговую. Эти реформы привели к принятию 6 октября 2003 года нового Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[18]. Собственно этот закон позволяет констатировать появление в России национальной модели местного самоуправления.

 

Раздел II. Современное состояние реформы местного самоуправления:

основные итоги переходного периода

Основные цели реформы системы местного самоуправления в России 2000-х гг. состояли, во-первых, в приближении власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации муниципальных образований низового уровня — сельских и городских поселений, во-вторых, в четком разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов — муниципальных районов, сельских и городских поселений), в-третьих, в разграничении расходных обязательств между уровнями публичной власти[19]. С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ реформа местного самоуправления вступила в фазу, результатом которой должно стать существенное улучшение качества оказания услуг органами публичной власти населению, в том числе и через следующие механизмы: создание баланса власти внутри регионов, прекращение практики «нефинансируемых мандатов», осуществление конституционного права граждан на местное самоуправление.

В результате реформы территориальную основу местного самоуправления, осуществляющегося на всей территории РФ, составляют муниципальные образования, которые функционируют на двух уровнях: муниципальный район — несколько городских и/или сельских поселений (сельское поселение — один или несколько сельских населенных пунктов, городское поселение — один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа); городской округ — городское поселение, не входящее в состав муниципального района; внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга)[20].

В этой связи базовым уровнем местного самоуправления стал именно поселенческий уровень. Для координации деятельности поселений предусматривалось создание районного уровня власти, также включенного в систему местного самоуправления. В целом в результате реформы должен быть реализован принцип «поселение для населения, район для поселения». Другими словами, только тогда, когда местные сообщества станут воспринимать органы местного самоуправления как выразителей собственных интересов, а не как управляющую надстройку, местное самоуправление станет эффективной силой, способной решать в стране проблемы самого широкого спектра. Все предпосылки для решения данной задачи сегодня уже есть: это и формирование муниципалитетов на уровне сельских и небольших городских поселений, и проводимая государственная политика, которая все больше ориентирует людей на необходимость участия в общественных процессах, в том числе и через формирование органов местного самоуправления[21].

Уже на стадии подготовки реформы было очевидно, что процесс становления местного самоуправления по своей природе не может являться «самостоятельной реформой», а должен рассматриваться и проектироваться как неотъемлемая часть процесса государственного строительства, поэтому он должен осуществляться в строгом соответствии с процессом строительства государственности в целом, т. е. строительство федеративного государства, создание системы органов государственной власти и становление института местного самоуправления должны координироваться. Главный уровень координации в этом случае — уровень взаимодействия ветвей власти. Вследствие этого в ходе реформы затрагивался широкий спектр вопросов, относящихся к правовой, социальной, экономической, экологической и другим сферам. Перечисленные вопросы относятся к предметам совместного ведения. Таким образом, реформа потребовала высокого уровня координации действий федеральных и региональных структур государственной власти.

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Правовое регулирование местного самоуправления подчинено строгой иерархии. В ней правовые акты размещаются в зависимости от их юридической силы, причем наивысшей юридической силой обладает Конституция Российской Федерации. В числе международных правовых актов можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления[22]. Россией эта Хартия была ратифицирована в 1998 году.

Федеральный закон № 131-ФЗ, вступивший в силу 1 января 2009 г. (со времени его принятия 06.10.2003 г. до вступления в силу Законом был установлен переходный период), заменил одноименный Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Новый Федеральный закон носит комплексный характер и играет роль своеобразных основ законодательства о местном самоуправлении. Федеральный закон № 131-ФЗ обладает приоритетом по отношению к законам, регулирующим отношения местного самоуправления, в части закрепления принципиальных территориальных, организационных и правовых форм местного самоуправления (территория и границы муниципальных образований, структура органов местного самоуправления, порядок их деятельности, акты органов местного самоуправления и порядок их принятия). При регулировании иных отношений местного самоуправления приоритет может принадлежать и другим актам федерального законодательства[23]. Так, при регулировании муниципальных бюджетных, налоговых отношений большей юридической силой должны обладать соответственно Бюджетный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации. Действительно, в конечном итоге на регулирование отношений местного самоуправления направлен ряд ключевых федеральных законов, в том числе кодексов. Среди них: Гражданский, Трудовой, Уголовный, Бюджетный, Налоговый, Земельный, Водный, Лесной кодексы Российской Федерации.

Федеральный закон № 131-ФЗ также предусматривает принятие законов, регулирующих наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями, государственные минимальные социальные стандарты, порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и т. п. Особенностью Федерального закона является то, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т. е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом № 131-ФЗ осуществляется населением и органами местного самоуправления самостоятельно. Важным является также то, что различные муниципальные образования имеют различные доходные источники, рассчитываемые исходя из их потребностей. Следует отметить, что Федеральный закон № 131-ФЗ, по сути, не соответствует своему названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», так как закрепляет уже не «общие принципы», а практически все вопросы организации местного самоуправления.

Федеральный закон № 131-ФЗ, впрочем, как и законодательство о местном самоуправлении в целом, не является статичным. В этой связи мониторинг изменений, которые вносятся в законодательство о местном самоуправлении (прежде всего в сам Федеральный закон) на уровне Российской Федерации, а также на уровне субъектов РФ становится незаменимым инструментом обеспечения законности нормативных правовых актов муниципальных образований. Работа по совершенствованию Федерального закона № 131-ФЗ ведется постоянно[24]

Таким образом, в ходе реформы местного самоуправления были реализованы его компетенционные основы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление в России обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В соответствии с Законом на данный момент существуют следующие основные варианты структуры органов местного самоуправления: представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию; представительный орган избирается населением, глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и возглавляет представительный орган, глава местной администрации назначается по контракту. В муниципальном районе допускается такой вариант структуры органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления формируется из глав и делегатов представительных органов поселений. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 человек глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан[25].

Результатом реформы явилось и то, что экономическую основу местного самоуправления составляют теперь находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом. В соответствии с Гражданским кодексом органы местного самоуправления вправе создавать муниципальные предприятия и учреждения. Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Закон устанавливает возможность выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и районных фондов финансовой поддержки поселений. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий (муниципальный заказ). Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (муниципальный заем).

В целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта. Советы муниципальных образований субъектов РФ могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований.

Если главной целью всей реформы можно назвать полномасштабное становление института местного самоуправления в стране, то переходный этап был необходим большинству регионов для подготовки муниципалитетов к самостоятельности в принятии полного комплекса решений соответствующего уровня. Для достижения данного результата потребовался значительный по времени переходный период и консолидация усилий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также широких слоев заинтересованных граждан.

С 1 января 2009 г. переходный период муниципальной реформы официально закончен. Тем не менее, на данный момент потребность в дальнейшем развитии низовых форм самоорганизации и самоуправления не только не ослабла, но и, на наш взгляд, возросла. Причиной тому стал мировой финансовый кризис, вызвавший ухудшение экономической конъюнктуры внутри страны. В условиях, когда многие инструменты развития экономики «сверху», в том числе государственная помощь, банковский кредит, крупные частные проекты и др., были частично или полностью исчерпаны, экономическое положение отдельных территорий оказалось в прямой зависимости от качества работы местных органов власти.

Несмотря на очевидные успехи реформы, местное самоуправление «прививается» с большим трудом и в муниципальных районах, и в городских округах. Анализируя первые результаты муниципальной реформы 2000-х годов, член Общественной палаты P.P. Туфетулова отмечает, что главная причина этого в том, что «в нашей стране местное самоуправление в течение многих лет воспринималось как один из атрибутов государственной системы. В наши дни, к сожалению, приходится сталкиваться с тем же самым заблуждением, хотя смысл местного самоуправления заключается в том, чтобы каждому гражданину предоставить возможность личного участия во всех делах и заботах местного значения, найти оптимальное сочетание общегосударственных интересов с интересами муниципальных образований»[26]. Подтверждают опасения эксперта и данные мониторинга, проведенного в 2006 г. Министерством финансов, который показал, что уровнем самостоятельности, соответствующим общемировым стандартам, в России обладают лишь 2% муниципальных образований[27].

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как и сама реформа, нашел своих сторонников и противников. Сторонники реформы в качестве основных концептуальных достижений закона видят:

-  формирование двухуровневой модели местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению;

-  четкое разграничение вопросов ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти, в том числе внятное определение круга вопросов местного значения, которые должны решаться на местном уровне, и правил передачи на этот уровень государственных полномочий;

-  более полное включение населения в принятие решений на местном уровне.

Противники же Закона приводят аргументы, сводящиеся к тому, что «не было необходимости в его принятии, а последствия принятия — отрицательные, разрушающие сложившуюся систему местного самоуправления, ведущие к хаосу в управлении, вплоть до потери управляемости»[28].

Федеральный закон № 131-ФЗ, как подчеркивалось, был принят еще в 2003 г., однако вступал в силу несколькими этапами. Причина этому — сложность и масштабность задачи. Если раньше край, область или республика сами определяли, какой быть системе местного самоуправления на их территории, то сегодня выбранные депутаты и главы есть не только у районов и городов, но и у поселений. Это обусловило необходимость решения сложной задачи перераспределения собственности между уровнями власти. Отметим, что этот вопрос до сих пор вызывает ожесточенные дискуссии в связи с тем, что ряд региональных органов власти допустил серьезные нарушения при передаче собственности на муниципальный уровень.

Среди очевидных успехов реформы уже сегодня можно выделить достижение ряда количественных показателей. Так, с момента принятия закона количество муниципальных образований в стране выросло более чем в два раза — до 24 244, из которых 516 имеют статус городских округов, 1801 — муниципальных районов, 1732 — городских поселений, 19849 — сельских поселений, 236 — внутригородских муниципальных образований городов федерального значения[29].

Кроме того, депутатский корпус местных представительных органов власти превысил 240 тысяч человек, а число муниципальных служащих достигло почти 330 тысяч человек. На всех уровнях власти в основном сформирована нормативно-правовая база местного самоуправления.

К числу достижений реформы на сегодняшний день можно отнести и формирование Совета по развитию местного самоуправления при Президенте Российской Федерации, который является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления на основании Указа Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451[30].

Совет вырабатывает предложения по осуществлению Государственной политики в области развития местного самоуправления, определяет приоритетные направления ее реализации, обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, рассматривает проекты федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.

На прошедшем в декабре 2008 г. Президиуме Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления, премьер-министр В.В. Путин объявил пять главных муниципальных антикризисных мер и определил направления поддержки муниципалитетов в условиях финансового кризиса:

-  решение проблем занятости;

-  поддержка малого бизнеса;

-  выверенная тарифная политика;

-  эффективное использование федеральных ресурсов на местах;

-  разработка механизма дополнительной адресной поддержки людей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.

На заседании Президиума Совета также обсуждались вопросы готовности муниципалитетов к исполнению в полном объеме требований закона, укрепления финансовой базы местного самоуправления. Одновременно были сформулированы направления поддержки муниципалитетов, а именно:

-  продление сроков описания и утверждения границ муниципальных образований и разграничения муниципального имущества;

-  передача муниципалитетам дополнительных источников налоговых поступлений;

-  направление трансфертов в местные бюджеты;

-  содействие муниципалитетам в обновлении муниципального транспорта.

В современных условиях наличие такой площадки, как Совет по развитию местного самоуправления, является важным инструментом поддержания стабильности в российском обществе, так как многое зависит от эффективности региональных и местных администраций, от их способности брать на себя ответственность, действовать энергично, Грамотно, своевременно в условиях кризисной ситуации.

Что касается отношения граждан к институту местного самоуправления, то, как показали результаты социологических исследований, в массовом сознании россиян до сих пор не сформировалось однозначное понимание его сущности: «грань между государственным и негосударственным управлением осознается населением довольно слабо». 63% граждан связывают местное самоуправление не с совместной выработкой решений, а с государственной властью, причем наиболее ярко это демонстрирует городское население[31].

На сегодняшний день в России общественный интерес к проводимой реформе местного самоуправления невысокий: о Законе 2003 г. информирован только каждый десятый из опрошенных горожан. Население слабо вовлечено в различные формы самоорганизации, его готовность к участию в работе добровольных объединений, как и вообще в общественной жизни населенного пункта, находится на достаточно низком уровне. Наиболее распространенной формой участия в мероприятиях, организуемых горожанами, продолжают оставаться лишь субботники и иные мероприятия по уборке двора, улицы. В целом граждане в большей степени склонны направлять свою активность на обращения в соответствующие инстанции, тогда как намерение приложить усилия к тому, чтобы объединиться для самостоятельного решения тех или иных проблем (выполнения общественных работ, организации акций протеста и т. д.), они выражают гораздо реже. При этом в качестве главного мотива участия в общественной жизни декларируется возможность улучшить качество жизни горожан, благоустроить окружающую территорию и т. п. Вместе с тем, примерно пятая часть граждан не воспринимает участие в общественной жизни города как добровольную безвозмездную деятельность и связывает свое участие в коллективных мероприятиях с возможностью заработать[32].

По данным опроса ВЦИОМ в 2008 г. мнение населения относительно предлагаемых муниципальных реформ было следующим: скорее не согласны с их проведением 29%, полностью не согласны — 19%, поддержало реформы 39%, затруднились ответить 13% опрошенных.

Каковы же основные проблемы местного самоуправления, без решения которых невозможно представить функционирование этого уровня социальной организации? Изменились ли они за последние десять лет?

Они остались прежними, смещены лишь их акценты в ту или иную сторону. Особенностью является и то, что все проблемы, как были, так и остались, связанными с удовлетворением витальных потребностей. По-прежнему современные заботы населения отражает и количественное соотношение их актуальности, преимущественно связанных с развитием экономики. Исходя из этого, можно сделать вывод, что выявленный спектр проблем, указывает на реальную злободневность направлений деятельности местного самоуправления.

Подавляющее большинство респондентов, заявило, что только экономическое развитие обеспечивает благополучие и счастье людей (2000 г. — 81,3%, 2005 г. — 90,3%, 2005 г. — 86,9%), поэтому органам местного самоуправления необходимо заботиться о перспективах экономики (1995 г. -74,8%, 2005 г. — 84,5%). Актуальность этой проблемы связана и с тем, что муниципальные образования — это первичные территориальные звенья промышленного хозяйства, самоорганизованные в целях удовлетворения жизненно важных потребностей и интересов, включая потребность в труде.

Еще одним фактором, подчеркивающим слабую степень вовлечения населения в процесс формирования института местного самоуправления на данный момент, является уровень заинтересованности граждан в формировании органов местного самоуправления, проявляющаяся в средней явке на муниципальных выборах.

В целом, результаты социологических исследований по вопросам доверия населения к местной власти показывают, что эффективность действия этого института власти зависит от степени осознания населением территориального интереса, сформированности представлений о формах гражданского участия в его реализации, а также о сути новаций и реформ в сфере местного самоуправления.

Понятие «местное самоуправление» превратилось в одно из самых распространенных словосочетаний, которое используется как на официальном, так и повседневном уровнях. Достаточно сказать, что оно включено во все новые энциклопедические издания, образовательные стандарты обучения, присутствует почти в каждом ежегодном президентском послании и программах основных политических партий России. Но вместе с тем теоретическое осмысление самого содержания понятия «местное самоуправление» было и остается одним из самых дискуссионных вопросов в научных исследованиях, посвященных этому общественному явлению.

Итак, в ходе реформы местного самоуправления в целом сформирована двухуровневая модель местного самоуправления с поселенческим уровнем, наиболее приближенным к населению; разграничены вопросы ведения и бюджетных поступлений между разными уровнями власти; установлены правила передачи органам местного самоуправления государственных полномочий; созданы механизмы более полного включения населения в принятие решений на местном уровне. Кроме того, впервые законом урегулированы разные формы межмуниципального сотрудничества. В том числе предусмотрено создание в субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований, позднее образовавших Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Объединенный конгресс муниципальных образований, ОКМО).

За время, прошедшее после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, на федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативная правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. Большая часть функций в сфере социально-экономического развития передана на региональный и местный уровень, определены единые принципы функционирования системы местного самоуправления. В связи с этим можно констатировать, что переходный период создания институтов, необходимых для организации местного самоуправления, в общем завершен. Реформа местного самоуправления стала шагом вперед в развитии местного самоуправления, более четко определив «правила игры», границы, функции и полномочия российских муниципалитетов. Как отмечает И.Ю. Юргенс, «при всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер — они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития»[33].

В то же время, практика реализации базового для местного самоуправления Федерального закона выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства и иных решений.

Таким образом, формирующаяся модель местного самоуправления в современной России имеют противоречивые тенденции. Во-первых, реформы местного самоуправления чаще всего инициируются «сверху» государственной властью, при этом не учитывается в должной мере региональная (экологическая, национальная, религиозная, территориальная) специфика регионов. Во-вторых, цель, смысл и конечный результат, проводимых властью реформ — не всегда понятный населению, что не только не способствует развитию инициативы «снизу», а, наоборот, порой вызывает негативную реакцию и протест со стороны населения. Данная ситуация ограничивает возможности формирования и эффективного развития нормальных отношений системы местного самоуправления.

В связи с изложенным, становление местного самоуправления в современной России является длительным и сложным процессом, который требует учета многих социальных, политических, экономических условий, степени готовности общественного сознания, темпов изменения менталитета российских граждан. Этим объясняется задержка с реализацией закрепленных Конституцией принципов местного самоуправления и соответствующих конституционных прав граждан.

Раздел III. Проблемы развития и пути оптимизации местного

самоуправления в России

Местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. В связи с этим, выступая на II Общероссийском гражданском форуме, Президент России Д.А. Медведев заметил, что «роль государства состоит именно в том, чтобы представительство интересов граждан было обеспечено в полной мере». И это, продолжая данную мысль, заметил Президент РФ «непосредственно касается и местного самоуправления, которое само по себе является важнейшим элементом любого демократического общества. Местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы, так, как это во всем мире, — без указаний и распоряжений сверху. Но при этом местное самоуправление не должно вырождаться в пародию на народное самоуправление — когда всех его финансовых источников недостаточно, чтобы прокормить себя, то есть муниципальных чиновников. Очевидно, что местное самоуправление должно быть в полной мере самообеспеченным для выполнения всех функций, закрепленных за ним в соответствии с действующими правилами»[34]. С другой стороны, «созданные за эти годы (прямо скажем, по указанию “сверху”) демократические учреждения должны укорениться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, во-вторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению»[35]. На наш взгляд, общая направленность проведенной в 2003—2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала таким задачам. Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, приоритетом государственных функций над началами самоуправления. В России в ходе реформы создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Эти задачи не удалось реализовать полностью, что, конечно, нельзя считать провалом реформы. За минувшие годы удалось добиться того, что было максимально достижимо в реальных российских условиях.

На реализации реформы и становлении новой системы местного самоуправления, вводимой Федеральным законом №131-ФЗ, сказался ряд существенных факторов и противоречий.

Концептуальная основа реформы подразумевала автономность местного самоуправления от органов государственной власти. Эта направленность реформы вошла в противоречие с курсом на централизацию власти в стране, ставшую необходимым процессом, связанным с укреплением государственности, повышением управляемости и эффективности государственной власти. Однако централизация властной системы потребовала сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации властных и финансовых ресурсов в более высоких эшелонах власти, — с другой. В регионах ресурсы и властные рычаги оказались сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении[36]. Серьезное отрицательное влияние на реализацию реформы оказала и сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Наряду с этим, проблемы четкого разграничения ответственности, создания баланса власти внутри регионов, на местах во многом не были решены. Значимым достижением реформы явилась двухуровневая система, создавшая институциональный ограничитель вертикальности власти. Тем не менее, поселения оказались лишенными реальных ресурсов, вынуждены действовать в условиях явного недостатка финансовых средств, инфраструктурных и кадровых ограничений. Местному самоуправлению приходится бороться со стремлением вышестоящих уровней публичной власти сконцентрировать ресурсы наверху, а ответственность переложить на нижестоящие структуры.

Концепция Федерального закона №131-ФЗ стремилась к максимальной унификации правового регулирования в масштабах страны, оставляя мало места для учета местных особенностей. Необходимость четкого разграничения предметов ведения заставляла законодателя принимать нормы с размытыми формулировками. На практике регулирующая роль федерального закона оказалась во многом подменена субъективным усмотрением контролирующих органов. Они предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на условии четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой — на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих, к сожалению, двойственного толкования[37].

Необходимо констатировать, изменения налогового и бюджетного законодательства в последнее время ограничивают финансовую обеспеченность муниципальных образований. Экономический подъем страны в докризисные годы прошел мимо муниципалитетов. В целом по стране в 2005 г. (первый год функционирования новой системы организации местных финансов) доля доходов местных бюджетов относительно других уровней бюджетной системы опустилась до самого низкого за последние 10 лет уровня. В последующие четыре года наметилась тенденция к росту этого показателя, который все-таки к 2011 году так и не смог достичь дореформенного уровня. В связи с сокращением перечня налоговых источников местных бюджетов практически все муниципальные образования стали дотационными. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога — земельный и налог на имущество физических лиц. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. Доля местных налогов в структуре налоговых доходов составляет по данным Минфина России 12,2 %. Остальные источники передаются в виде нормативов отчислений от федеральных и, по усмотрению субъекта Российской Федерации, — от региональных налогов. В структуре финансовой помощи местным бюджетам все большее значение приобретают не дотации, направления расходования которых определяются самими муниципалитетами, а субсидии, т. е. долевое участие вышестоящего уровня бюджетной системы в расходах, которые считает необходимыми субъект Федерации. По этой причине муниципальные образования пока не смогли активно приступить к работе по оптимизации своих расходов, что являлось одной из задач бюджетного реформирования. Обязательными предпосылками для таких изменений являются как раз самостоятельность муниципалитетов в определении бюджетных расходов и наличие стимулов в развитии своей доходной базы[38].

Многочисленные предложения о способах увеличения местных бюджетов, среди которых были следующие: рост доли местных бюджетов в подоходном налоге, передача на местный уровень части транспортного налога, доли налога на прибыль организаций, единого налога на вмененный доход для субъектов малого бизнеса, введение единого местного налога на недвижимость — до сих пор не находят отклика в среде законодателей.

Из-за сложившейся схемы распределения налогов муниципалитеты зачастую лишаются движущих стимулов к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Вместо активного поиска дополнительных ресурсов и источников пополнения местных бюджетов муниципальные власти переходят в режим пассивного ожидания финансовой помощи из вышестоящих бюджетов. В подобных условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации.

Как ни парадоксально, внести перелом в отношение органов местной власти к привлечению дополнительных источников финансирования собственных бюджетов может глобальный экономический кризис. В связи с тем, что поток федеральных и региональных финансовых средств уменьшается, муниципальные элиты обязаны закрывать образовавшиеся из-за этого бреши в расходной смете, активизируя поиск новых доходных статей бюджета.

Отметим также следующий важный факт: ряд расходных позиций местного самоуправления являются значительными и, вследствие этого, требуют дополнительного обеспечения. Речь идет прежде всего о решении таких вопросов, как разработка генеральных планов и правил землепользования и застройки, учет и оформление прав на муниципальное имущество, финансовое оздоровление предприятий ЖКХ и ликвидация задолженности по капитальному ремонту жилого фонда, сносу аварийного жилого фонда и т. п.

В связи с этим, ощущается нехватка обоснованной программы по разработке закона о местном налоге на недвижимость или расширению существующих доходных источников местных бюджетов. Необходимость изменения налогового законодательства в пользу института местного самоуправления признает большинство экспертов[39].

Кроме необеспеченности полномочий органов местного самоуправления финансами, стоит выделить и другие серьезные проблемы, в числе которых отметим давление со стороны муниципальных районов в отношении поселений и ущемление прав крупных городов.

Федеральный закон №131-ФЗ устанавливает универсальные правовые нормы и принципы для всех типов муниципальных образований. На практике же городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (прежде всего в сельской местности), тогда как городам, уже имевшим в начале текущего десятилетия сложившиеся системы самоуправления, внимания в законе уделено меньше. Поэтому за рамками внимания закона оказались вопросы оптимизации самоуправления в городах как точках роста и основной ресурсной и кадровой базы модернизационных процессов в стране.

Сегодня власти ряда муниципальных районов пытаются сохранить некую вертикаль власти, что противоречит самой идее местного самоуправления. Такое положение усугублялось в последнее время еще и тем обстоятельством, что районные власти распродавали муниципальное имущество и землю поселений перед передачей, разрешали строительство экологически вредных производств на территории поселений, разрушали медицинскую структуру, ЖКХ и т. д.

Муниципальный район, в силу законодательства и на практике, представляет собой муниципальное образование, объединяющее несколько городских, сельских поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Как правило, муниципальные районы были созданы в границах «старых» районов, унаследованных от советской системы административно-территориального деления. В ряде случаев бывшие райцентры не захотели войти в состав муниципального района, что привело к ситуации, когда в районах осталось слишком малое количество населения и недостаточен сбор налогов, а бюджеты убыточны.

Сохранение районов в качестве муниципальных образований было вызвано потребностью в решении многих вопросов местного значения на межпоселенческом уровне. Поскольку Конституция РФ позволяет передавать исполнение отдельных государственных полномочий муниципалитетам, но не допускает передачу местным самоуправлением части своих полномочий государству, районы остались отдельным уровнем муниципальных образований, несмотря на выполнение ими многих государственных функций.

В настоящее время муниципальные районы в большинстве случаев являются распорядителями бюджетов на всей территории района, включая территории поселений: сельские поселения, входящие в район, нередко не имеют бюджетов, а лишь, сметы расходов. Это обстоятельство вызывает серьезные нарекания при реализации закона на практике. Кроме того, аналитиками обсуждается следующая проблема: «до сих пор нe установлен перечень вопросов местного значения, полномочия по которым поселения не могут передавать на уровень муниципального района, хотя эта мера как способ обеспечения реальной самостоятельности поселений неоднократно обсуждалась»[40].

С другой стороны, существует и следующий, обратный, тренд: во многих случаях вновь образованные поселения сами передают свои полномочия муниципальным районам по соглашениям. Подобная практика получила повсеместное распространение и сводит на нет саму идею муниципальной реформы — решать большинство вопросов жизнеобеспечения на местном поселенческом уровне.

По данным Министерства регионального развития на начало 2008 г. 16830 поселений или 77,9% от всех поселений в Российской Федерации заключили соответствующие соглашения с муниципальными районами. Из них 15525 муниципальных образований являются сельскими поселениями (78,1% от всех сельских поселений) и только 1246 — городскими[41].

Передача решения вопросов местного значения поселений муниципальному району на основе соглашений требует законодательного ограничения, поскольку это перераспределение приобретает односторонний характер в пользу муниципального района. В результате такое перераспределение вопросов местного значения означает фактический возврат к одноуровневой модели местного самоуправления.

Рассмотренная выше экономическая зависимость муниципальных органов от государственных властных институтов дополняется еще и тем, что в политическом плане государство (регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чем ожидали авторы реформы. В докладе Общественной палаты «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практически повсеместно наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям — районной власти. Муниципальные образования все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером при разработке стратегий социально-экономического развития[42].

Исследователи также отмечают, что «конфликт двух трендов — разграничения властных полномочий (2001—2005 гг.) и централизации власти в стране (2000—2009 гг.) сыграл “злую шутку” с реформой местного самоуправления в России»[43]. Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем властном уровне, оказалось невозможным без сохранения, воспроизводства и усиления соподчиненности органов местного самоуправления, с одной стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), — с другой. Как результат, в абсолютном большинстве случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы властных отношений, в силу чего положения закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении»[44].

Многие регионы при реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной проблемой — ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие от муниципального района) не могут существовать другие муниципальные образования. Согласно концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в том числе крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и трансформировать в микрорайоны городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в том, что закон допускает включение в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.

Кроме глобальных проблем, современная система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, не может вызывать опасение, что в последнее время из перечня вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие важные положения:

-  вопросы социальной поддержки и социального обслуживания уязвимых групп населения;

-  вопросы опеки и попечительства;

-  вопросы участия в регулировании вопросов занятости и трудовых отношений на местном уровне;

-  вопросы расчета субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг и организация предоставления субсидий гражданам, имеющим право на их получение в соответствии с жилищным законодательством;

-  вопросы организации и осуществления экологического контроля объектов производственного и социального назначения на муниципальных территориях;

-  вопросы распоряжения городскими землями городами-административными центрами субъектов Федерации.

Анализ комплекса описанных проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут решены наиболее острые вопросы, стоящие сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования реформы по ходу ее реализации был поэтому неизбежен в прошлом и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы местного самоуправления.

Определим основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции новой российской муниципальной политики.

Существенным фактором становления местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно в большем объеме стимулировать инициативу, самостоятельность и ответственность граждан в делах местного сообщества. Добиться этого можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной демократии. Выделим некоторые формы участия населения в управлении развитием муниципального образования:

-  право жителей муниципального образования присутствовать на заседаниях представительного органа;

-  право гражданина быть выслушанным представительным органом муниципального образования, его главой и иными должностными лицами;

-  массовое обсуждение вопросов жизни муниципального образования;

-  совместное участие граждан вместе с должностными лицами в решении вопросов местного значения при отказе от властных методов взаимодействия и сотрудничества;

-  создание органов территориального общественного самоуправления; поддержка инициатив общественности и др.

В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов состоит в создании постоянно действующей системы информационного диалога власти и населения. Эта система должна обеспечивать оперативное и полное информирование населения о положении дел в органах власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью повышения эффективности работы органов власти.

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность оказания услуг жителям[45]. Поэтому местное самоуправление нуждается в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества.

Прогрессивные муниципальные образования должны получить действенные стимулы для развития, а отстающие в развитии территории — гарантии государственной поддержки. Городам же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских же образованиях государство в большей степени должно взять на себя ответственность за строительство и работу крупных инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении вопросов местного значения. В тех сферах, где компетенция различных уровней публичной власти тесно переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления[46].

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение в бюджетах муниципальных образований с относительно высоким уровнем социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального бюджетов поступлениями от собственных доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к работе над собственной доходной базой[47].

Обеспечение баланса свободы муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур запроса государством и предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное регулирование общих принципов организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением федеральных законов надлежит реализовывать на федеральном уровне. Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

И наконец, в настоящее время эффективность решения проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном образовании, поспособствует качественно более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране[48].

Заключение

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в полном объеме — только один из этапов развития законодательства о местном самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют дальнейшего совершенствования местного самоуправления. Вместе с тем, самые активные действия руководителей государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного участия населения в жизни своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.

Говоря о первых итогах реформы местного самоуправления, можно отметить, что переходный период институализации местного самоуправления в России в целом завершен.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей части сформирована необходимая нормативно-правовая база, создаются условия для поступательного развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая реализуется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, а также в городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления — с одновременной передачей большей части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и бюджетное устройство.

Вместе с тем, практика реформирования местного самоуправления в России выявила ряд проблем, требующих дальнейшего совершенствования законодательства и иных решений.

Имеется в виду, прежде всего, создание условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. В современных условиях важнейшей задачей становится, в этой связи, перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти путем дальнейшего совершенствования налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации. Необходимо создать систему стимулирования муниципалитетов к развитию своей доходной базы, реализации комплексных программ устойчивого социально-экономического развития территорий. Установление долговременных критериев оценки и объективных индикаторов муниципального развития позволит повысить информационную открытость органов местного самоуправления, усилить их ответственность перед избирателями, успешно решать задачи распространения и популяризации положительного опыта и лучшей муниципальной практики. Следует вести целенаправленную работу по совершенствованию и корректированию федерального и регионального законодательств с целью разрешения содержащихся в них коллизий; предусмотреть возможность увеличения нормативов отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации, что послужит повышению экономической самодостаточности муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны принять дополнительные меры по развитию собственной экономики и расширению налогооблагаемой базы, по оптимизации расходов бюджетов, вовлечению населения в решение вопросов местного значения, стимулированию гражданской активности и инициативы. Дальнейшее развитие местного самоуправления нуждается также в содействии советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, которые, в свою очередь, должны способствовать активизации межмуниципального сотрудничества в первую очередь по информационно-методическим и инновационным вопросам и популяризации лучшей практики муниципального управления.

Местное самоуправление несет большую функциональную нагрузку: укрепляет основы демократии, создает условия для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизирует политическую систему, является важным механизмом обеспечения единства страны. Именно развитый институт местного самоуправления может стать одним из наиболее надежных гарантий обеспечения эффективности системы власти в России.

Анализ института местного самоуправления в теоретико-методологической плоскости позволяет резюмировать, что создание эффективной системы местного самоуправления является необходимым условием для развития правового государства в России. Указанный институт представляет собой совокупность органов и механизмов, с одной стороны, а также принципов и методов, — с другой, с помощью которых граждане реализуют закрепленное Конституцией России право на управление на местном уровне. Построение эффективной многоуровневой системы власти в современной России невозможно без подлинно самостоятельного механизма управления в муниципальных образованиях всех видов, основанного на осознанном и ответственном участии в нем граждан.

Характерной чертой современного этапа развития многоуровневой системы власти в Российской Федерации является также поиск оптимальных путей централизации и децентрализации системы управления. В этой связи, необходимость построения эффективных отношений между государственной и местной властью приобретает особое звучание. Сегодня предпринимаются попытки найти оптимальный баланс в отношениях федеральной, региональной власти и органов местного самоуправления. Прежде всего, это касается разграничения полномочий между уровнями власти. Несмотря на неоднократные попытки регламентировать этот вопрос законодательно, он остается дискуссионным и в настоящее время.

Таким образом, реформирование местного самоуправления в Российской Федерации перешло психологически важный рубеж, который символизирует конец переходного этапа реформы. За последнее время в России удалось построить фундамент (и законодательный, и основанный на практическом опыте), который должен стать базой для поступательного развития отечественного института местного самоуправления.

Дальнейшее развитие института местного самоуправления видится как процесс, неотделимый от совершенствования системы власти в России в целом, укрепления основ российского федерализма и демократических институтов. Поэтому становление местного самоуправления — задача не только муниципальной, но и государственной власти.

Оптимизация института местного самоуправления в современной России требует дальнейшего его научного исследования и, на этой основе, разработки действенных эффективных механизмов его функционирования.

самоуправление правовой муниципальный власть

Список использованной литературы

1.  Конституция Российской Федерации. М., 1993.

2.  Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

3.  Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

4.  Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

5.  Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». // СЗРФ. 2006. № 1.Ст. 10.

6.  Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». // СЗРФ. 2007. № 1. Ст. 21.

7.  Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7.

8.  Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М., 2008.

9.  Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления. М., 2008.

10.  Бабичев И. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. // Муниципальная власть. 2009. № 2.

11.  Бабичев И., Кодина Е. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть. 2007. № 4.

12.  Багер Х. Реформы Петра Великого. М., 1985.

13.  Бобров Б. Местное самоуправление на Руси и демократия. // Россия. Местное самоуправление. 2008. № 4.

14.  Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие. М., 2008.

15.  Бондарь Н.С. Муниципальное право. М., 2003.

16.  Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д., 2000.

17.  Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1977.

18.  Воронин И. Инновационные технологии в управлении муниципальной службой. // Государственная служба. 2007. № 3.

19.  Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

20.  Герасимов Е.В. Местное самоуправление как важный элемент развития экономической системы. // Микроэкономика. 2010. № 1.

21.  Грызлов Б.В. «За один день муниципальную дотационность не преодолеть, но общий курс должен быть на повышение уровня самодостаточности». // Муниципальная власть. 2008. № 4.

22.  Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2007.

23.  Дементьева О., Дементьев А. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере. // Муниципальное право. 2007. № 3.

24.  Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации: Совместные исследования. / Под общ. ред. А. Мацнева, Ю. Харбих. М., 2007.

25.  Дитятковский М.Ю. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в механизме перераспределения полномочий между уровнями власти в Российской Федерации. // Российский юридический журнал. 2008. № 2.

26.  Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999.

27.  Ершов В.А. Государственное и муниципальное управление. М., 2009.

28.  Звягинцев М.Г. Влияние развития института государственной службы в России на организацию местного самоуправления. // Соц.-гуман. знания. 2010. № 2.

29.  Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д., 2000.

30.  Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2009.

31.  Карташов В. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.

32.  Киреева Е. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.

33.  Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21.

34.  Кодина Е.А., Филиппов В.Н., Хромов Д.Р. и др. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., 2007.

35.  Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

36.  Медведев Д.А. Выступление на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

37.  Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.

38.  Местное самоуправление: энциклопедия. / Под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов-на-Дону, 2010.

39.  Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2.

40.  Мокрый В. У национальных проектов и местной власти — общие цели. // Национальные проекты. 2007. № 6.

41.  Муниципальное право. / Под ред. С.Е. Чанова. М., 2007.

42.  Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2008.

43.  Невинский В.В. Местное самоуправление: проблемы и перспективы правового регулирования. // Российская юстиция. 2010. № 11.

44.  Новохацкий В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения. // Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития. СПб., 2008.

45.  Петрова Т. Стимулы и противоречия муниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3.

46.  Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

47.  Пронина Л. Местное самоуправление и совершенствование разграничения полномочий. // Финансы. 2007. № 9.

48.  Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти. // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1.

49.  Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. М., 2004.

50.  Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России. // Власть. 2007. № 7.

51.  Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления. М., 2008.

52.  Совершенствование правового регулирования — основа для устойчивого развития территорий. // Муниципальное право. 2010. № 1.

53.  Соколова Э.Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М., 2009.

54.  Сумская Т.В. Бюджетная политика и местное самоуправление. Новосибирск: ИЭОПП СО РАН, 2010.

55.  Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2007.

56.  Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2008.

57.  Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М., 2003.

58.  Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007.

59.  Широков А., Юркова С. Реформа местного самоуправления: цели, задачи, первые результаты, проблемы. // Муниципальная власть. 2007. № 4

60.  Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2.

61.  Шуба К. Местное самоуправление в современной России: достижения и проблемы. // Власть. 2010. № 8.

62.  Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

63.  Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. и пути совершенствования. М., 2008. С. 5.

64.  Юшина Е.А. Муниципальное хозяйство как объект муниципального управления. // Микроэкономика. 2010. № 4.

[1] Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

[2] См, например: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д., 2000; Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. М., 2003; Бондарь Н.С. Муниципальное право. М., 2003; Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2008; Местное самоуправление: энциклопедия. / Под общ. ред. В.Б. Зотова. Ростов-на-Дону, 2010.

[3] См. об этом: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1977. С. 62—80.

[4] См.: Багер Х. Реформы Петра Великого. М., 1985. С. 64—71.

[5] См. об этом: Проблемы и перспективы муниципальной реформы Российской Федерации. / Доклад Института экономики РАН и Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. / Рук. авт. коллектива С.Д. Валентей, Т.Я. Хабриева. М., 2008. С.100. См. также: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 6—16.

[6] См. об этом: Кораблев Д. История местного самоуправления в России и проблемы самостоятельности органов власти на местах. // Муниципальное право. 2009. № 4; Винниченко О.Ю. Местное самоуправление в контексте самобытности российской государственности. // Государство и право. 2009. № 11.

[7] См., в частности: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999. С. 287.

[8] См., например: Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление в России и его реформирование: история и современность. Ростов н/Д., 2000. С. 44—47.

[9] Страницы истории местного самоуправления в России. // http://www.reforma-mo.ru/msu-history.

[10] Ленин В.И. Государство и революция. // Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33. М., 1974. С. 192.

[11] См. об этом: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999. С. 290; Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д., 2000. С. 108—111.

[12] Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», принятый 9 апреля 1990 года и Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» (см.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010).

[13] Конституция Российской Федерации. М., 1993.

[14] Рыженков С. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в реформе системы местного самоуправления. // http://www.igpi.ru/monitoring/ 1047645476/jun 2007/gov.html.

[15] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.

[16] См., например: Сумская Т.В. Бюджетная политика и местное самоуправление. Новосибирск, 2010.

[17] Уваров А.А. Местное самоуправление в России. М., 2008

[18] Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

[19] См. подробнее: Кодина Е.А., Филиппов В.Н., Хромов Д.Р. и др. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. М., 2007; Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 7—9.

[20] См.: Кабашов С.Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации. М., 2009. С. 29—53.

[21] См.: Бабичев И. Территории местного самоуправления и их юридические конструкции. // Муниципальная власть. 2009. № 2. С. 40—51; Лапин В.А. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М., 2005.

[22] Европейская хартия местного самоуправления [Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г]. // Муниципальная власть. 2008. № 3. С. 73—75.

[23] См.: Регулирование вопросов организации местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. М., 2004.

[24] С июня 2004 г. поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились 36 федеральными законами, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей. Однако изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции.

[25] См. об этом подробнее: Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М., 2008. С. 34—41.

[26] Туфетулова P.P. О состоянии местного самоуправления. // http://www.oprf.ru/chambennembers/members/user/122/publications/418.

[27] См.: Адуков Р.Х., Адукова А.Н. Проблемы и пути совершенствования местного самоуправления на селе. // Местное самоуправление в Российской Федерации. 2007. № 7. С 32.

[28] Новохацкий В. Основные проблемы реформы местного самоуправления и пути их решения. // Социально-экономическое положение России в новых геополитических и финансово-экономических условиях: реалии и перспективы развития. СПб., 2008. С. 138.

[29] См.: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. № 21. С. 77.

[30] См.: Указ Президента РФ «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления». // http://document.kremlin.ru/doc.asp?ID=042442.

[31] Аналитический отчет по результатам исследования «Граждане оценивают местное самоуправление». М., 2009. С. 10.

[32] Там же. С. 14—63.

[33] Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. и пути совершенствования. М., 2008. С. 6.

[34] Медведев Д.А. Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. // http://www.medvedev2008.ru/performance_2008_01_22.htm.

[35] Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/11/208749.shtml.

[36] См.: Миронов Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой. // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. № 2. С. 26—28; Пузанов А., Рагозина Л. Отчуждение местной власти. // Pro et Contra. 2007. Т. 11. № 1. С. 79—81. См. также: Киреева Е. Соотношение принципов централизации и децентрализации в правовом регулировании муниципальной службы в Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 14.

[37] См.: Бабичев И., Кодина Е. Некоторые дефекты и пробелы в муниципальном праве: система или «отдельные недочеты»? // Муниципальная власть. 2007. № 4; Карташов В. Коллизии в муниципальных правовых актах и причины их возникновения. // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 11.

[38] См.: Грызлов Б.В. «За один день муниципальную дотационность не преодолеть, но общий курс должен быть на повышение уровня самодостаточности». // Муниципальная власть. 2008. № 4. С. 6—7; См. также: Петрова Т. Стимулы и противоречия муниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3. С. 26—35.

[39] См., например: Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы. М., 2008; Петрова Т. Стимулы и противоречия муниципальных реформ. // Регион: экономика и социология. 2007. № 3.

[40] Стародубровская И. Муниципальная реформа: вертикаль достроена. // Ведомости. 2009. №19.

[41] См.: Итоги реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году. // http://www.minregion.ru/WorkItems/NewsItem.aspx?NewsID=805.

[42] См.: Доклад Общественной палаты РФ «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации». М., 2007. С. 59.

[43] Муниципальная реформа: что сделано и куда двигаться дальше? // http://www.politcom.ru/6330.html.

[44] Юргенс И.Ю. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003—2008 гг. и пути совершенствования. // http://www.urc.ru/doclads.

[45] См.: Мокрый В. У национальных проектов и местной власти — общие цели. // Национальные проекты. 2007. № 6.

[46] См. об этом: Пронина Л. Местное самоуправление и совершенствование разграничения полномочий. // Финансы. 2007. № 9; Дементьева О., Дементьев А. Разграничение полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в социальной сфере. // Муниципальное право. 2007. № 3.

[47] См.: Киричук С.М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 12—14.

[48] См. об этом в целом: Состояние и перспективы реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы субъектов Российской Федерации. // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21. С. 62—76; См. также: Широков А., Юркова С. Реформа местного самоуправления: цели, задачи, первые результаты, проблемы. // Муниципальная власть. 2007. № 4; Самодин С. Основные тенденции и противоречия реформы местного самоуправления в России. // Власть. 2007. № 7. Воронин И. Инновационные технологии в управлении муниципальной службой. // Государственная служба. 2007. № 3; Шмаков В.И. Проблемы реформирования и роста эффективности местного самоуправления в Российской Федерации. // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2010. № 2..