О суверенитете

Существует расхожее мнение о том, что ничто не ново под луной, и история всегда повторяется. И, пожалуй, можно сказать, что не будет в этом смысле исключением и история международных отношений. Из раза в раз в раз мир подходит к определённой точке невозврата, выход из которой находится только один – война. Но ничто не длится вечно, и любая война заканчивается. И чем тяжелее, чем страшнее она была, тем скорее страны, которым довелось её закончить, а особенно те из них, которые вышли из неё победителями, подходят к необходимости договориться между собой таким образом, чтобы не только сохранить статус-кво, но и не допустить подобного в будущем. Именно так рождались все когда-либо существовавшие системы международных отношений: Вестфальская, Венская, Версальско-Вашингтонская и, наконец, Ялтинско-Потсдамская.

Однако те, кто любят говорить о том, что история имеет свойство повторяться, обычно добавляют: «на качественно ином уровне». И действительно, каждая последующая система международных отношений привносила в них нечто новое. Тем не менее, в теории и практике международных отношений всё же существуют некие базовые понятия, которые, несмотря на смену систем, прошли через глубь веков и сохранились до наших дней. И одним из таких базовых понятий является «суверенитет».

По определению Российского энциклопедического словаря, суверенитет – это независимость государства во внешних и верховенство во внутренних делах.^[1] То есть, по сути, это и есть то, что делает государство государством. Ведь мы можем сказать, что, например, Норвегия не Швеция не просто потому, что у этих государств есть установленная граница, а потому, что в Швеции не действуют норвежские законы, как и наоборот. То есть законодательные органы этих стран имеют полномочия выражать волю только своих граждан, а их исполнительные власти могут претворять их решения в жизнь только на своей территории.

Однако, несмотря на то, что понятие суверенитета уже много лет, если не веков, было и остаётся ключевым для мирового порядка, не для каждого из мировых порядков оно означало одно и то же: напротив, его смысловая нагрузка со временем претерпела существенные изменения, порой существенные. И если некогда национальный суверенитет был прочной стеной, под защитой которой правитель государства мог чувствовать себя полноправным властелином и хозяином, то сегодня из уст Генерального секретаря Организации Объединённых Наций мы можем услышать, что «обязанность защищать возникает из позитивного и конструктивного понятия суверенитета как ответственности».[2]

Обязанность защищать? Кого? Ответственность? Перед кем? Без ответа на эти вопросы нельзя понять, что же сегодня представляет из себя государственный суверенитет, а ответить на них невозможно, если не понять, какой длинный путь прошёл мир, чтобы обрести для себя ценности настолько сильные, что их можно было бы поставить выше даже такой базовой и фундаментальной, как неприкосновенность государства и его независимость во внутренних делах, и увидеть нечто настолько зловещее, чтобы однажды решить: «Ради того, чтобы этого больше никогда не случилось, можно нарушить даже суверенитет».

Однако это новое понимание породило и много новых фундаментальных вопросов: «Если суверенитет можно нарушить, то кому мы доверим?», «Где та грань, за которой государство всё ещё вправе решать само?» и многие другие. Стоит учитывать и то, что кто-то, даже являясь членом ООН, возражает против универсальности ценностей прав человека и демократии.

Каждый из этих вопросов стоит не то, что отдельного доклада – пожалуй, они все стоят отдельной книги. Однако, тем не менее, постараемся сделать невозможное и обозреть эту непростую тему вкратце.

1. ПРЕДЫСТОРИЯ: СУВЕРЕНИТЕТ И ПРАВО НА ВТОРЖЕНИЕ ОТ СРЕДНИХ ВЕКОВ ДО НАШИХ ДНЕЙ

1.1. Создание ООН. Устав ООН о границах суверенитета

26 июня 1945 года представителями пятидесяти стран участниц Антигитлеровской коалиции в городе Сан-Франциско был подписан, а 15 октября вступил в силу устав Организации Объединённых Наций. И учитывая, что конфликт, поставивший мир перед необходимостью создания этой организации, был противостоянием не просто группе агрессивных государств, а тоталитарной и человеконенавистнической идеологии, неудивительно, что слова о необходимости «всеобщего уважения и соблюдения прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии»^[3] звучат всё громче, и соблюдение этих принципов вменяется всем странам мира в обязанность^[4], что также нашло выражение во впоследствии принятой Всеобщей декларации прав человека, а также в подтверждающих её положения Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, Международном пакте о гражданских и политических правах и двух факультативных протоколах к нему.

Тем не менее, если мы взглянем на первую главу Устава, то есть на обозначенные в качестве основных цели Организации Объединённых Наций, то мы увидим, что в качестве приоритетного направления деятельности даже организации, пришедшей на смену Лиге Наций, организации, по большей части озабоченной сохранением статуса-кво, по-прежнему первоначально ставится всё же не движение в сторону социального прогресса и приведение всех государств мира к единому стандарту внутриполитического устройства, а всё то же недопущение новых войн. Однако интересно, что, согласно первому пункту, ООН может не только «мирными средствами улаживать или разрешать международные споры или ситуации, которые могут привести к нарушению мира», но и «принимать эффективные коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира»^[5], в том числе «принудительного и превентивного характера».^[6] Более того, Устав ООН говорит о том, что Организация вправе обеспечивать соблюдение её принципов даже государствами, которые по каким-либо причинам не стали её членами, «поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности».^[7]

Государства, которые совершают действия, угрожающие миру и квалифицируемые как акт агрессии, подпадают под действие седьмой главы Устава ООН. Подчёркивая, что предварительно международное сообщество должно исчерпать все несиловые методы воздействия на нарушающую сторону^[8], тем не менее, эта глава говорит о том, что Совет Безопасности ООН может прибегнуть к военным действиям^[9], и силы для их осуществления, а также прочая помощь должны по его требованию предоставляться любым членом ООН.^[10] Причём «действия, которые требуются для выполнения решений Совета Безопасности в целях поддержания международного мира и безопасности», могут осуществляться странами как непосредственно, так и в составе организаций.^[11]

Итак, как мы видим, для того, чтобы какая-либо страна-член ООН столкнулась с возможностью международной интервенции на свою территорию, должно быть соблюдено два условия:

- во-первых, действия данного государства должны представлять собой угрозу миру;

- во-вторых, инициатором интервенции обязательно должен быть Совет Безопасности ООН, а военные действия должны быть согласованы с подчинённым ему Военно-Штабным Комитетом.

Что же касается государственного суверенитета, то Устав ООН постулирует суверенное равенство своих членов в качестве своего основополагающего принципа^[12], призывает государства-члены воздерживаться «от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства»^[13] и особо подчёркивает, что «ни в коей мере не дает Организации Объединенных Наций права на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию любого государства» за исключением случаев, оговоренных в уже упомянутой нами VII главе.^[14]

Тем не менее, сам круг вопросов, которые «по существу входят во внутреннюю компетенцию государства», в Уставе ООН не очерчен, а в купе с имевшимися ещё в ходе Нюрнбергского процесса над нацистскими преступниками прецедентами расширенной трактовки понятия «угрозы миру», неоднократно подчёркиваемой Уставом свободой Совета Безопасности действовать принудительно и превентивно в той мере, в которой он найдёт необходимым и желательным, а также с тем, что, согласно статье 104 Устава ООН, «Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих Членов такой правоспособностью, которая может оказаться необходимой для выполнения ее функций и достижения её целей»^[15], при том, что поддержание мира – не единственная заявляемая Уставом цель, уже на самой заре существования Организации Объединённых Наций сложилась ситуация некоторой неопределённости касательно допустимых границ международного вмешательства во внутренние дела государств.

1.2. Холодная война. Дело «Никарагуа против США»

Тем не менее, реалии послевоенного мира, действующего в рамках так называемой Ялтинско-Потсдамской системы международных отношений, вплоть до самых 80-ых годов были таковы, что мировое сообщество не просто не было ещё готово заниматься выработкой взаимоприемлемого консенсуса по этому вопросу: оно вообще пока ещё не сложилось. Ведь практически сразу же после окончания последней «горячей» мировой войны началась новая – уже Холодная, конфликт, поделивший мир на два лагеря, сошедшихся в бескомпромиссной схватке. И непримиримость отношений между США и СССР явилась во многом непреодолимым препятствием для непосредственной реализации Организацией Объединённых Наций своих уставных задач, преимущественно переориентировав её деятельность на предупреждение перерастания Холодной войны в открытое вооруженное столкновение между США и СССР. Однако даже это обстоятельство не всегда было достаточным препятствием для самовольных действий сверхдержав, как, например, в ходе войны во Вьетнаме или советском вторжении в Чехословакию, и не мешало им вмешиваться в дела третьих стран.

Причём один из подобных случаев вмешательства, на наш взгляд, представляет для рассматриваемой проблемы особую ценность – это события, связанные с гражданской войной в Никарагуа, развернувшейся между пришедшим к власти после революции 1979 года Сандинистским фронтом национального освобождения и сторонниками свергнутого проамериканского президента Сомосы, более известными как «контрас», и фактическим участием в ней на стороне антикоммунистических повстанцев Соединённых Штатов Америки.^[16]

9 апреля 1984 года сандинистское правительство Никарагуа обратилось в Международный Суд с иском против правительства США, обвиняя его в применении силы и угрозы силой (минирование портов, несанкционированное пересечение самолётами ВВС США воздушного пространства Никарагуа) и грубом нарушении суверенитета, связанном с поддержкой «контрас».

Позиция же США по этому делу сводилась к тому, что Соединённые Штаты имели полное право действовать так, как они это делали, поскольку силовые акции были оправданы целями защиты Эль-Сальвадора, Гондураса и Коста-Рики от уже никарагуанской агрессии: так, заявлялось, что сандинистский режим Никарагуа занимается на территории Сальвадора тем же, в чём он обвиняем правительство Соединённых Штатов, а именно снабжал местных партизан боеприпасами. Таким образом, свои действия американцы преподносили как подпадающие под статью 51-ую Устава ООН, в том числе предусматривающую право государств на коллективную самооборону.^[17] Кроме того, что в контексте рассматриваемого нами вопроса особенно интересно заметить, со стороны США также звучали обвинения действующей власти Никарагуа в нарушении «некоторых торжественных обещаний перед своим народом», выражаемом в систематическом попрании Хунтой правительства национальной реконструкции прав граждан своей страны и стремительной милитаризации Никарагуа, говорящей об агрессивных намерениях сандинистов, взявших курс на построение коммунистической диктатуры и умножение репрессий.

В конечном итоге, рассмотрев все имеющиеся доказательства, в том числе и американские контраргументы, Международный Суд, тем не менее, признал Соединённые Штаты виновными в нарушении никарагуанского суверенитета. И несмотря на то, что действия США не были трактованы как военное нападение, было признано, что достаточных оснований оправдывать действия США 51-ой статьёй Устава ООН нет, по следующим причинам:

- во-первых, не имеется исчерпывающих свидетельств того, что со стороны никарагуанского правительства имел место акт сознательной агрессии, а потому последовавшие акции американцев, даже если они носили ответный характер, не могут истолковываться как реализация права на коллективную самооборону, поскольку она возможна только в случае доказанной военной агрессии;

- во-вторых, поведение Америки, даже если пытаться трактовать его как реализацию права на коллективную самооборону, не удовлетворяет её критериям: минирование портов и нападение на никарагуанские нефтехранлища не было ни необходимым, ни пропорциональным шагом; кроме того, ни одна из стран, которые заявляются Америкой как жертвы агрессии сандинистского режима, таковыми себя не объявляли и помощи о США не просили, а сами США начали операцию, не уведомив Совбез и нарушив упомянутую ими же 51-ую статью^[18];

- в-третьих, рассматривая вопрос о том, может ли третье государство нарушать принцип невмешательства по отношению к первому, если предварительно первое нарушило его по отношению ко второму, Суд пришёл к выводу, что «вмешательство во внутренние дела другого государства не даёт права на принятие коллективных ответных мер с использованием силы», и даже если допустить, что действия Никарагуа и в самом деле могут быть вменены этому государству в вину, то они всё равно «не могут служить оправданием для контрмер, принятых третьим государством, – Соединёнными Штатами и, в частности, не могут оправдать собой вторжение с использованием силы».^[19]

Помимо этого, Международный Суд ещё раз подтвердил свою приверженность общим принципам невмешательства: комментируя то обстоятельство, что «в последние годы было немало случаев иностранного вмешательства в дела какого-либо определённого государства», Суд подчеркнул, что эта практика, однако, «не оправдывает точку зрения, согласно которой в современном международном праве существует некое общее право на вмешательство в целях поддержки оппозиции в пределах другого государства».^[20]

Что же касается американской линии оправдания своих действий антидемократической внутренней политикой сандинистского правительства и желанием защитить права никарагуанцев, то Суд отметил, что не существует нормы, дающей «право на вмешательство одного государства в дела другого на основании того, что последнее избрало ту или иную идеологию или политическую систему», а также заметил, что США как ответчик не привели «ни одного правового документа, в основе которого лежал якобы существующий новый принцип идеологической интервенции». Что же касается соблюдения прав человека, то было решено, что «применение силы Соединёнными Штатами не могло бы быть подходящим методом контроля или обеспечения соблюдения таких прав, обычно предусмотренных применяемыми конвенциями». ^[21]

Таким образом, вина Соединённых Штатов в нарушении основополагающих принципов ООН, несмотря на декларируемые гуманитарные цели, была доказана, а сами разработки Международного Суда по этому делу надолго легли в основу общемирового понимания данной проблемы.

1.3. Постбиполярный мир: «обязанность вмешаться» и «гуманитарные интервенции»

В конце 80-ых годов положение дел в мире начало меняться. Эта эпоха во многом стала революционной, и связано это со множеством уникальных событий, произошедших в одно и то же время. Так, в большинстве стран социалистического лагеря с разной скоростью и разной степенью напряжённости противостояния под лозунгами прав человека, трактуемых в основном в западно-ориентированном либерально-демократическом ключе, действующие просоветские режимы были упразднены, а сами страны пошли по пути рыночно-демократических реформ. В самом же СССР началась Перестройка.

Пересмотру подверглась не только внутренняя политика СССР, но и его внешнеполитическая философия, оформившаяся в «Новое политическое мышление», ознаменованное отказом от гонки вооружений и невмешательством СССР в дела выходящих из-под его опеки стран. Показательным в этом смысле примером является позиция Советского Союза по войне в Персидском заливе: безоговорочно осудив вторжение иракских войск в Кувейт и заняв позицию военного невмешательства в дальнейшем конфликте, СССР по сути в первый раз в своей послевоенной истории в столь важном вопросе если не встал по одну сторону со странами Запада, то по крайней мере занял по отношению к ним позицию благожелательного нейтралитета. Затем, после распада СССР, новообразовавшиеся государства, в том числе и Россия, окончательно разошлись с коммунизмом и наметили курс на большую кооперацию с Западом.

Данные тенденции не могли не сказаться и на положении ООН: наконец-то перестав играть роль буфера между двумя сверхдержавами и их сателлитами, Организация впервые получила реальную возможность начать выполнять свои непосредственные функции, оговорённые в её Уставе. Очень показательными является последующая история деятельности Совета Безопасности: если в первые 44 года существования Организации Объединенных Наций он был практически полностью парализован и практически не принимал резолюций, основанных на профильной главе VII, и лишь 51-ая статья изредка выполняла роль убедительного прикрытия для агрессии, то в течение всего последнего десятилетия XX века, сбросив с себя «холодный» груз постоянных ветирований, Совбез санкционировал почти сорок операций по поддержанию или установлению мира – больше, чем когда бы то ни было до этого.

В это же самое время происходили и другие важные события: так, на фоне крушения блоковой системы международных отношений количество очагов напряжённости в мире существенно возросло, а в Соединённых Штатах Америки значительно усилилась неоконсервативная идеология, видевшая особую роль США в деле дальнейшего утверждения демократии в качестве парадигмы нового мирового порядка. Таким образом, сумма этих обстоятельств расположила мировое сообщество к возобновлению дискуссий о границах суверенитета и праве мира вмешаться в дела неблагополучных и неблагонадёжных государств.

Отправной точкой в деле пересмотра привычного представления о категории суверенитета можно считать 1987 год, когда в свет вышла книга основателя организации «Врачи без границ», а затем первого особого представителя и главы Переходной Администрации ООН в Косово и министра иностранных дел Франции Бернара Кушнера «Обязанность защищать». Основная идея его работы, явившейся, по сути, первым открытым манифестом гуманитарной интервенции, сводилась к тому, что западные либеральные демократии не просто имеют право, но и обязаны вмешиваться в дела государств, систематически нарушающих права человека, и делать они это должны, невзирая на суверенитет этих стран ради блага их же населения. Как говорил впоследствии об этом сам Кушнер, так он вступил в спор «со старой теорией о государственном суверенитете, используемой для того, чтобы избежать критики за резню».^[22]

Показательно, что в 90-ые годы под воздействием роста этнического и религиозного насилия в мире разные авторы независимо друг от друга для обозначения необходимых для разрешения складывающейся ситуации мер начали предлагать звучащие в похожем ключе решения: одни говорили об «интервенции в гуманитарных целях», другие – об «интервенции по причинам гуманитарного характера», третьи ссылались на «право демократической интервенции», четвёртые – на «право гуманитарной помощи» или «чрезвычайной гуманитарной защиты» и так далее.^[23] Учитывая, что сами слова «гуманитарный» и «интервенция» открыты для различных трактовок в зависимости от преследуемых исследователем целей, вследствие чего зачастую становятся объектами различных манипуляций, обсуждение данного вопроса начало приобретать всё более острый характер.

2. ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА ООН ПО ВОПРОСУ МЕЖДУНАРОДНЫХ ИНТЕРВЕНЦИЙ В 90-ЫЕ ГОДЫ

2.1. Ирак

Если же говорить об ооновском измерении развития данной проблематики, то отправной точкой в эволюции трактовки суверенитета и границ вмешательства многие считают 5 апреля 1991 года, день, когда Совет Безопасности принял свою знаменитую Резолюцию №688. Во многом именно на неё ссылались союзники по войне в Ираке, осуществляя, помимо сооружения лагерей для страдающих от режима Хусейна беженцев и распределения гуманитарной помощи среди находящегося под угрозой геноцида курдского населения, и военные акции, такие, как обеспечение бесполётных зон над Ираком, и заявляя о законности таких действий и их исключительной гуманитарной обусловленности.

Ведь, несмотря на то, что в тексте Резолюции подтверждается «обязательство всех государств-членов уважать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Ирака и всех государств этого региона», дальше, рассматривая имеющие место на территории Ирака репрессии, в частности, по отношению к курдскому населению, составители документа в пункте 2 фактически называют происходящее внутри иракского государства «угрозой международному миру», а в пункте 5 просят Генерального секретаря «использовать все имеющиеся в его распоряжении средства, включая средства соответствующих учреждений Организации Объединённых Наций, для незамедлительного удовлетворения насущных потребностей беженцев и перемещённых лиц из числа иракского населения». В довершение ко всему, в пункте 6 Резолюции всем странам-членам ООН предлагается «принять участие в этих усилиях по оказанию гуманитарной помощи».^[24]

Данный случай дал практике международного правоприменения два важных прецедента:

понятие «гуманитарной помощи» было трактовано максимально широко, несмотря на то, что, согласно Резолюции № 43/131 под названием «Гуманитарная помощь жертвам природных бедствий и чрезвычайных ситуаций», принятой Генеральной Ассамблеей 8 декабря 1988 года^[25], этот термин предполагает беспрепятственный доступ международного сообщества к гражданскому населению, запасам продовольствия, лекарствам и оказание всевозможной помощи при полном уважении суверенитету государства, подтверждении его «основной роли в инициировании, организации, координации и реализации гуманитарной помощи» на своей территории и «согласии соответствующего государства» на проведение соответствующих мероприятий, а никак не военные акции^[26]; репрессии, происходящие внутри иракского государства, то есть при определённых толкованиях теоретически подпадающие под категорию его «внутренней компетенции», не просто были осуждены: им был придан статус «угрозы международному миру», что говорит о том, что, нарушение прав человека в любой точке земного шара отныне потенциально может трактоваться как угроза мировой безопасности, а значит подпадать под действие седьмой главы Устава Организации Объединённых Наций.

2.2. Босния и Герцеговина

Начиная с Резолюции №770, принятой 13 августа 1992 года, был принят не один десяток резолюций по ситуации в Боснии и Герцеговине. И, несмотря на то, что эти резолюции, включая предыдущие относящиеся к ситуации в Югославии, говорили о складывающемся положении вещей как об угрозе международному миру и безопасности, несмотря на то, что из раза в раз выражалась глубокая обеспокоенность практиками этнических чисток и массовых изнасилований, неизменно из документа в документ подчёркивалась «необходимость соблюдать суверенитет, территориальную целостность и политическую независимость Республики Босния и Герцеговина», а никаких силовых мер по стабилизации обстановки на территории страны за исключением разве что экономических санкций против сербского руководства не предлагалось.^[27]

Тем не менее, когда стало ясно, что ситуация долго не улучшается, Совет Безопасности в конечном итоге занял более решительную позицию. 9 октября 1992 года с целью «обеспечить безопасность полётов гуманитарного назначения в Боснию и Герцеговину» было принято решение запретить военные полёты, а через некоторое время и вовсе объявить небо над Боснией бесполётной зоной и призвать государства «на национальном уровне или через региональные механизмы все меры, необходимые для оказания помощи Силам Организации Объединённых Наций по охране».^[28] Вскоре на просьбу Совбеза обеспечить «все необходимые меры» откликнулась НАТО, сначала приступив к патрулированию неба над Боснией в рамках операции «Скай монитор», а затем и к применению силы против нарушителей в рамках «Денай флайт».^[29]

16 апреля 1993 года Сребреница (а через некоторое и Сараево, Тузла, Жела, Горажде и Бихач^[30]) была объявлена «безопасной территорией» под контролем ООН^[31], а 4 июня Резолюцией №836 мандат СООНО был расширен, и миротворческие войска получили право оказывать силовое сопротивление в ответ на «бомбардировки безопасных территорий любой из сторон при вооруженном вторжении или же в случае любого умышленного препятствования свободе передвижения Сил по поддержанию мира или охраняемых гуманитарных конвоев внутри или вокруг данных территорий»; параграф же 10 уполномочил государства-участники в тесной координации с Генеральным секретарем предпринять «все необходимые меры» для содействиям СООНО в их гуманитарной миссии.^[32]

Тем не менее, ситуация всё никак не стабилизировалась: осада Сараево продолжалась, а силы ООН не смогли оказать никакого сопротивления боснийским сербам и защитить объявленную «безопасной зоной» Сребреницу от резни. Взрыв на рынке Маркале в Сараеве 28 августа 1995 года стал последней каплей, и 30 августа, после заключения меморандума о взаимопонимания по осуществлению бомбардировок между СООНО и Командованием объединенными силами НАТО в Неаполе, Североатлантический альянс начал первую в своей истории крупномасштабную военную акцию, получившую название «Обдуманная сила» и призванную окончательно ликвидировать военное превосходство сербов Боснии. Операция продолжалась около 20 дней, в ходе которых на позиции боснийских сербов было сброшено около 1000 авиабомб. В конечном итоге действия авиации Союзников достигли своей цели: уже вскоре сербская сторона пошла на переговоры и была принуждена к миру, и 14 декабря 1995 года в Дейтоне было заключено соглашение о прекращении огня.

Затяжной характер войны в Боснии, неэффективность действий СООНО и неисполнение постановлений Совета Безопасности на фоне разраставшейся в самом сердце Европы гуманитарной катастрофы с зашкаливающим уровнем межэтнической напряжённости и насилия пошатнули доверие натовского командования к миротворческому потенциалу ООН и вообще к легитимности этой организации в качестве международного арбитра, способного решать гуманитарные вопросы. Так, когда конфликт ещё только начинал разгораться, Белый Дом, уже тогда постепенно укреплявшийся в своих демократизаторских начинаниях, предлагал европейским союзникам и ООН снять эмбарго на поставку оружия боснийским мусульманам и начать наносить авиаудары по позициям боснийских сербов в ответ на нарушение ими перемирия, однако командование Объединённых Наций всё никак не решалось на этот шаг.

В конечном итоге сумма событий привела американскую администрацию к мысли о том, что участие США в миротворческих операциях под эгидой ООН возможно только при условии американского командования и полного соответствия целей и задач операций американским национальным интересам. В официальных заявлениях Государственного Департамента всё чаще звучали обвинения ООН в некомпетентности в вопросах применения силы.

Неудивительно, что вскоре командование США и НАТО решило, что складывающаяся ситуация требует перехвата инициативы в свои руки, что и было сделано: ближе к концу балканского кризиса роль ООН по сути свелась к делегированию миротворческих функций силам Альянса, решительность которого в ходе конфликте настолько возросла, что во время Косовской войны натовское командование даже не стало дожидаться специального мандата Совета Безопасности^[33], с де-факто молчаливого согласия которого в ходе операции «Союзная сила» в период с 24 марта по 10 июня 1999 года была осуществлена бомбардировка Югославии, фактически обескровившая это государство и повлекшая за собой вывод всех сербских военных соединений с территории Косова и Метохии. Принятая на 4011-ом заседании Совбеза ООН Резолюция №1244 де-факто легитимировала итоги проведённой войсками Альянса операции, установив в Косове режим временной администрации миссии ООН.^[34]

Для рассматриваемой нами проблемы особенно важно подчеркнуть, что действия авиации НАТО на официальном уровне преподносились как носящие сугубо гуманитарный характер: заявлялось, что в случае промедления жизнь, свобода и безопасность албанского населения Косово находилась в опасности. Часто делались отсылки к инциденту в городе Рачак, произошедшему 15 января 1999 года, в ходе которого, как предполагается, югославскими силами правопорядка была учинена расправа над 45 албанцами. Как бы то ни было, действия НАТО в ходе войны в Косово до сих пор являются предметом ожесточённых споров. Одни комментаторы заявляют о том, что иными способами, учитывая медлительность бюрократии ООН, принуждение к миру режима Милошевича было бы невозможно. Другие, ссылаясь на отсутствие официальной санкции Совбеза ООН, значительные потери среди мирного сербского населения и существенное разрушение невоенной инфраструктуры Югославии, называют операцию «Союзная сила» наглядным свидетельством двойных стандартов западной политики и актом международной агрессии. Таким образом, войны в Югославии стали тем самым водоразделом, после которого история гуманитарных интервенций навсегда поделилась на «до» и «после».

2.3. Сомали

Параллельно с этим, рост недоверия ООН со стороны США и НАТО также был связан с полнейшим провалом Миротворческой операции в Сомали, первоначально, казалось бы, явившая собой пример довольно быстрого перехода Организации от слов к действию (уже 3 декабря 1992 года Совбез ООН принял Резолюцию №794, которая на основании главы VII Устава ООН уполномочивала международные силы, отправляющиеся в Сомали, использовать «все необходимые средства», то есть де-факто прямо и сразу разрешала им использовать военную силу для обеспечения беспрепятственной доставки гуманитарной помощи, до этого просто разграблявшейся различными враждующими группировками^[35]).

В контексте международной практики применения стандартов гуманитарной интервенции ключевым моментом в сомалийской истории является тот факт, что Совет Безопасности впервые рассмотрел массовое, но на этот раз уже совершенно точно чисто внутреннее и не имеющее последствий за пределами страны нарушение прав человека само по себе как прямую угрозу международному миру и безопасности и сразу же санкционировал для её исправления применение миротворческим корпусом военной мощи. И несмотря на то, что по случаю Сомали в тексте Резолюции была сделана оговорка, признававшая «особый (уникальный) характер существующей ситуации в Сомали» и учитывающая «её чрезвычайность, сложность и тенденцию к ухудшению, требующую реагировать немедленным и особым образом», данный прецедент так или иначе можно считать для практики гуманитарных интервенций знаковым. Как бы то ни было, за два года проведения операции, планировавшейся как малая, действия миротворцев ООН не просто не привели к стабилизации ситуации, но и закончились полным провалом: вместо миротворчества и обеспечения стабильных поставок гуманитарной помощи населению, ООН оказалась втянута в сомалийскую войну как сторона конфликта, противостоящая оказывающим ожесточённое сопротивление силам режима генерала Айида, и миротворческие войска начали восприниматься многими местными жителями как оккупанты и встречались ими соответствующе. Таким образом, миротворческому контингенту, в ходе конфликта вынужденному полностью поменять свою стратегию и с обеспечения гуманитарных операций переключиться на восстановление центральной власти в стране, не удалось достичь ни той, ни другой цели, и всё это обошлось коалиционным войскам в более 150 жизней солдат международной миссии. Однако, как ни печально, операция в Сомали стала не самым серьёзным международным провалом в деле решения гуманитарных задач.

2.4. Руанда

Начиная с 1993 года на территории республики Руанда, пребывающей в остром политическом и экономическом кризисе, осложняемом многолетним межэтническим противостоянием хуту и тутси, по многочисленным просьбам местного, а также угандийского правительства^[36] была учреждена Миссия наблюдателей Организации Объединённых Наций Уганда-Руанда (сокр. МНООНУР), уполномоченная «следить за тем, чтобы в Руанду не поступала никакая военная помощь»^[37], а вскоре после того, как противоборствующие стороны заключили перемирие и договорились о создании переходного правительства, Совет Безопасности объявил о начале вспомогательной операции «Миссия Организации Объединённых Наций по оказанию помощи Руанде» (сокр. МООНПР), призванной проконтролировать исполнение сторонами соглашения о прекращении огня и реагировать в случае его нарушения, а также содействовать разминированию территорий, репатриации беженцев и координации деятельности по оказанию гуманитарной помощи.^[38]

До определённого момента мирный процесс шёл успешно, однако 6 апреля 1994 года произошло событие, полностью изменившее ход событий: неизвестными при помощи ПЗРК был сбит самолёт, на борту которого находились президент Руанды Ж.Хабиаримана и президент Бурунди С.Нтарьямира, возвращавшиеся с проходившей в Танзании международной конференции по вопросам стабилизации ситуации в регионе. Официальные власти Руанды немедленно возложили ответственность на тутси, что фактически дало старт цепочке событий, вошедших в историю как один из самых кровавых, жестоких и масштабных актов геноцида в истории человечества. Всего за три месяца по разным оценкам было уничтожено от нескольких сот тысяч до миллиона тутси и сочувствующих им хуту, причём расправы происходили с невиданной доселе жестокостью. Однако самое поразительное – всё это произошло под носом у МНООНУР и МООНПР и при их полном бездействии. Данный тезис можно подкрепить двумя показательными примерами.

Первый из них – убийство премьер-министра страны Агаты Увилингийиманы, умеренной хуту, и её мужа, находившихся под охраной миротворцев ООН. Расправа произошла на следующий же после крушения президентского самолёта день: уже 7 апреля состоявшая из 10 бельгийских и 5 ганских миротворцев ООН охрана дома Увилингийиманы была окружена солдатами президентской гвардии, которые сначала расправились с ней и её супругом, а затем, предварительно подвергнув пыткам и унижению, убили и разоружившихся миротворцев. И при том, что в дальнейшем нападения на членов миротворческих миссий продолжились, их мандат фактически не предусматривал возможности оказать вооружённое сопротивление: лишь только спустя полтора месяца, 17 мая, было официально признано, что МООНПР «может потребоваться принимать меры самозащиты».^[39]

Второй связан с резнёй, устроенной в школе технических служащих в Дон Боско. В этом здании было расквартировано 90 бельгийских миротворцев, и вскоре после начала геноцида там начали укрываться спасающиеся от хуту тутси. Первоначально персонал через переговоры пытался добиться от армии Руанды хотя бы небольших поставок провизии для беженцев, однако утром 11 апреля, вскоре после того, как бельгийские и французские войска в соответствии с целями начатой тремя днями ранее операции по эвакуации соотечественников сделали своё дело, помощник руководителя МООНПР полковник Маршал приказал миротворцам оставить пост. Сразу же после этого в здание вошли ополченцы хуту и уничтожили практически всех находившихся там тутси. Те немногие, кому удалось выжить, устремились к ближайшему посту МООНПР, однако миротворцы остались безучастны к их просьбам, и вскоре и они пали жертвой руандийских военных и ополчения. Показательно, что за два дня до этого аналогичный случай произошёл в психиатрической клинике в Кигали.

За всё время событий Руандийского геноцида Совбез ООН принял шесть резолюций. Однако несмотря на многочисленные свидетельства о масштабном насилии, о военных преступлениях, о пытках, зверствах и массовом истреблении, о попрании норм международного права и вообще человеческой морали – несмотря на всё это, в числе этих многочисленных «решительно осуждающих» и «выражающих крайнюю обеспокоенность» резолюций не было принято ни одной, реально уполномочивающей международное сообщество принять решительные, быстрые и жёсткие меры по стабилизации ситуации в Руанде.

Как уже отмечалось выше, лишь спустя полтора месяца после начала резни Совбез принял решение об увеличении миротворческого контингента до 5500 человек и дал миротворцам зелёный свет на применение силы, да и то из-за разногласий касательно финансирования МООНПР II всё ещё не действовала, а возможность применения силы ограничивалась только самообороной.^[40] 22 июня 1994 года, признав, что ситуация зашла в тупик, Совбез ООН наконец-то призвал мировое сообщество на основании VII главы Устава ООН провести в стране операцию под национальным командованием^[41], что дало старт продлившейся до 21 августа 1994 года операции Вооружённых сил Франции под названием «Бирюза», призванной создать демилитаризованную безопасную зону в треугольнике Гома – Жиконгоро – Чьянгугу и провести гуманитарных акций. И несмотря на то, что можно сказать, что в целом французская операция прошла довольно успешно, миллион жертв страшнейшего со времён Холокоста геноцида остался наглядным свидетельством того, что момент был упущен.

И упущен он был не только в ходе руандийского конфликта. Ведь Руанда не была единственной горячей точкой чёрного континента: так, население уже упомянутой нами Уганды с 1971 по 1979 годы было мучимо одним из самых жестоких диктаторов в истории человечества Иди Амином, жертвами репрессий которого стало по некоторым оценкам до полумиллиона человек, не менее двух тысяч из которых убил лично – и всё это при полном попустительстве международного сообщества. Неудивительно, что в своей первой речи, произнесенной на очередной сессии глав государств и правительств Организации Африканского Единства, пришедший на смену Иди Амину Йовери Мусевени обвинил Африку и весь мир в попустительстве преступлению под предлогом соблюдения принципа невмешательства во внутренние дела Уганды. Говоря о бывшем режиме в своей стране, он заявил: «За 20 лет три четверти миллиона угандийцев погибли от рук правителей, которые должны были защищать их жизнь. Я должен вам сказать, что угандийцы испытали чувство страшного предательства со стороны большинства африканских стран, которые хранили молчание. Причиной же того, что такие массовые преступления не получили осуждения, предположительно, было желание не вмешиваться во внутренние дела Государства-члена, как того требуют Уставы ОАЕ и ООН. Мы не принимаем такого оправдания, потому что в тех же самых организациях существуют четко сформулированные законы, которые провозглашают величайшую ценность и неприкосновенность человеческой жизни». Аналогичные заявления в адрес ОАЕ и ООН впоследствии прозвучали и от президента Эритреи Аферверки.^[42]

Таким образом, исходя из всего вышесказанного, можно с уверенностью утверждать: десятилетие, предшествовавшее началу нового века, дало международному сообществу не один повод усомниться в том, что исторически устоявшееся понимание суверенитета и границ действий международных коалиций всё ещё адекватно происходящим в мире событиям, и оно всё ещё стоит того, чтобы ради его сохранения оставаться безучастными и не иметь возможности внести коренной перелом в ход конфликтов, остановив систематические нарушения прав человек и предотвратив гуманитарную катастрофу, а возможно даже и вовсе не допустив начала таких печальных событий. Итак, в третье тысячелетие мир вошёл с вопросом: «Что же ценнее: права государства или права человека?»

3. XXI ВЕК: НА ПУТИ К НОВЫМ НОРМАМ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА

3.1. «Доклад тысячелетия» Кофи Аннана. Дилемма интервенции

Приход нового тысячелетия стал поводом для мира задуматься о том, чтобы подвести некоторые итоги того, что уже сделано, и понять, что ещё можно сделать для того, чтобы жизнь на планете стала лучше и безопаснее. Организация Объединённых Наций в этом смысле не стала исключением. 2000-ный год стал периодом, возможно, самой активной работы Организации за долгие годы.

6 сентября в Нью-Йорке открылся «саммит, призванный, используя «уникальный и символически значимый момент, <…> выработать и утвердить активную позицию Организации Объединённых Наций в новую эру» – Саммит тысячелетия, который должен был стать составной частью Ассамблеи тысячелетия ООН. Работа Саммита осуществлялась в рамках общей темы «Роль Организации Объединённых Наций в XXI веке».

27 марта 2000 года Генеральный секретарь Организации Объединённых Наций Кофи Аннан в рамках Ассамблеи тысячелетия предоставил доклад с созвучным теме Саммита названием: «Мы, народы: роль Организации Объединённых Наций в XXI веке», в котором он обозначил наиболее на его взгляд актуальные мировые проблемы и предложил способы их решения. Не обошёл он вниманием и тему формирования новой концепции безопасности, мысли по поводу которой он сформулировал в IV главе своего доклада – «Избавление от страха». Последующие документы ООН по данной проблематике в своих основных положениях будут следовать духу сказанного Аннаном.

Красной нитью через рассуждения Генерального секретаря тянется мысль о том, что разработка новой гуманитарной концепции является насущной проблемой, вызванной тем, что мир за предшествующее Саммиту десятилетие существенно изменился. С одной стороны, благодаря усилиям ведущих держав, благодаря глобализации и демократизации, а также благодаря научно-техническому прогрессу, делающему войну более затратным предприятием, мы почти избавились от захватнических войн; однако, несмотря на такую положительную динамику, войны не ушли окончательно в прошлое – они просто «сменили прописку»: большинство конфликтов начиная с 90-ых годов и до сегодняшнего дня носят внутренний характер. Таким образом, акцент в вопросе международного мира сместился с внешних факторов на внутренние.

В качестве главных причин, по которым прошлое десятилетие стало таким богатым на войны внутри государств, Генеральный секретарь Аннан назвал «политические амбиции и стремление к обогащению»^[43] «чёрствых лидеров» потскоммунистических стран, эксплуатировавших «примитивные формы этнического национализма и религиозные различия в целях удержания и приобретения власти» и попутно, наживаясь на своих действиях, доведших население своих стран до полного обнищания. ^[44]

Соответственно, если раньше в основе международных конвенций лежала та посылка, что ответственность за защиту мирных граждан в ходе вооружённого конфликта лежит на государствах, то в условиях современности всё чаще именно сами государства становятся угрозой для своего населения. Кроме того, по мере роста числа распавшихся или несостоявшихся государств, так называемых failed states, множится число негосударственных комбатантов, «подчас либо вообще не знакомых с гуманитарным правом, либо относящихся к нему с презрением».^[45]

Для того, чтобы найти выход из сложившейся ситуации, Генеральный секретарь Аннан предложил ряд мер. В первую очередь он отметил, что профилактика лучше лечения, и «стратегии предотвращения должны быть направлены на ликвидацию коренных причин конфликта, а не просто их внешних проявлений в виде насилия», а учитывая, что прежде было установлено, что нищета, сочетаясь с этно-религиозными разногласиями, является неизменным атрибутом большинства современных конфликтов, «достижение экономического роста на широкой основе – это шаг на пути предотвращения конфликта».^[46]

Однако важно помнить, что нищета большинства зачастую становится результатом непродуманных или просто преступных действий правящего им меньшинства. И в связи с этим Кофи Аннан предложил перестать рассматривать внутреннюю политику государств как дело исключительно их компетенции и начать «называть вещи своими именами и стыдить»^[47] и заявил, что «культуре безнаказанности» должен быть положен конец^[48], а международное гуманитарное право и права человека должны быть вновь провозглашены высшей ценностью.

План Аннана предполагает целый ряд превентивных мер: от «умной» системы экономических санкций, которые смогли бы быть непосредственно по правителям, не нанося ущерба населению угнетаемой страны^[49], до совместной работы стран-членов ООН по сокращению стрелковых и ядерных вооружений. Однако все перечисленные методы лежат вне плоскости применения силы, и во многом именно то обстоятельство, что ООН зачастую оказывалась неспособна адекватно оценивать развитие ситуации и своевременно санкционировать военное вмешательство тогда, когда оно было необходимо, ставилось Организации в вину как в случае Югославии, где в конечном итоге функции ООН де-факто взяло на себя командование США и НАТО, так и в случае Руанды, где ответственность на себя так и не взял никто. Во многом держа эти обстоятельства в голове, Кофи Аннан изложил свои мысли и по этой сложнейшей проблеме, отдав под них пункт С четвёртой главы своего доклада – «Дилемма интервенции».

Признавая резонность многих опасений, излагаемых критиками концепции гуманитарной интервенции, Кофи Аннан, тем не менее, задал им ключевой вопрос, впоследствии разошедшийся цитатой по СМИ: «Если гуманитарная интервенция действительно неприемлемый удар по суверенитету, то как нам следует реагировать на такую ситуацию, как в Руанде или в Сребренице,— как реагировать на грубые и систематические нарушения прав человека, которые противоречат всем заповедям человеческого бытия?»

«Гуманитарная интервенция, – отмечалось дальше, – это деликатный вопрос, который сложен в политическом отношении и не имеет простого решения. Однако с уверенностью можно сказать, что ни один правовой принцип – даже принцип суверенитета — не может использоваться в качестве прикрытия преступлений против человечности. В тех случаях, когда совершаются такие преступления, а мирные средства, направленные на то, чтобы положить им конец не дали результатов, у СБ ООН есть моральный долг действовать от имени международного сообщества. Тот факт, что мы не можем защитить людей везде, не может быть причиной для бездействия в тех случаях, когда мы в состоянии принять меры. Вооруженная интервенция всегда должна оставаться крайним средством, однако перед лицом массовых убийств от этого средства нельзя отказываться».^[50]

3.2. «Ответственность по защите»

Прошло всего несколько месяцев, как призыв Кофи Аннана материализовался в новую организацию, призванную попытаться найти ответы на поставленные Генеральным секретарём вопросы. В сентябре 2000 года под эгидой правительства Канады была создана состоящая из 12 членов (включая представителя Российской Федерации В. П. Лукина) Международная комиссия по вопросам вмешательства и государственного суверенитета, которую возглавили австралиец Гарет Эванс и алжирец Мохамед Сахнун.

Итогом годовой работы Комиссии стал доклад, посвящённый ответственности суверенных государств за безопасность своих граждан и их защиту от массовых убийств, голода и других катастроф и определению форм и границ потенциального международного вмешательства в случае, если национальное правительство либо не в состоянии осуществлять защиту своих граждан самостоятельно, либо само совершает действия, представляющие для них угрозу. Кроме того, много в этом докладе говорится и о проблеме международного терроризма, что неудивительно: мир всё ещё находился в шоке от недавней террористической атаки 11 сентября, и во многом это событие, показавшее, что даже сильнейшая держава мира может оказаться беззащитна перед вызовами нового времени, оказало решающее влияние, как на дальнейшее развитие внешнеполитической доктрины США, так и на действия ООН.

Как бы то ни было, именно так родилась концепция, обозначенная Комиссией как «ответственность по защите».^[51] Именно о ней, а не о «праве на вмешательство» или «праве на гуманитарную интервенцию» говорится в докладе Комиссии. Формулировка «право на вмешательство» была отвергнута, во-первых, из-за слишком конфронтационного характера, во-вторых, по причине своей узости, и, в-третьих, потому, что формулировка «ответственность по защите» подчёркивает, что проблемы оцениваются именно с точки зрения тех, кто ищет поддержки, а не тех, кто намерен вмешаться; понятие же «гуманитарной интервенции» за довольно короткий срок приобрело негативную коннотацию и, кроме того, использование слова «гуманитарный» заведомо предполагает априорно-положительный характер и исход мероприятия.

Согласно докладу, принцип «ответственности за защиту» заключается в том, что «вмешательство в целях защиты людей, в крайних случаях, военное вмешательство, приемлемо, если наносится или ожидается, что неизбежно будет нанесён серьёзный вред гражданскому населению, а данное государство не способно или не желает положить этому конец либо само является его виновником».^[52] Бездействие или злоумышленное действие правительства какой-либо страны не может быть извинено его суверенными правами на своей территории: ведь государство, вступая в Организацию Объединённых Наций, приобретает не просто членство в неком «клубе», но и, подписывая Устав ООН и принимая все дальнейшие документы вроде Международного билля о правах, расписывается в своих обязанностях, причём не только перед остальным миром, но в первую очередь перед своими собственными гражданами, ответственность перед которыми ещё со времён Всеобщей декларации прав человека и Женевских конвенций является элементом международного права.

Таким образом, по мнению авторов доклада, в условиях современной реальности больше нельзя говорить о суверенитете как власти – отныне суверенитет является ответственностью, причём «как в отношении внутренних функций, так и внешних обязанностей».^[53] И если государство очевидно не может, не желает или не способно эту ответственность реализовывать, или же само является источником опасности для своих граждан, часть ответственности за сохранность их жизни и здоровья и уважения к их правам естественным образом передаётся более широкому сообществу государств.

Раскрывается эта коллективная ответственность через три компонента:

- во-первых, ответственность по реагированию на уже имеющуюся проблему;

- во-вторых, ответственность по восстановлению после её устранения;

- и, в-третьих, ответственность по предотвращению проблем в будущем.

Для нас наиболее важным является именно вопрос об ответственности по реагированию, так как он имеет непосредственное отношение к дихотомии «суверенитет-интервенция». Данное направление ответственности по защите подробно изложено сразу в нескольких пунктах предоставленного доклада, однако в целях экономии пространства и времени позволим себе привести предоставленное авторами в самом начале «Краткое изложение», а точнее ту его часть, которая непосредственно оговаривает принципы военного вмешательства, которых в докладе выделяется четыре: справедливость, предосторожность, полномочность, соблюдение принципов ведения боевых действий.^[54]

Первый принцип подразумевает, что военное вмешательство должно оставаться чрезвычайной и исключительной мерой, к которой международное сообщество может прибегнуть только в случае больших человеческих потерь или их угрозы, причём как в случае совершения правительством государства преступных действий, ведущих к массовой гибели людей и геноциду, так и в случае его халатного бездействия.

Второй принцип раскрывается в четырёх подпунктах: благое намерение (целью вмешательства может являться исключительно предотвращение страдания людей), последнее средство (до начала военных действий все несиловые методы решения проблемы должны быть исчерпаны), соразмерность средств (масштабы вмешательства должны тяготеть к достаточному минимуму), вероятность успеха (начинать кампанию можно лишь имея разумный шанс на успех).

Третий пункт говорит о Совете Безопасности ООН как о лучшем и наиболее подходящем органе для санкционирования подобных действий, однако в нём также содержится призыв к Совбезу проявлять единство и забыть о процедуре «вето» во время голосования по вопросам такого рода, относиться ко всем просьбам максимально серьёзно и не затягивать решение ключевых проблем, «возмущающих совесть человечества»; в противном случае, что особенно важно подчеркнуть, «заинтересованные государства могут не исключать возможности применения других средств, соответствующих серьёзности и чрезвычайности положения», а региональные организации, в случае, если Совбез не придерживается принципа разумности срока, фактически наделяются обоснованным VIII статьёй Устава ООН правом начать действовать и запросить санкцию постфактум.

Четвёртый пункт оговаривает принципы, которым должны следовать государства, осуществляющие интервенцию, непосредственно во время ведения боевых действий. Всего таких принципов приводится шесть:

- ясность и недвусмысленность цели и мандата, а также наличие ресурсов;

- единство подхода, взглядов и командования вовлечённых партнёров;

- максимальное сокращение жертв среди гражданских лиц;

- неукоснительное соблюдение норм международного гуманитарного права;

- признание того, что самозащита не может стать приоритетом интервенции;

- максимально возможная кооперация с гуманитарными организациями.

3.3. «Более безопасный мир: наша общая ответственность»

2 декабря 1994 года в рамках обсуждения мер, последующих по итогам Саммита тысячелетия, и во исполнения цели, заложенной Кофи Аннаном в деятельность этой организации в 2003 году, учреждённая им Группа высокого уровня об угрозах, вызовах и переменах опубликовала доклад под названием «Более безопасный мир: наша общая ответственность», в рамках которого была совершена попытка выработать предложения о путях укрепления международной безопасности. Особую значимость для рассматриваемой нами темы имеет IX глава доклада под названием «Применение силы: правила и руководящие принципы». На основании изложенных там соображений мы можем сделать несколько важных для дальнейшего понимания развития ситуации выводов.

Во-первых, Группа высокого уровня подтвердила, что осуществление каких силовых акций возможно только с санкции Совета Безопасности ООН, поскольку, хорош он или нет, «в мире, где существует ощущение наличия множества возможных угроз, риск, которому могут подвергнуться глобальный порядок и предусматривающая отказ от интервенции норма, на которой этот порядок по-прежнему зиждется, попросту слишком велик, чтобы признать законность односторонних превентивных действий, отличных от коллективно одобренных действий». Таким образом, Группа не поддержала расширенных трактовок статьи 51, фактически дающим право государствам самим решать, удовлетворяет ли ситуация критериям, достаточным для начала военных действий.

Во-вторых, однако, Группа также признала, что от Совета Безопасности в будущем потребуется куда большая оперативность, решительность и готовность применять силу раньше, чем это происходило в прошлом. Была заявлена абсолютная поддержка формирующейся нормы, предусматривающей, «что существует коллективная международная ответственность за защиту, реализуемая Советом Безопасности, санкционирующим военное вмешательство в качестве крайнего средства в случаях серьёзных нарушений международного гуманитарного права, которые суверенные правительства не смогли или не пожелали предотвратить».

В-третьих, для придания действиям Совета Безопасности большей легитимности, Группой было выработано пять рекомендательных критериев, которые призваны помогать Совбезу в деле вынесения вердикта касательно того или иного запроса на применение силы в гуманитарных целях. Этими критериями были: серьезность угрозы (в качестве повода, достаточного для санкционирования применения силы, могут рассматриваться угроза развязывания страной агрессивной войны в смысле внешней политики и осуществление либо неизбежное скорое начало геноцида и других массовых убийств граждан в смысле внутренней), правильная цель, крайнее средство, соразмерность средств и сбалансированный учет последствий, предполагающий, что необходима уверенность в том, что бездействие непременно обойдётся дороже даже ошибочного действия.^[55]

Ну и, наконец, в-четвёртых, в самом начале своего доклада члены Группы высокого уровня особо подчеркнули, что даже удовлетворение ситуацией всех основных критериев, достаточных для начала гуманитарных операций, вовсе не означает, что эта операция однозначно должна быть проведена.^[56]

3.4. «Ответственность по защите» как новая норма права

В своём опубликованном 21 марта 2005 года «При большей свободе» Кофи Аннан «решительно поддержал» выработанный учреждённой им группой подход, предложив Совету Безопасности «принять резолюцию, излагающую эти принципы и выражающую его намерение руководствоваться ими при принятии решения о выдаче санкции или мандата на применение силы».[57] Кроме того, в главе IV своего послания, в которой Аннан говорил о праве людей на достойную жизнь в правовом демократическом государстве и об обеспечении защиты граждан как главного смысл существования и первейшая обязанности любой страны, говоря о ситуациях, в которых «национальные власти не могут или не желают защищать своих граждан», он подтвердил, что в таком случае ответственность за защиту переходит к международному сообществу, которое должно использовать все возможные несиловые методы содействия защите прав человека, однако в случае их недостаточности через Совет Безопасности иметь возможность принять в том числе принудительные меры согласно Уставу ООН.^[58]

Однако в полной мере всеобъемлющее международное признание новый принцип получил в ходе Всемирного Саммита ООН, повестка которого была основана на предложениях, озвученных в докладе Аннана, о котором уже было сказано выше. По итогам работы Саммита был принят документ, оговаривающий дальнейший вектор развития Организации. И в IV главе этого Итогового документа, посвящённой усилиям ООН по соблюдению принципов верховенства права и демократии, помимо всего прочего, содержится пункт под названием «Обязанность защищать население от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности».

Этот пункт обязывает все государства мира не только предотвращать совершение таких преступлений, но и не допускать даже подстрекательств к ним, причём не только на своей территории: международное сообщество отныне «должно принять соответствующие меры для того, чтобы содействовать и помогать государствам в выполнении этой обязанности, и должно поддержать усилия Организации Объединённых Наций по созданию возможностей раннего предупреждения».^[59] В случае же, если национальные власти покажут свою неспособность или нежелание работать в этом направлении, международное сообщество выражает свою готовность «предпринять коллективные действия, своевременным и решительным образом, через Совет Безопасности, в соответствии с Уставом, в том числе на основании главы VII, с учетом конкретных обстоятельств и в сотрудничестве с соответствующими региональными организациями».^[60] И так как решения этого Саммита были приняты всеми без исключения государствами-членами Организации Объединённых Наций, то с этого момента можно говорить о том, что «ответственность по защите» окончательно перешла из разряда теории или рекомендации в разряд новой нормы международного права.

Стратегия дальнейшей реализации этой нормы была представлена в четырёх докладах уже нового Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна: «Выполнение обязанности защищать» (12 января 2009), «Раннее предупреждение, оценка и ответственность по защите» (14 июля 2010), «Роль региональных и субрегиональных механизмов в реализации ответственности по защите» (28 июня 2011) и «Ответственность по защите: своевременное и решительное реагирование» (25 июля 2012).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

2006 год стал годом-пионером в деле претворения новой нормы в жизнь: в апреле Совбез принял Резолюцию №1674 о защите граждан в вооруженных конфликтах, впервые содержавшую официальное заявление об ответственности по защите, а в августе на основании этой резолюции уполномочил миротворческие войска ООН разместить свои силы в Дарфуре в Судане.

В 2011-ом, выполняя свою ответственность по защите, мировое сообщество вмешалось в ситуацию в Кот-д’Ивуаре, утопающем в вызванном президентской кампанией насилии, и Южном Судане, где вскоре было создано независимое государство. И надо отметить, что Африка проявила себя как наибольший энтузиаст в деле реализации R2P: после поправок в Учредительный акт Африканского Союза его полномочия по наведению порядка на территории своих членов расширились вплоть до возможности реакции даже на «серьезную угрозу законному порядку с целью восстановить мир и стабильность в государстве», а после принятия так называемого «консенсуса Эзульвини» «Ответственность по защите» была признана Союзом как инструмент предотвращения массовых жертв.

Однако в 2011 году произошло и другое событие, а точнее цепочка событий, последствия которых мы видим и поныне и которые снова заставили весь мир заговорить о границах государственного суверенитета. Речь идёт о событиях так называемой Арабской весны, положившей конец нескольким автократическим режимам Ближнего Востока и запустившей турбулентные процессы, приведшие к масштабным военным конфликтам в Ливии, Сирии и Ираке.

По мере развития данной ситуации ООН также действовала в рамках «ответственности по защите»: так, Резолюция Совбеза №1970, осуждающая «грубые и систематические нарушения в области прав человека» в Ливии, исходит из этой нормы, и впоследствии именно невозможностью режима Каддафи защитить своё население от военных преступлений были оправданы дальнейшие действия международной коалиции по созданию бесполётной зоны.

Кроме того, в обвинениях против Асада также значительное место занимают рассуждения в духе новой нормы. «Правительство Сирии явно не в состоянии защитить свое население», – говорится в заявлении Специального советника Генерального секретаря по предупреждению геноцида Адама Диенга. «Международное сообщество должно действовать в русле обязательств, принятых всеми главами государств и правительствами на Всемирном саммите 2005 года по защите населения от геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности, включая подстрекательства».[61]

Тем не менее, начавшийся передел власти в Ливии, рост радикального ислама в Сирии и последующее возникновение Исламского Государства на севере Ирака, а также общая дестабилизация обстановки в регионе, как многим кажется, ставшая возможной именно из-за необдуманного вмешательства мирового сообщества, – все эти события вновь подлили масла в бушующий огонь споров о границах суверенной власти, в последний раз вспыхнувших во время самой дебатируемой войны нулевых годов, с точки зрения немалой доли экспертов и открывшей ближневосточный «ящик Пандоры» – Иракской кампании, в ходе которой коалиция США и их союзников, действуя без непосредственной санкции Совбеза ООН на применение силы, решила самостоятельно снять все вопросы о предполагаемом оружии массового поражения и свергла режим Хусейна, правда, не найдя в Ираке никакого ОМП. И если первое время после 11 сентября такие действия США и ООН находили во мире понимание, то сегодня всё большее число людей вновь выступает с критикой практики международных интервенций.

Как бы то ни было, мы живём в эпоху великих перемен. Вскоре они могут затронуть и ООН, и одной из них может стать официальное закрепление стандартов «обязанности по защите» в Уставе Организации. Случится это или нет – покажет история, но ясно одно: последнее слово в этой теме всё ещё не сказано.

[1] Российский энциклопедический словарь / Главный редактор А. М. Прохоров. — М.,: Научное изд-во «Большая Российская энциклопедия», 2000. — С. 1517.

[2] Выполнение Обязанности защищать. Доклад Генерального секретаря. – С. 8-9.

[3] Устав ООН. – Глава IX. Статья 55, п. C.

[4] Там же, глава IX, статья 56.

[5] Устав ООН. – Глава I, статья 1.

[6] Там же, глава I, статья 2, п. 5; глава II, статья 5; глава VII, статья 50.

[7] Там же, глава I, статья 2, п. 6.

[8] Там же, глава VII, статья 41.

[9] Там же, глава VII, статья 42.

[10] Там же, глава VII, статья 43, п. 1.

[11] Там же, глава VII, статья 48, п. 2.

[12] Устав ООН. – Глава I, статья 2, п. 1.

[13] Там же, глава I, статья 2, п. 4.

[14] Там же, глава I, статья 2, п. 7.

[15] Там же, глава XVI, статья 104.

[16] События никарагуанской гражданской войны оставили значительный след в истории Соединённых Штатов Америки: вскрытие того факта, что некоторые члены администрации США в нарушение режима эмбарго организовали тайные поставки оружия в Иран с целью перенаправить полученные средства в Никарагуа на нужды повстанцев-«контрас», вызвало крупнейший со времён Уотергейта политический скандал в США, вошедший в историю как «дело Иран-контрас» или «Ирангейт».

[17] Устав ООН. – Глава VII, статья 51.

[18] Устав ООН. – Глава VII, статья 51.

[19] Дело, касающееся военной и военизированной деятельности в Никарагуа и против Никарагуа (Никарагуа против Соединённых Штатов Америки). Решение от 27 июня 1986 года // Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда: 1948 – 1991. – Нью-Йорк: Организация Объединённых Наций, 2003. – С. 207.

[20] Там же, с. 203.

[21] Дело, касающееся военной и военизированной деятельности в Никарагуа и против Никарагуа (Никарагуа против Соединённых Штатов Америки). Решение от 27 июня 1986 года // Краткое изложение решений, консультативных заключений и постановлений Международного Суда: 1948 – 1991. – Нью-Йорк: Организация Объединённых Наций, 2003. – С. 208.

[22] Киоко Б. Право на вмешательство в соответствии с Учредительным актом Африканского союза.

[23] Танья Г. Гуманитарная интервенция и гуманитарная помощь: эхо прошлого и перспективы. // Белорусский журнал международного права и международных отношений. – 1998. – № 4.

[24] Резолюция Совета Безопасности ООН №688 от 5 апреля 1991.

[25] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 43/131 от 8 декабря 1988.

[26] Стоит отметить, что история ООН знала и другие трактовки «гуманитарной помощи»: говорилось и об «операциях по оказанию чрезвычайной помощи» или «срочных операциях/действиях гуманитарного характера» (№794, 814), и об обязательстве «принимать все необходимые меры» (№794, 814, 819, 824), включая охрану гуманитарных конвое (№836), и о «защите и репатриации беженцев и переселении перемещенных лиц» (№ 688, 814, 929), и даже о создании «безопасных районов» (№819, 824, 836). Показательно, что многие резолюции Совета Безопасности упоминают понятие «гуманитарная помощь» вообще без дополнительных пояснений. Таким образом, несмотря на наличие специальной Резолюции Генеральной Ассамблеи, ситуация с понятием «гуманитарной помощи» до сих пор в достаточной степени не прояснилась.

[27] Резолюция Совета Безопасности ООН №787 от 16 ноября 1992.

[28] Резолюция Совета Безопасности ООН №781 от 9 октября 1992.

[29] Резолюция Совета Безопасности ООН №816 от 31 марта 1993.

[30] Резолюция Совета Безопасности ООН №824 от 6 мая 1993.

[31] Резолюция Совета Безопасности ООН №819 от 16 апреля 1993.

[32] Резолюция Совета Безопасности ООН №836 от 4 июня 1993.

[33] Совбезом была принята Резолюция №1199, призывавшая Белград вывести из Косово свои войска при сохранении этой территории в составе Югославии. По настоянию России и КНР применение военной силы против сербской стороны в случае невыполнения ей выдвинутых условий в тексте Резолюции непосредственно не прописывалось, однако Соединённые Штаты и их союзники больше не собирались идти на поводу у миролюбия ООН, и в качестве формального повода для начала бомбардировок было выбрано нарушение сербской стороной именно этой Резолюции.

[34] Резолюция Совета Безопасности ООН №1244 от 10 июня 1999.

[35] Резолюция Совета Безопасности ООН №794 от 3 декабря 1992.

[36] Уганда также оказалась втянутой в руандийский конфликт, поскольку община тутси, проживавшая на её территории и состоявшая в том числе и из эмигрантов и руандийских беженцев, проявила активность, и в 1988 году на территории Уганды из числа тутси и некоторых умеренных хуту был создан Руандийский патриотический фронт (в резолюциях ООН он именуется «ПФР» - Патриотический фронт Руанды), поставивший перед собой цель бороться с действующим возглавляемым преимущественно хуту правительством Жювеналя Хабиариманы и в октябре 1990 года вторгшийся на территорию Руанды.

[37] Резолюция Совета Безопасности ООН №846 от 22 июня 1993.

[38] Резолюция Совета Безопасности ООН №872 от 5 октября 1993.

[39] Резолюция Совета Безопасности ООН №918 от 17 мая 1994.

[40] Резолюция Совета Безопасности ООН №918 от 17 мая 1994.

[41] Резолюция Совета Безопасности ООН №929 от 22 июня 1994.

[42] Киоко Б. Право на вмешательство в соответствии с Учредительным актом Африканского союза.

[43] Мы, народы: роль Организации Объединённых Наций в XXI веке. Доклад Генерального секретаря Совету Безопасности от 27 марта 2000. – С. 38, глава IV, п. 193.

[44] Там же, с. 39-40, глава IV, часть A, п. 200.

[45] Там же, с. 41, глава IV, часть B, п. 210.

[46] Мы, народы: роль Организации Объединённых Наций в XXI веке. Доклад Генерального секретаря Совету Безопасности от 27 марта 2000. – С. 40, глава IV, часть A, п. 202.

[47] Там же, п. 206.

[48] Там же, с. 41, глава IV, часть B, п. 211.

[49] Там же, с. 44, глава IV, часть E.

[50] Мы, народы: роль Организации Объединённых Наций в XXI веке. Доклад Генерального секретаря Совету Безопасности от 27 марта 2000. – С. 41-43, глава IV, часть C.

[51] Этот перевод английского «Responsibility to Protect» (R2P) применяется в аутентичной русскоязычной версии документа, используемой Организацией Объединённых Наций. В последующих документах ООН можно увидеть и другой перевод – «обязанность защищать». В специализированной литературе также можно найти версии «обязанность по защите», «ответственность защищать», «ответственность за защиту» и «ответственная защита».

[52] Ответственность по защите. Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета Генеральной Ассамблее от 14 августа 2002. – С. 25, п. 2.25.

[53] Там же, с. 22, п. 2.14.

[54] Ответственность по защите. Доклад Международной комиссии по вопросам вмешательства и государственного суверенитета Генеральной Ассамблее от 14 августа 2002 . – С. 9-10.

[55] Более безопасный мир: наша общая ответственность. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам

и переменам Генеральной Ассамблее от 2 декабря 2004. – С. 73, глава IX, часть B, п. 207.

[56] Более безопасный мир: наша общая ответственность. Доклад Группы высокого уровня по угрозам, вызовам

и переменам Генеральной Ассамблее от 2 декабря 2004. – С. 15.

[57] При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех. Доклад Генерального секретаря Генеральной Ассамблее от 21 марта 2005. – С. 43, глава III, часть E, п. 126.

[58] Там же, с. 46, глава IV, часть A, п. 135.

[59] Итоговый документ Всемирного саммита ООН от 16 сентября 2005. – Глава IV, п. 138.

[60] Там же, глава IV, п. 139.

[61] Справочная информация: Ответственность по защите. – Программа просветительской деятельности «Геноцид в Руанде и ООН».