Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России

Международная конфедерация обществ потребителей ИНП "Общественный договор" представляет работу " Реформа пенсионной системы: международный опыт и рекомендации для России". Она выполнена под редакцией П.Крючковой. В ней рассматривается опыт введения и функционирования накопительных пенсионных систем в разных странах, даются рекомендации по предотвращению возможных проблем и рисков, связанных с внедрением новой пенсионной системы в России. Публикуем две части этой работы с некоторыми сокращениями.

Введение

В 2001 г. в России началась радикальная реформа пенсионной системы. До этого момента пенсионная система в нашей стране носила чисто распределительный характер. То есть собранные за определенный год отчисления налога шли на выплаты текущим пенсионерам. Таким образом, происходило своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений: пенсии выплачивались за счет отчислений работающих.

С 2002 г. пенсионные отчисления российских граждан делятся на три части: базовую, страховую и накопительную. Соответственно, и будущая пенсия будет состоять из трех частей: базовой (фиксирована, зависит только от возраста и наличия иждивенцев), страховой (зависит от трудового стажа и заработной платы) и накопительной, размер которой определяется размером пенсионных накоплений, то есть суммой пенсионных отчислений и дохода от их инвестирования.

Переход к накопительной пенсионной системе может обеспечить решение сразу нескольких задач:

- более эффективной и справедливой организации поддержания доходов пожилых людей,

- восстановления зависимости между взносами по пенсионному страхованию и размером пенсии,

- снятия с государства и налогоплательщика части обязательств в условиях ухудшающейся демографической ситуации, приток "длинных денег" в экономику, развитие финансового сектора.

При этом следует отдавать себе отчет, что накопительная пенсионная система может породить многие организационные и структурные проблемы. При введении накопительной системы и выбора между институциональными структурами велик риск перекосов в сторону повышенного внимания не к реализации целей реформы, а к незначительным деталям и защите ведомственных интересов.

Учитывая сложность организации пенсионной системы и компромиссный характер законодательства о введении накопительного пенсионного страхования, долгий срок проявления последствий, множественность рисков, важность пенсий по старости для всего населения, структура пенсионной системы и ее нормативная база должны стать предметом переговоров государства, бизнеса и общества. То, что многие нормативные акты еще только предстоит принять, дает возможность провести строительство новой системы в интересах ее участников и с учетом мировой практики.

Данное исследование ставит своей целью анализ мирового опыта по введению накопительных пенсионных систем и выработку рекомендаций по предотвращению возможных проблем и рисков, связанных с внедрением новой пенсионной системы.

В первом разделе рассмотрены основные типы накопительных пенсионных систем и особенности новой пенсионной системы в России. Второй раздел, посвящен проблемам, возникавшим в зарубежных накопительных системах и подходам к их решению. Третий раздел описывает организацию пенсионных систем в различных странах.

Часть I. Основные типы накопительных пенсионных систем и организация накопительной пенсионной системы в России

Типология пенсионных систем

При всем обилии и разнообразии существующих во всем мире пенсионных схем их можно разделить на две большие группы:

- схемы фиксированных выплат (или Defined Benefit Plans - DB)

- схемы фиксированных отчислений (или Defined Contribution Plans - DC).

В первом случае каждому участнику пенсионной системы по достижении пенсионного возраста начисляется пенсия определенного размера, зависящая от заработной платы в последние годы трудовой деятельности и совокупного стажа работы. Выплата пенсии производятся в виде пожизненного аннуитета с полной или частичной индексацией, согласно местному законодательству.

Во втором случае размер будущих выплат зависит от суммы совокупных отчислений и доходов от их инвестирования, которые могут быть как положительными, так и отрицательными, соответственно увеличивая или уменьшая размер выплат. Никакой гарантии на определенный размер пенсионных выплат не предоставляется, все зависит от размера накопленных средств. При выходе на пенсию, возможно и единовременная выплата всей суммы без конверсии ее в аннуитет.

В российской литературе разделяют накопительную и распределительную системы. При распределительной системе собранные за определенный год отчисления социального налога идут на выплаты текущим пенсионерам (по схеме фиксированных выплат). Таким образом, происходит своеобразное перекрестное субсидирование различных поколений за счет своеобразного налога с работающего населения на содержание пожилых людей. Накопительная система характеризуется наличием у каждого участника индивидуального счета, на который поступают пенсионные отчисления каждого конкретного человека и с которого впоследствии будут осуществляться выплаты. Никакого субсидирования между различными поколениями при этом не происходит, все пенсионная система фактически выполняет функции аккумулирования, и перераспределения во времени части дохода отдельного работника.

Часто понятие распределительной системы смешивается с Defined Benefits (DB), а накопительной - с Defined Contributions (DC). Это не всегда верно. В частности, в рамках накопительной системы могут действовать как схемы фиксированных отчислений, так и схемы фиксированных выплат, хотя последних, надо признать, значительно меньше.

В предшествующий период для обеспечения социальной защиты пожилого населения в мире доминировали распределительные системы. Однако постепенное старение населения (особенно в развитых странах) вкупе с резким увеличением соответствующих расходов толкает все большее количество стран к переходу к накопительной схеме фиксированных отчислений. Схемы, принятые в разных странах, отличаются друг от друга, но их объединяет то, что пенсионные выплаты определяются (полностью или частично) суммами пенсионных отчислений, учитываемых на индивидуальных счетах граждан.

Накопительная система обладает рядом преимуществ перед распределительной:

- размер пенсий прямо зависят от результатов инвестирования собранных средств, контроль вкладчиков за инвестированием собственных средств значительно возрастает;

- участники накопительной системы обычно лучше защищены от политических рисков, тесно связанных с любой распределительной системой;

- снижаются стимулы к сокрытию доходов - граждане становятся заинтересованы в том, чтобы работодатели в полном объеме осуществляли пенсионные отчисления и, соответственно, платили зарплаты "по-белому";

- в экономике появляются средства для долгосрочных инвестиций.

В то же время накопительная система сопряжена с рядом проблем:

- от населения требуется высокая степень осведомленности о способах функционирования пенсионных систем, финансовых инструментах и т.п.;

- Накопительная система сложна в организации и требует очень точного и аккуратного регулирования;

- При накопительной системе общая сумма сбережений конкретных участников может оказаться крайне незначительной, или же накопления могут уменьшиться вследствие неудачных инвестиционных решений и/или значительных расходов на управление активами.

При переходе от распределительной системы к накопительной, нацеленной на снижение расходов на пенсионное обеспечение в долгосрочном периоде, все страны в первое время сталкиваются со значительным увеличением потребности в финансировании. Поскольку предварительно все собранные отчисления шли на выплаты текущим пенсионерам, теперь при сохранении расходной статьи - выплаты пенсионерам - в прежнем размере большая часть отчислений идет на формирование индивидуальных пенсионных счетов. Образующийся разрыв целиком ложится на плечи государства, значительно увеличивая его расходы на десятки лет.

Для финансирования переходного периода в разных странах использовались следующие меры:

- частичное сохранение распределительной системы, так чтобы часть собранных отчислений шла на выплаты нынешним пенсионерам - как в Польше, Венгрии, Швеции и Уругвае и как предполагается в России;

- увеличение размера обязательных отчислений с фонда оплаты труда - использовалось с большинстве развитых стран;

- использование доходов из прочих источников - например, лотереи в Китае или НДС в Аргентине;

- использование профицита местных бюджетов или социальных фондов на муниципальном уровне (Чили);

- использование доходов от приватизации для финансирования текущих пенсионных обязательств - в Перу, Боливии и Польше;

- краткосрочные заимствования с последующим погашением при достижении профицита в накопительной системе в долгосрочном периоде - многие страны использовали этот инструмент для временного перераспределения расходов на финансирование пенсионной системы.

Опыт стран, в которых состоялся переход к накопительной пенсионной системе, позволяет выявить целый ряд "подводных камней" и рисков, которые следует максимально учитывать при определении окончательного дизайна пенсионной системы в России.

Организация пенсионной системы в России

Начиная с 2001 г. в России происходит постепенный переход к смешанной системе, сочетающей в себе распределительный и накопительный принципы. Трудовая пенсия (то есть пенсия по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца) будет состоять из трех элементов:

- базовая пенсия. В настоящее время в соответствии с законом "О трудовых пенсиях" ее размер составляет 450 руб. для большинства пенсионеров и увеличивается при наличии иждивенцев, а также по достижении 80-летнего возраста и по инвалидности I группы. Закон предусматривает индексацию базовой пенсии в зависимости от уровня инфляции и возможностей бюджета а также постепенное приближение ее к величине прожиточного минимума;

- страховая пенсия. Она рассчитывается исходя из величины условного пенсионного капитала (суммы страховых взносов определенным образом проконвертированных), поделенного на ожидаемую продолжительность выплаты трудовой пенсии. Для лиц, у которых уже имелись некоторые пенсионные права по состоянию на 1 января 2002 г., определенным образом рассчитывается "начальный" пенсионный капитал, к которому добавляются последующие взносы. Фактически размер этой части трудовой пенсии будет зависеть от уровня дохода (и, соответственно, отчислений) и стажа работы;

- накопительная пенсия. Это реально накопительная часть, размер которой определяется размером пенсионных накоплений, то есть суммой пенсионных отчислений и дохода от их инвестирования.

Базовая часть пенсии финансируется за счет социального налога, поступающего в бюджет, а страховая и накопительная - за счет страхового взноса, поступающего в Пенсионный фонд Российской Федерации (далее ПФР). С 2004 г. накопительная часть страхового взноса может, по выбору граждан, перечисляться либо в ПФ РФ, либо в негосударственные пенсионные фонды (НПФ).

Если формирование первых двух частей пенсии более-менее понятно и привычно для российских граждан, то накопительная схема является новой и непривычной. Опишем ее поподробнее.

Контуры этой системы определены законами: "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" (ФЗ №173 от 17.12. 2001), "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (ФЗ №167 от 15.12.2001), "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (ФЗ №27 от 1.04.1996), "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" (ФЗ №111 от 24.07.2002), "О негосударственных пенсионных фондах" (ФЗ №75 от 7.05.1998).

Пенсионные взносы граждан (накопительная часть) поступают в ПФР. ПФР ведет учет пенсионных средств на личных пенсионных счетах граждан. Раз в год, до 1 июля, ПФР должен рассылать гражданам выписку о состоянии их пенсионных счетов, результатах инвестирования средств пенсионных накоплений и необходимые документы для выбора управляющей компании (формы предоставления информации пока не утверждены). Гражданин, желающий, чтобы его средства были переданы в управление частной управляющей компании, должен заполнить соответствующее заявление и подать его в территориальный орган ПФР до 1 октября. Если заявление подается не лично, подпись должна быть удостоверена нотариусом или органом, с которым у ПФР заключено соглашение об удостоверении подписей (пока такие органы не определены). До 31 декабря ПФР должен перевести средства в выбранную управляющую компанию или дать мотивированный отказ в удовлетворении заявления. Отказ допускается, если нарушена форма заявления или компания, указанная в заявлении, не имеет права принимать деньги в доверительное управление. Заявления не рассматриваются, если поданы ненадлежащим лицом. Если гражданин не подает заявления о переводе денег в частную управляющую компанию по его выбору, то его пенсионные накопления передаются в управление государственной пенсионной компании (Постановлением Правительства государственной управляющей компанией назначен Внешэкономбанк). Если заявление подано, то ПФР будет перечислять деньги в выбранную частную управляющую компанию ежегодно до тех пор, пока гражданином не будет подано новое заявление. За переход из одной компании в другую будет взиматься плата (размер ее пока не определен). Управляющие компании инвестируют пенсионные накопления в различные активы. Для частных управляющих компаний возможно инвестирование в государственный ценные бумаги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акции российских компаний, иностранные ценные бумаги через индексные инвестиционные фонды (с 2004 г.), ипотечные ценные бумаги, депозиты в рублях, денежные средства в рублях и иностранной валюте на счетах в кредитных организациях. Государственная управляющая компания может инвестировать только в государственные ценные бумаги, средства на счетах в рублях и иностранной валюте и в ипотечные ценные бумаги, если они гарантированы Российской Федерацией. Собственно в Законе "Об инвестировании…" установлен ряд требований к структуре инвестиционного портфеля. В частности, в нем определены ограничения по инвестированию в ценные бумаги одного эмитента, ограничения доли средств, размещенных в иностранные ценные бумаги. Максимальная доля отдельных классов активов в инвестиционном портфеле должна определяться Правительством (пока не определена).

Все сведения о результатах инвестирования передаются управляющими компаниями в ПФР именно на нем лежит обязанность информирования граждан. Через ПФР будут также осуществляться пенсионные выплаты (но порядок таких выплат по накопительной части пока не определен).

На сегодняшний день принятая нормативная база определяет лишь общие контуры системы. В соответствии с Законом "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации" требуется принять несколько других законов (в том числе закон, определяющий, как, собственно, будут осуществляться выплаты накопительной части пенсии), указов Президента и более двух десятков (!) постановлений Правительства. Без большинства из этих нормативных актов система просто не заработает.

С одной стороны, это создает большие проблемы для всех заинтересованных лиц. С другой, некоторая недоопределенность схемы позволяет учесть позитивный и негативный опыт других стран. В следующем разделе мы остановимся на ряде проблем, связанных с накопительными пенсионными системами, которые были выявлены при переходе к таким системам в разных странах. Список проблем, безусловно, не является исчерпывающим.

Часть II. Проблемы, возникавшие в зарубежных накопительных пенсионных системах, и подходы к их решению

Сбор обязательных отчислений и их перевод в пенсионную систему

Организация своевременного и четкого перевода обязательных отчислений в пенсионную систему, является одним из "узких мест", на котором возможно нарушение интересов как клиентов, так и государства. Перевод средств на счета застрахованных работодателями обычно организован по одной из двух схем - через налоговые органы и Пенсионный Фонд или клиринговую палату (Швеция, Великобритания, Польша, в опосредованной форме Россия) или напрямую бухгалтериями предприятий в управляющие компании (Казахстан, Чили). При каждой из схем возникали специфические проблемы, серьезно влияющие на размер накоплений и управление ими.

Перевод средств через налоговые органы или государственный пенсионный фонд характеризуется следующими проблемами:

- Значительные задержки при переводе средств на индивидуальные счета. К примеру, в Великобритании сумма обязательных платежей становилась известной только через три месяца после окончания финансового года, после чего платеж направлялся в налоговый орган, который переводил уточненную сумму в ПФ, а он в НПФ. Суммарно обработка платежей в налоговых органах и ПФ приводили к поступлению взносов на индивидуальные счета с опозданием от 12 до 18 месяцев, обесцениванию за счет инфляции, и потере инвестиционного дохода.

- Ошибки и несоответствия в суммах при распределении на индивидуальные счета. В Польше задолженность бюджета перед ЗУС (польский аналог ПФР) составила около 3 миллиардов долларов и неоднократно реструктуризировалась.

Перевод работодателями непосредственно на индивидуальные счета может создать следующие проблемы:

- Принуждение к выбору того или иного фонда. Администрация предприятий может принуждать сотрудников к выбору определенного фонда, изменению выбора и т.п. Более подробно, данная проблема будет рассмотрена при анализе недобросовестной конкуренции.

- Задержки выплат и неплатежи предприятиями, задержки государством выплат за государственных служащих. В Казахстане объем задержек составляет несколько десятков миллионов долларов, Те же проблемы возникали в странах Латинской Америки. Пенсионные отчисления неоднократно оказывались заморожены при банкротствах предприятий или при бюджетных кризисах.

Рекомендации для России

В России выбрана схема опосредованного перевода накоплений (от предприятия через ПФР к управляющим компаниям), функционирование которой в идеале должно подкрепляться жестким механизмом контроля и санкций за задержки платежей. С 2004 г., когда на рынок выйдут негосударственные пенсионные фонды, отчисления могут осуществляться им напрямую минуя ПФР.

С нашей точки зрения, в России необходимо:

- Жесткие санкции (вплоть до показательно применяемых уголовных) для работодателей и ПФР, с целью обеспечить своевременный перевод средств на накопительные счета граждан;

- Выплаты государством взносов за бюджетников должны проводиться без задержек, не подлежать секвестру, и в случае задержек сопровождаться высокими штрафными санкциями.

- Возможно создание независимой от ПФР расчетной палаты том числе и для сокращения издержек управляющих компаний по перечислению пенсионных накоплений.

Учет средств на индивидуальных счетах и перемещение денег внутри системы

Учет денег на индивидуальных счетах значительно усложняет техническую организацию накопительной пенсионной системы по сравнению с распределительной. Возможна значительная путаница, потеря части средств, особенно при переходе из фонда в фонд. Единственным способом избежать этого представляется четкий механизм обязательного информирования вкладчиков о состоянии их накопительного счета и разрешения споров по поводу состояния счета.

Например, в Австралии существует проблема потерянных или "беспризорных" счетов. Дело в том, что ранее при смене работы и связанным с ней переходе в другой пенсионный фонд величина пенсионных накоплений выдавалась вкладчику целиком на руки. При этом планировалось, что эта сумма будет внесена на накопительный счет другого пенсионного фонда на новом месте работы. Однако на практике все происходило иначе: многие "не доносили" взятые суммы до нового пенсионного фонда, а тратили свои пенсионные накопления, затем при достижении пенсионного возраста оставались с крайне незначительной суммой совокупных накоплений, на основе чего обращались за дополнительной государственной помощью. Пытаясь воспрепятствовать столь порочной практике, государство отменило выдачу накоплений на руки при переходе из фонда в фонд, при этом значительно усложнив саму процедуру. Вследствие трудоемкости перехода люди часто не переносят свои предыдущие накоплений в новый фонд, оставляя их в старом и в прямом смысле забывая о них. Особенно часто это происходит в случае незначительного размера отчислений на счете, например на начальном этапе трудовой деятельности или при частой смене работы. По последним оценкам общий объем таких потерянных счетов составляет около 6 млрд. австралийских долларов (ок. 3-3,5 млрд. долл. США).

Опыт Великобритании показывает, что даже при весьма отлаженной системе персонифицированного учета, от технических ошибок не застрахован никто. Кроме того, возможно возникновение конфликтов по поводу состояния пенсионного счета и из-за недостаточной грамотности застрахованных. В Великобритании, во-первых, действуют достаточно жесткие обязательные и добровольные стандарты работы с обращениями граждан для всех финансовых организаций, работающих с пенсионными накоплениями (подробнее об организации пенсионной системы Великобритании см. в разделе III). Во-вторых, действует специальный пенсионный Омбудсман (Pension Ombudsman) - орган внесудебного урегулирования споров. Своевременное разрешение споров, связанных с различными аспектами пенсионной системы, позволяет, во-первых, избежать крупных ошибок (как технических, так и связанных, например, с некачественным управлением активами), а во-вторых, повышает доверие граждан к системе в целом.

Возможности перехода из фонда в фонд в мировой практике, обычно ограничены одним (Россия с 2004, Польша) или двумя (Казахстан, Чили) периодами в год. Сильно зависимые от отраслевых пенсий и страховых контрактов Великобритания и Австралия имеют менее гибкую систему с усложненным переходом из фонда в фонд. С одной стороны, непростая система перевода средств препятствует излишней текучести средств и позволяет более эффективно инвестировать накопления. С другой стороны, излишне жесткая система перевода пенсионных сбережений в другой фонд используется недобросовестными работодателями в качестве инструмента удержания работников на рабочем месте. Кроме того, невозможность реального "голосования ногами" для вкладчиков является благоприятным условием для расцветания всевозможных злоупотреблений со стороны компаний и возвращения к состоянию "человек-проситель", а не "человек-клиент". Кроме законодательно установленных, могут быть многие неявные барьеры для перехода из фонда в фонд - например, надбавка при покупке паев нового фонда - которые также необходимо четко отслеживать и предотвращать.

Рекомендации для России

В России по действующему законодательству предусмотрена возможность перехода от одной управляющей компании к другой и/или из ПФР в НПФ один раз в год. Такая система представляется разумной, поскольку, с одной стороны, устраняет излишнюю текучесть, а с другой позволяет достаточно легко менять управляющую компанию и/или пенсионный фонд, поддерживая конкуренцию на должном уровне. В то же время пока не определена стоимость такого перехода, так что сохраняется риск установления чисто финансовых барьеров для перехода.

Следует также отметить, что в российском законодательстве специально не определен вопрос, связанный с рассмотрением споров по вопросам состояния пенсионных счетов. Опыт стран, в которых накопительная система действует уже давно, например. Великобритании, показывает, что даже самая "продвинутая" систем учета пенсионных накоплений не обеспечивает 100% защиты от ошибок, так или иначе в системе возникаю многочисленные споры между гражданами и другими участниками системы. Решение подобных конфликтов через суд, даже через институт мировых судей - путь тупиковый. Необходимо создание системы внесудебного урегулирования споров и разработка правил и порядка работы с жалобами для всех участников системы. Такие правила могут быть приняты как государством, так и добровольно участниками системы.

Досрочное изъятие средств из пенсионной системы

В законодательстве отдельных стран прописаны случаи, когда пенсионные накопления могут быть изъяты вкладчиком до достижения пенсионного возраста. Такие исключения, будучи вполне разумными на бумаге, на практике приводят к неоднозначным результатам. Например, в Казахстане основанием выдачи вкладчику средств, находящихся на его индивидуальном счете, считается его отъезд на постоянное место жительства за границу. Люди за определенную символическую сумму покупают в миграционной полиции справку о том, что они выезжают за границу на постоянное жительство, изымают свои пенсионные накопления, а затем начинают все "с чистого листа" в другом пенсионном фонде. В данный момент принят закон, ужесточающий эту процедуру.

Рекомендации для России

В российском законодательстве этот вопрос не урегулирован. Более-менее прописан только порядок наследования средств пенсионных накоплений. При дальнейшей работой над нормативной базой необходима конкретизация вопроса о возможности и порядке досрочного изъятия средств. Также необходимо оговорить в законодательстве вопросы о праве супругов на накопления при разводе, праве детей и иждивенцев, порядок изъятия средств при инвалидности и т.п.

Выбор пенсионного фонда: раскрытие информации и недобросовестная конкуренция

Подвижность денег в системе должна обеспечиваться зашитой свободы выбора пенсионного фонда и базироваться на достоверной информации, при отсутствии принуждения и подкупа, со стороны третьих лиц (включая работодателя и государство). Именно поэтому процедура привлечения клиентов должна быть жестко отрегулирована, а будущий клиент подготовлен к выбору фонда и/или управляющей компании. Для этого, прежде всего, вкладчик пенсионной системы должен иметь возможность оценить предлагаемые альтернативы.

Следует иметь в виду, что применение стандартных мер по раскрытию информации, аналогичных применяемым в индустрии ценных бумаг, является недостаточным в силу неадекватных знаний среднестатистического участника пенсионной системы, даже в странах с развитыми финансовыми рынками и действующей много лет накопительной системой. Предписываемая законодательством информация изложена на "юридическом языке", и непонятна участникам. С точки зрения управляющей компании или пенсионного фонда, основной целью раскрытия информации часто является не донесение ее до участника, а формальное выполнение требования законодательства и защита компании от ответственности. Раскрытая таким образом информация не позволяет обычному человеку рационально выбрать способ инвестирования собственных накоплений. Эта проблема в большей или меньшей степени актуальна для всех стран, в которых действуют накопительные системы.

Недобросовестная конкуренция на рынке накопительных пенсионных фондов сводится к трем основным проблемам.

Принудительные переводы из фонда в фонд по указанию руководства предприятия либо воспрепятствование переходу от государственной к частной управляющей компании и обратно. Эта проблема весьма актуальна для Казахстана, в котором широко распространена практика "оптовых" переводов из всех работников больших предприятий в определенный фонд, с которым достигнута договоренность руководства пердприятия.

Привлечение клиентов недобросовестной рекламой или подкупом. Проблема одно время была характерна для Чили. Обычно для эффективной борьбы с этим злом достаточно эффективно работающего законодательства о рекламе. Может потребоваться его дополнение с учетом новых положений о пенсионной системе. Недобросовестная реклама и подкуп могут также жестко пресекаться в рамках системы раскрытия информации и кодекса саморегулирования.

Использование государственным фондом своих преимуществ для удержания клиентов. Эта проблема может стать весьма актуальной для России, поскольку для перехода в частную систему человеку потребуется предпринять определенные действия. Если же не делать ничего, то средства застрахованного автоматически остаются в ПФР и передаются государственной управляющей компании. Насколько сложна будет процедура перехода - пока вопрос открытый. Казахский опыт в данном вопросе направлен на повышение привлекательности частной системы по сравнению с государственной и включает следующий комплекс мер:

- жесткое ограничение на рекламу и стимулирование привлечения новых клиентов;

- более жесткие лимиты на инвестирование (см. об эффекте "ползучей приватизации" в разделе "риски инвестирования").

Несмотря на все эти меры, постепенная приватизация государственной компании представляется наиболее эффективным средством избежать конфликта интересов ПФР как представителя вкладчиков и государства в целом.

Рекомендации для России

С точки зрения раскрытия информации разумным представляется введение наряду со стандартным вариантом "для специалистов" дополнительной упрощенной формы раскрытия информации о пенсионных фондах и управляющих компаниях. Образцом может служить, например, форма раскрытия информации для пользователей кредитных карт в США. Над концепцией должны работать не только юристы, но и психологи, чтобы изложение было понятным. Такая форма может быть принята как на уровне нормативного акта, так и добровольно управляющими компаниями и НПФ в рамках системы саморегулирования.

Кроме упрощения формы представления информации, необходимо также одновременное повышение уровня информированности среднего человека о том, как работает пенсионная система и как в ее рамках сделать рациональный выбор. Необходима активная пропаганда концепции рисков и достижение понимания того, что риск потерь и сниженной пенсии несет вкладчик, а также того, какие финансовые инструменты (по степени риска) используются тем или иным пенсионным фондом. Задачу информирования и просвещения населения должны решать и государственные органы, и частные фонды и управляющие компании, и независимые организации. в том числе потребительские.

Для борьбы с недобросовестной конкуренцией на новом рынке необходимо активное использование действующего конкурентного законодательства. Пока сложно сказать, насколько проблема недобросовестной конкуренции, в том числе недостоверной информации, будет актуальна для России. В любом случае многое зависит от активной позиции антимонопольных органов. Часть вопросов добросовестной рекламной и маркетинговой политики можно решить на уровне добровольных кодексов, принимаемых участниками рынка. Возможно, потребуется формирование дополнительной нормативной базы, направленной на недопущение принуждения работников к выбору того или иного фонда или управляющей компании.

Управление фондами: риски инвестирования

Основное отличие накопительной пенсионной системы от распределительной состоит в том, что выплаты зависят от величины накоплений каждого отдельного человека и удачности их инвестирования (опять-таки для каждого отдельного человека, а не всей системы в целом). Обычно для полного финансирования всех пенсионных обязательств недостаточно простой суммы собранных отчислений, необходим рост собранных активов (хотя бы ради компенсации инфляции). В любом случае риски инвестирования ложатся на одного из участников системы, и разница между накопительной и распределительной системой как раз в том, кто их несет.

При распределительной системе клиенту заранее гарантируется определенный размер выплат после достижения пенсионного возраста, т.е. все риски потери части капитала при инвестировании или нехватке накопленных средств для последующих выплат несет на себе государство обезличенно или в лице институтов, ответственных за управление накоплениями. При недостатке средств происходит перераспределение и выплаты осуществляются за счет будущих поколений, при значительной нехватке увеличивается налоговая нагрузка, т.е. частично риск инвестирования переходит в риск будущего повышения налогов для последующих поколений для обеспечения обещанного размера выплат предыдущим поколениям. При накопительной же системы риск частичной (или полной) нехватки фондов для пенсионных выплат ложатся на плечи клиента; выплаты будут производиться лишь из средств, находящихся на индивидуальном счете каждого клиента и какое-либо перераспределение денег между различными счетами (как в рамках одного поколения, так и между ними) невозможно.

Считается, что в долгосрочном периоде значимость инвестиционного риска значительно снижается. Однако такая позиция не всегда точна. Например, между 1973 и 1975 годами фондовый рынок США упал примерно на 50% в реальном выражении, и понадобилось около 10 лет для его возвращения на уровень начала 1973 года. В других крупнейших странах в течение последних 100 лет рост фондового рынка в долгосрочной перспективе был всего около 1.5% в реальном выражении. Так что даже для долгосрочных инвесторов, какими традиционно являются пенсионные фонды, проблема рисков, связанных с инвестированием, является первостепенной.

Для снижения инвестиционного риска регулирующие органы обычно используют следующее:

- количественное регулирование портфеля (устанавливается закрытый перечень активов, допустимых для инвестирования средств пенсионных фондов, иногда с указанием максимально допустимой доли в портфеле)

- общие принципы или так называемое "правило осторожного человека".

Строгие ограничения введены, например, в Японии, Швейцарии, Германии, Швеции, Дании, Португалии и Бельгии, менее строгие правила существуют в Италии и Испании. В остальных развитых странах (включая США, Канаду, Австралию, Великобританию, Ирландию и Голландию) регулирующие деятельность пенсионных фондов органы не устанавливают количественных ограничений на вложения в те или иные активы, а используют более гибкие правила, основанные на так называемой "концепции осторожного человека". В соответствии с ней, доверительные управляющие при принятии решений об инвестировании должны следовать логике осторожных профессионалов, заботящихся в равной мере как о получении инвестиционного дохода, так и о сохранности основного капитала. В сравнении со странами с жесткими лимитами страны с "принципом осторожного человека" характеризуются более высокой долей акций и зарубежных активов и меньшими вложениями в инструменты фиксированной доходности. Вложения в акции пенсионных фондов в режиме "правила осторожного человека" более чем в три раза больше, чем у фондов в режиме "количественных портфельных ограничений", в зарубежные активы - почти в 2 раза больше. Реальная же структура вложений пенсионных фондов в "режиме количественных ограничений" оказывается еще более консервативной по сравнению с установленными лимитами, так как многие компании предпочитают сохранять своеобразный буфер безопасности, дабы избежать непроизвольного выхода за установленные лимиты.

Кроме явных ограничений список допустимых активов часто сужается еще больше в силу неявных запретов - таких как противоречие законодательных актов при инвестировании в тот или иной актив или полное отсутствие соответствующей нормативной базы. Например, жесткий валютный контроль на практике может свести на ноль возможность инвестирования средств в любые иностранные активы, что сделает возможность даже частичного хеджирования странового риска портфелей всей пенсионной системы невозможным. А для России, например, наличие возможности диверсифицировать страновой риск, учитывая кредитную историю РФ и возможность политического давления при установлении инвестиционной политики пенсионных фондов (управляющих компаний), представляется очень важным.

Кроме того, может быть сильно зарегулирована сама процедура осуществления сделок с определенными активами, что также фактически устранит их из списка возможных альтернатив.

Конечно, намного более прогрессивным является ограничение риска портфеля не по частям путем запрета или ограничения приобретения тех или иных активов, а целиком, в рамках портфельной теории. Однако фактическое отсутствие безрискового актива, недостаток данных, не позволяющий адекватно оценить основные характеристики созданных портфелей, плюс известная техническая сложность такого подхода даже в условиях развитых финансовых рынков делают практически невозможным регулирование рисков на базе портфеля в российских условиях.

В Великобритании регулятор осуществляет мониторинг деятельности пенсионных фондов на основе рыночной стоимости портфеля и его волатильности. Исходя из совокупных обязательств фонда перед клиентами установлено пороговое значение стоимости портфеля активов, при приближении к которому от фонда может быть потребовано переместить средства в менее рискованные и более стабильные вложения (снизить волатильность). После введения таких правил, к 1996 году пенсионные фонды практически удвоили свои вложения в государственные ценные бумаги по сравнению с 1991 годом, одновременно снизив долю акций как внутренних, так и внешних эмитентов.

Не лишена рациональности идея разделения инвестиционных портфелей и пенсионных фондов в зависимости от возраста вкладчика. Известно, что оптимальная инвестиционная стратегия зависит от возраста инвестора и, как его следствие, от склонности к риску. Возможна их группировка по возрастному критерию и установление отдельных лимитов для инвестирования по каждой группе. При отлаженной системе учета индивидуальных счетов такая группировка не должна стать серьезной проблемой. С другой стороны, это позволит повысить доходность на начальном этапе накопления путем инвестирования в более рискованные активы. В этом случае риски компенсируются за счет значительного оставшегося срока накопления. По мере приближения к пенсионному возрасту происходит перебалансировка портфеля в сторону более консервативных инструментов с фиксированной доходностью.

Должны ли лимиты быть одинаковыми для всех пенсионных фондов и управляющих компаний или же допустимо вводить некоторые дополнительные ограничения для отдельных категорий пенсионных фондов? С одной стороны принцип равных возможностей для всех участников рынка соответствует принципу свободной конкуренции. С другой стороны, инвестирование огромных средств государственного пенсионного фонда (например, ПФР) в акции компаний может привести к так называемому феномену "ползучей национализации". При концентрации значительных пакетов акций частных компаний в руках государственного пенсионного фонда фактически означает массированное присутствие государства (хотя бы и косвенным образом) в частном секторе. Для избежания этого во многих государствах существуют строгие ограничения по вложениям государственного пенсионного фонда в акции частных компаний. Также следует учесть, что распределение активов пенсионных фондов по типам финансовых инструментам сильно разнится от страны к стране с учетом не только законодательных ограничений на инвестирование, но и сложившейся практики.

Рекомендации для России

Принимая во внимание специфику российского рынка, фиксирование количественных лимитов представляется более дееспособной мерой, чем качественное описание общих правил осторожности. В настоящий момент в законодательстве установлено несколько основных лимитов (в частности, лимит на вложения в ценные бумаги одного эмитента, лимит на вложения в зарубежные ценные бумаги). Другие лимиты будут устанавливаться правительством и регулятором в пределах их компетенции.

Можно заранее предположить, что какие бы лимиты не были установлены, всегда найдется повод для критики (либо за излишнюю либеральность, либо за излишнюю жесткость. Не подвергая сомнению необходимость количественных ограничений (например, по максимальной доле в портфеле ценных бумаг одного эмитента), в каждом конкретном случае следует быть очень осторожным. Кроме собственно базовых характеристик того или иного актива необходимо учитывать также ликвидность и глубину рынка данного конкретного актива в местных условиях. Потенциально опасным может быть как слишком широкий, так и слишком узкий список. Чрезмерное ограничение возможностей для инвестирования не только снижает потенциальную доходность, но и ограничивает возможность более рациональной диверсификации портфеля. Кроме того, в некоторых случаях при недостаточно развитых финансовых рынках с небольшим количестве игроков на рынке и малых объемах присутствие пенсионных фондов с узким перечнем допустимых активов приводит к структурным перекосам и неадекватной оценке активов (Казахстан). Что, в конечном итоге, ведет к снижению доходности допустимых активов при сохранении уровня риска.

В любом случае. механизм установления лимитов должен быть публичным, процедура и обсуждение изменений открытым, а сами лимиты должны регулярно корректироваться

Еще одним риском являются потенциальные противоречия в требованиях регуляторов. Управляющие компании и НПФ подпадают под регулирование со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти по регулированию, контролю и надзору в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. Но одновременно их операции находятся в сфере регулирования ФКЦБ. Регулятором для НПФ на сегодняшний день также является Инспекция НПФ при Минтруде. Риск установления противоречивых требований со стороны регуляторов в данной сфере весьма велик, принимая во внимание общую проблему России, связанную с избыточными административными барьерами и противоречивостью многих обязательных требований к ведению бизнеса в разных сферах. Решение этой проблемы лежит в русле совершенствования общей системы регулирования и четкого разведения компетенции регулирующих органов в этой сфере.

Гарантии определенного размера выплат в условиях схемы фиксированных отчислений (Defined Contributions)

Частично снизить влияние инвестиционных рисков на клиентов накопительных пенсионных схем призваны разнообразные гарантии, обеспечивающие определенный объем выплат при любых условиях. Пенсионные системы большинства стран в той или иной форме содержат такие гарантии. Простейшими из них являются обещание определенной минимальной доходности на вложенные средства и гарантирование определенного минимального размера на счете при достижении клиентом пенсионного возраста. Однако, согласно исследованиям, рыночная стоимость таких гарантий достаточно высока. При наличии таких гарантий переход от распределительной к накопительной системе оказывается не всегда оправданным (с учетом издержек переходного периода).

Кроме того, широкие государственные гарантии пенсионных выплат могут способствовать излишне рискованным вложениям пенсионных накоплений и/или недофинансированию со стороны частных пенсионных фондов

В Чили (первая страна, перешедшая от распределительной системы к накопительной) всем участникам пенсионной системы гарантируется доходность, ненамного отличающаяся от средней по рынку, и "пополнение" индивидуального пенсионного счета на момент достижения пенсионного возраста до размера, обеспечивающего 75% от минимальной заработной платы. Такая гарантия обеспечивает минимальную пенсию в размере 25% от средней заработной платы по стране. Интересно, что в Чили наказывается не только излишне низкая, но и излишне высокая доходность (менее половины средней доходности или же отклонение больше 2 процентных пунктов от средней доходности). В случае низкой доходности разница покрывается из собственных средств управляющей компании либо фонд подлежит слиянию с более успешным, а в случае высокой - излишек депонируется в специальный резервный фонд. Аналогичная ситуация в Польше, где каждый квартал, в котором фонд не достигает 50% средней доходности за два года или меньше ее более чем на 4 процентных пункта, управляющая компания платит штраф. Однако чрезмерное ориентирование на "среднюю" доходность по рынку имеет и негативную сторону: появляется тенденция к размещению портфеля, максимально приближенного к показателю средней доходности. В результате, фонды стараются походить друг на друга и часто тупо следуют индексу вместо применения собственных инвестиционных стратегий. Такая "атака клонов" бессмысленна для вкладчиков.

С другой стороны, в Италии, например, при наличии формально накопительной системы (индивидуальные счета и зависимость размера будущей пенсии от величины накоплений) индексация пенсионных накоплений никоим образом не связана с результатами инвестирования средств. Накопления индексируются на величину прироста ВВП страны. Таким образом, все инвестиционные риски несет пенсионный фонд (управляющая компания).

В то же время возможно предоставление других, более дешевых гарантий, которые могут быть даже более привлекательны для клиентов пенсионных систем. Например, в Японии существует гарантия сохранения реальной стоимости пенсионных накоплений. Так как размер накоплений индексируется только на рост цен при растущей экономике стоимость такой гарантии вполне приемлема.

В Германии пенсионные фонды для получения специального налогового статуса должны гарантировать сохранность номинального размера внесенных отчислений. Аналогично в Канаде существуют специальные "сегрегированные фонды", предоставляющие гарантию по размеру внесенных средств на определенный период времени. Встречается, например, опция фиксирования прибылей на определенный момент времени (аналогично паевым фондам).

Рекомендации для России

На сегодняшний день в российском законодательстве эти вопросы не урегулированы. В определенной степени гарантией для будущих пенсионеров служит сам смешанный характер пенсионной системы - даже при полной потери средств накопительной части остаются еще базовая и страховая. Возможно, такой уровень гарантий и является достаточным. В то же время, по нашему мнению, требуют обсуждения следующие вопросы:

- необходимость, порядок создания и функционирования гарантийного фонда.

- нужны ли санкции за отклонения от средней доходности, каковы лимиты таких отклонений и, соответственно, каковы санкции;

- единство режима инвестиций для государственной управляющей компании и частных управляющих компаний.

Управление фондами: проблема административных расходов

Минимизация расходов на маркетинг и управление активами государственного пенсионного фонда и НПФ - важнейший фактор при оценке и поддержания эффективности системы. Высокие расходы при низкой доходности могут привести к фактической растрате пенсионных резервов. С другой стороны, принудительное занижение дохода управляющих компаний может ограничить конкуренцию, снизить качество управление активами и негативно повлиять на доходность. Более того, по некоторым расчетам, совокупные расходы на управление индивидуальным счетом за жизнь застрахованного составляют 20-30% от "теоретических накоплений" при сценарии умеренного роста заработка клиентов и умеренной доходности вложений. Потенциально высокие издержки частных управляющих являются одним из основных аргументов против введения такой системы в США и Канаде, где пока отсутствуют обязательные отчисления в накопительную пенсионную систему, но развито добровольное пенсионное страхование.

В первые годы существования системы, расходы системы непропорционально высоки относительно активов под управлением, но при увеличении накопленных активов начинают снижаться за счет эффекта масштаба. Даже высокие надбавки не покрывают первоначальных издержек (Чили, Аргентина). В этот период, расходы на маркетинг составляют львиную долю расходов (до 45%). Со стабилизацией системы доля расходов непосредственно на инвестирование начинает преобладать. Кроме того, появление накопительной системы (при отсутствии дефолта и внешних факторов) приводит к снижению реальной доходности финансовых инструментов (Чили, Польша, Казахстан).

Исследования показывают, что комиссии управляющих компаний за управление розничными паевыми фондами мало отличаются в развитых странах (США, Великобритания) и развивающихся (Чили, Польша), колеблясь в районе 0.8-1.5% от СЧА (стоимости чистых активов под управлением). Институциональные ("оптовые") инвесторы, платят своим управляющим значительно меньшие комиссионные. Поэтому одной из целей регулирующих органов может быть снижение издержек до уровней, близких к тарифам для институциональных инвесторов.

В мире принято несколько моделей сбора комиссии, и контроля за издержками.

"Английская модель" - до определенного времени комиссионные не регулировались вовсе, что приводило к серьезным злоупотреблениям. Сборы за покупку паев и штрафы досрочную продажу бывали запретительно высоки. Однако, с 2000 года власти предприняли агрессивные меры по снижению издержек рыночными методами. Во-первых, была принята единая форма раскрытия информации, включающая в себя публикацию информации о доходности, очищенной от комиссионных. Во-вторых, были приняты налоговые льготы, чтобы заставить управляющие компании предложить населению дешевые индексные фонды с комиссионными не более 1% от СЧА. Также, при продаже "дешевых" фондов (т.н. stakeholders pensions) действует менее жесткий порядок регулирования продаж. В результате, несмотря на то, что stakeholders pensions заняли не слишком большую долю рынка, сам факт их существования привел к резкому снижению комиссионных у других пенсионных и паевых фондов до уровня 1.5-2% от СЧА.

"Шведская модель" - шведская модель допускает участие в системе обязательного накопительного пенсионного страхования любого паевого или пенсионного фонда, действующего на розничном рынке (в Швеции их более 500) при согласии придерживаться шкалы комиссионных, заранее рассчитанную регулятором пенсионных фондов. Шкала рассчитывается по формуле, базирующейся на анализе издержек управляющей компании, ее комиссионных для инвесторов, приобретающих паи на свободном рынке, а также объемов привлеченных средств накопительной системы (больше средств - меньше комиссионные). Управляющие компании взыскивают с клиентов обычную комиссию, сопоставляют ее с требованиями регулятора, и возвращают полученный излишек клиентам накопительной пенсионной системы. Вкупе с централизованным учетом средств и документооборота клиринговой палатой в Швеции данная система работает успешно. Основная проблема - очень сложный механизм расчета комиссионных.

"Боливийская модель" - конкуренция изначально была жестко ограничена условиями допуска управляющих компаний на рынок. Требование о вложениях подавляющего большинства активов в местные государственные облигации отпугнуло многих участников. В качестве основы доходов управляющих компаний правительство Боливии гарантировало комиссию при перечислении взносов в накопительную систему в размере 0.5% от заработной платы участника (5% от обязательного взноса). Вторым "пряником" являлась пятилетняя монополия на управление пенсионными накоплениями не менее чем на половине территории страны с предоставлением участникам системы права на уход к другому управляющему не ранее чем через три года. Третьим "пряником" было одновременное получение победителем тендера права на управление резервным фондом правительства, сформированным из доходов от приватизации (около 3 миллиардов долларов). Так как все эти условия предоставлялись пакетом, произошло перекрестное субсидирование относительно небольшой пенсионной системы (90 миллионов долларов притока накоплений в год), за счет существенного резервного фонда приватизации. Управляющие компании участвовали в тендере за минимальную комиссию за управление накоплениями в процентах от СЧА. Победитель согласился на дополнительное вознаграждение в 0.2285% от СЧА за первый миллиард долларов под управлением, 0.14% за следующие 200 миллионов, 0.067 за следующие 300 миллионов, и нулевым вознаграждением при активах свыше 1.5 миллиардов долларов. Интересно, что в Боливии материнские компании обеих победивших консорциумов слились в 2001 году и одна из боливийских управляющих компаний была продана. Положительным результатом стало то, что при слабом развитии регулирующих органов и неглубоком местном рынке наличие иностранных участников, подчиняющихся более жестким стандартам, принесло более высокий уровень обслуживания клиентов и более низкие комиссионные сборы.

Отраслевые планы в странах с добровольным страхованием. Ярким примером является TSP (Thrift Saving Plan), для федеральных служащих в США, имеющий более 3 миллионов участников и около 90 миллиардов долларов активов накоплений. Федеральные служащие могут вносить до 16% оклада (включающие в себя государственную субсидию) в ограниченный набор индексных фондов. Права на управление этими фондами распределяются на тендере раз в 2-4 года, со средней ставкой комиссии за управление активами в 0.11% от СЧА (что более чем в десять раз меньше чем комиссия среднестатистического американского паевого фонда и вдвое меньше комиссий индексных фондов). Частично, низкие комиссионные можно объяснить тем, что документооборот и учет средств на счетах вкладчиков взяло на себя федеральное казначейство, а высокий средний размер накоплений на счетах позволяет уменьшить издержки. Важно то, что при централизованных и прозрачных торгах издержки минимизируются без излишнего государственного регулирования за счет гарантированных объемов взносов и ограниченной конкуренции. Минусом является ограничение финансовых продуктов, предлагаемых участникам.

"Чилийская модель" - достаточно высокий сбор (15.6%) взимается единовременно в момент прихода денег в систему. Впоследствии с активов взимается лишь номинальный сбор на документооборот, то есть все комиссии на управление берутся только в момент прихода новых денег в систему. При переходе из фонда в фонд комиссия не взимается. Подобная модель избрана и в Аргентине. Ее основной недостаток - снижение стимула для успешной работы фонда, а также жесткая зависимость доходов фонда от привлечения свежих денег и относительно молодых клиентов.

Казахстан - ежегодный взнос в 1% от стоимости чистых активов (СЧА)+ 10% от доходности. В результате доходы управляющей компании более предсказуемы, и содержат в себе стабилизирующую компоненту (1% от СЧА платится даже при отрицательной доходности) и компоненту стимулирующую повышение доходности. В данный момент, рассматривается план принудительно снизить размер комиссионных, а возможно упразднить сбор в 1% от СЧА, против чего выступают управляющие компании.

Высокие расходы на маркетинг, а также наличие или отсутствие сборов за переход в другую управляющую компанию, представляют отдельную проблему. Исследования показали, что английские потребители, живущие в стране с наиболее развитой накопительной системой, очень плохо оценивают реальные издержки по управлению своими накопительными счетами, а в США только 16% клиентов паевых и пенсионных фондов понимают размеры и смысл различных сборов с них. В Чили запрет на прямое стимулирование перехода от управляющего к управляющему привел к практике раздачи подарков агентами фондов за счет собственных комиссионных, в результате чего участники выбирали управляющего не за высокую доходность и низкий риск, а за качество подарков. Возможность или невозможность предоставления скидок и раздачи подарков, порядок раскрытия информации о расходах, должны быть регламентированы, желательно через саморегулирование.

Практика введения накопительных пенсионных систем показывает, что ограничение конкуренции и сопутствующая экономия на административных расходах (меньше выбираемых фондов - проще и дешевле обеспечивать документооборот) может принести снижение издержек за весь срок участия в системе и увеличение пенсионных накоплений на 10-20%. С другой стороны, неясна эффективность с точки зрения рационального выбора финансовых продуктов участниками системы, которая может привести к снижению доходности. Более того, индексные фонды не позволяют проводить активную инвестиционную стратегию, а за низкую комиссию можно получить "слепое" управление. Необходимо постепенное смягчение регулирования при развитии системы раскрытия информации и общей финансовой культуры участников может быть предоставлена большая свобода выбора.

Рекомендации для России

В целом, в российских условиях представляет интерес система контроля за издержками по чилийской или казахской модели, возможно из совмещения систем при сборе с новых поступлений и комиссии от доходности. Текущий потолок в 10% от стоимости прироста активов, без стабилизирующего фактора, представляется неадекватным для поддержания стабильности системы. В перспективе, возможна коррекция законодательства. Предусмотренный действующим законом лимит в 1.1% на сопутствующие расходы представляется разумным.

Необходимо также ввести единую форму раскрытия информации о расходах на управление, позволяющее сравнивать конкурентов и обеспечить регулярную публикацию данных в открытой печати и в Интернете. Необходимо также публиковать доходность, очищенную от расходов на управление и издержек фондов. Данные о доходности должны подлежать периодическому аудиту. Аналогичные правила следует ввести и для НПФ, работающих с добровольными взносами.

Как уже говорилось, требуется законодательно урегулировать вопрос о сборах за перевод счетов, возможность и процедуру отказа в приеме средств под управление, предоставлению скидок и т.п.

Необходимо также принятие стандартных мер по преодолению конфликта интересов в отношениях с брокерами, банками, держателями реестров и т.п.

Организация системы выплат при достижении пенсионного возраста

Обычной практикой в обязательных и добровольных пенсионных системах, является:

- выдача пенсий единовременно всей суммой - Австралия, США;

- установление минимального норматива и максимального возраста начала получения накоплений - США, Великобритания, Чили;

- принудительная конверсия накоплений в ренту (аннуитет), выплачиваемую до конца жизни вкладчика, - Великобритания (для лиц старше 75 лет), Австралия и др.

Зачастую применяется комбинация нескольких вариантов.

Создание соответствующего рынка страховых продуктов, порядок преобразования накопленной суммы в аннуитет, минимальные и максимальные размеры изъятий, налогообложение пенсионных выплат или их отсутствие - все это требует детальных расчетов и дискуссии.

В России до сих пор порядок выплаты накопительной части пенсии никак законодательно не регламентирован. Между тем, несмотря на то, что до первых выплат не менее 10 лет, этот вопрос требует детального обсуждения и проработки. Необходим компромисс между свободой выбора пенсионера и распоряжения накопленными им активами с одной стороны, и предотвращения слишком быстрой траты накопленных средств или же их нехватки, в случае если пенсионер проживет дольше, чем он рассчитывал, - с другой. Иными словами, обсуждение должно привести к выработке оптимального сочетания свободы выбора и государственного принуждения. В любом случае определенность в этом вопросе - важный фактор повышения доверия к пенсионной системе в целом.

Открытым остается и вопрос о налогообложении участников пенсионной системы. Мировая практика в этом вопросе разнообразна. Налогообложение может происходить и на этапе отчислений средств в пенсионный фонд, и/или на этапе выплат.

Рекомендации для России

Порядок выплат накопительной части трудовой пенсии должен, в соответствии с действующим законодательством, определяться специальным федеральным законом. Необходимо широкое обсуждение наиболее приемлемого для российских условий варианта (вариантов) организации выплат и налогообложения, поскольку все варианты имеют плюсы и минусы. Определение "правил игры" в этой сфере является важным фактором повышения доверия к пенсионной системе в целом.

Охват населения накопительной пенсионной системой

Одним из основных преимуществ обязательных отчислений в пенсионную систему по сравнению со свободными накоплениями на старость является принудительное стимулирование сбережений для финансирования будущих пенсионных выплат. Таким образом, значительно большее количество людей становится охвачено пенсионной системой и будет обеспечено пенсией в старости. С другой стороны, накопительная пенсионная система в отличие от распределительной, когда пенсии в общем случае полагались всем, достигшим пенсионного возраста, ставит в зависимость размер и само наличие будущей пенсии от величины перечисленных отчислений.

Во многих странах ранее обязательному пенсионному страхованию подлежали далеко не все категории работников, а, например, только занятые в госсекторе (Австралия). Затем обязанность осуществлять обязательные отчисления в пенсионную систему распространилась на всех работодателей, и рабочая сила страны практически полностью оказалась охвачена пенсионной системой. Исключение составляют работники до 18 лет, работающих менее 30 часов в неделю, и люди с низкими доходами.

Взносы в большинстве стран перечисляются из фонда оплаты труда работника, что может создать потенциальные проблемы включения в пенсионную систему следующих категорий граждан:

- получающих доход не в виде заработной платы. Это, например, предприниматели, и прочие так называемые самозанятые граждане - адвокаты, частные репетиторы, различные консультанты и пр. Многие из них оказывают услуги населению по договору подряда или другим видам и не связаны трудовыми правоотношениями ни с одним работодателем.

- Люди, вообще не получающие формального дохода - например, домохозяйки, воспитывающие детей.

Например, в Казахстане все вышеперечисленные категории граждан (кроме предпринимателей) оказываются вне существующей пенсионной системы, и при достижении пенсионного возраста окажутся без какой-либо пенсионной поддержки (минимальные государственные пенсии не предусмотрены). Никакие меры по увеличению охвата населения и применению обязательных отчислений в пенсионные фонды из других источников дохода, не связанных с формальной заработной платой по трудовому договору, пока не приняты. Но даже при существовании таких мер в других странах в реальности охват населения пенсионной системой всегда составляет значительно меньше 100%. Его величина является одним из основных критериев успешности работы пенсионной системы в той или иной стране.

Большинством населения отчисления в пенсионную систему рассматриваются как своеобразный дополнительный налог. Поэтому категории населения, формально не связанные трудовыми правоотношениями, далеко не стремятся "включиться" в пенсионную систему. В целом, эффективного механизма стимулирования участия в пенсионной системе тех, кто может уйти от налогообложения при обязательном страховании, к сожалению, нет.

Рекомендации для России

Поскольку российская пенсионная система носит смешанный характер, шанса остаться совсем без пенсии у граждан России нет. В этом преимущество российской системы перед, например. казахской. С другой стороны, в этом случае снижается привлекательность участия граждан в пенсионной системе (иными словами, легализация доходов - переход к "белым" выплатам).

В этих условиях важной представляется кампания по объяснению последствий отсутствия пенсионных накоплений.

Государственное регулирование пенсионной системы

Обеспечение интересов будущих пенсионеров представляет собой достаточно сложную задачу, как на уровне отдельного фонда/управляющей компании, так и на уровне пенсионной системы в целом. С одной стороны, вопросы управления пенсионными накоплениями и стабильностью системы будут касаться большинства, а со временем и всех трудоспособных россиян. С другой стороны, в управлении такой сложной системой не допустим популизм, требуются профессиональный опыт и специальные знания.

Серьезной проблемой управления пенсионной системой может стать конфликт интересов различных ее участников. Например, государство как эмитент государственных ценных бумаг заинтересовано в дешевизне заимствований. Государственный же пенсионный фонд и государственная управляющая компания должны быть заинтересованы в максимальной доходности вложений в том числе в государственные ценные бумаги.

Еще одна проблема связана с тем, что многие финансовые и регуляторные схемы, успешно применяющиеся на финансовых рынках с профессиональными участниками, оказываются неработоспособными, а то и вредными при их внедрении в пенсионной системе с десятками миллионов участников.

Все это предъявляет чрезвычайно высокие требования к качеству регулирования пенсионной системы в целом и отдельных ее аспектов.

Мировой опыт регулирования пенсионных систем со стороны государства достаточно разнообразен по формам и структуре. Российское законодательство подробно описывает полномочия управляющей структуры, поэтому основные вопросы, которые трудно заранее прописать в законодательстве, возникнут при разработке подзаконных актов и организации работы системы регулирования и со-регулирования.

Важной проблемой накопительной пенсионной системы является финансирование регулирующего органа. При финансировании такой структуры на уровне обычного государственного органа, будет трудно поддержать высокий уровень кадров и независимость. При финансировании регулятора из бюджета центрального банка (или государственного пенсионного фонда) будет достаточно трудно обеспечить его независимость от этих органов.

Разумной представляется модель, применяемая в Великобритании и Австралии, где источником финансирования является сбор с участников пенсионной системы, пропорциональный активам под управлением. Однако такая система требует высокого уровня согласия участников системы и законодателей. Промежуточным вариантом, является финская модель, которую собираются вводить в Казахстане с 2004 года. Она предусматривает финансирование и уровень окладов сотрудников регулятора на уровне и из бюджета Центрального Банка, при использовании его материальной базы, но с полной независимостью при принятии решений.

Отдельной проблемой является координация деятельности различных государственных органов. Помимо собственно государственного регулятора пенсионной системы важную роль для ее нормального функционирования играет и ряд других органов.

Налоговые органы. Налогообложение пенсионных взносов, выплат, а также инвестиционного дохода требует координации с налоговыми органами. В частности, высокие ставки подоходного налогообложения вкупе с налоговыми льготами для вкладчиков в пенсионные фонды привели к тому, что пенсионные фонды стали популярным средством сбережений населения в развитых странах. Однако, в российских условиях ставка подоходного налога в 13% резко снижает стимулирующую роль налоговых льгот. Налогообложение "на выходе" позволяет обеспечить более свободный режим управления накоплениями. Полное освобождение пенсионных взносов и выплат от налогов также возможно (см. таблицу в разделе "Выплаты"). В российском налоговом законодательстве вопросы налогообложения пенсионных выплат до конца не урегулированы, что может привести к противоречиям в нормативной базе. Внимательное изучение возможных противоречий и требование разъяснений со стороны налоговых органов является необходимостью при продвижении добровольных накоплений.

ФКЦБ. Обеспечение порядка на рынке ценных бумаг является крайне важным для управления пенсионными накоплениями. В российских условиях, представляется необходимым четкое разграничение полномочий регулирующих органов и согласование всех документов. В противном случае не избежать конфликтов, например, на почве требования множества лицензий, которые могут стать излишним административным барьером и создать трудности в деятельности управляющих компаний.

Центральный Банк. Нескоординированость правил пенсионной системы и инструкций ЦБ по валютному контролю могут привести к анекдотическим проблемам. К примеру, польские пенсионные фонды по закону могут инвестировать часть активов в зарубежные ценные бумаги, однако согласно инструкциям местного Центробанка для каждой (!) сделки требуется специальная лицензия, либо зарубежные ценные бумаги должны предварительно котироваться на польской бирже в злотых. Все это приводит к практической невозможности зарубежных инвестиций.

Рекомендации для России

На момент подготовки этой брошюры окончательное решение о том, какое ведомство станет регулятором пенсионной системы, принято не было. Но в любом случае возможно возникновение конфликта интересов между функцией надзора за пенсионной системой и другими функциями, выполняемыми соответствующим ведомством. Соответственно, необходима разработка процедур, которые позволили бы разрешить конфликт интересов.

Чрезвычайно важным является создание механизмов, позволяющих избежать противоречий в требованиях регуляторов. Слабая координация регулирующих органов и конфликты между ними вредят нормальному функционированию накопительной пенсионной системы, и это должно быть учтено при разработке нормативной базы.

Контроль и регулирование пенсионной системы и отдельных ее участников со стороны общества

На основе опыта существующих пенсионных систем (Великобритания, Польша, Австралия) оптимальной представляется трехзвенная система общественного надзора, состоящая из:

- независимого попечительского совета при каждой управляющей компании;

- Общественного Совета, который осуществлял бы общий контроль за соблюдением интересов вкладчиков системы и других заинтересованных лиц;

- механизма разрешения споров.

На уровне отдельных фондов требуется обеспечить участие компетентных представителей будущих пенсионеров. Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами. В данном случае не имеет значение даже принцип отбора представителей: выборы (Венгрия), назначение по должности (представители профсоюзов), назначение самими учредителями фонда (чековые фонды в период приватизации). Обычно (вне зависимости от страны) в такие Советы принято назначать отставных генералов, космонавтов (при их наличии), деятелей науки и искусства. При всем уважении к таким представителям, довольно часто они оказываются бесполезны для выработки и принятия решений по причине отсутствия опыта в данной сфере.

Для обеспечения адекватности попечительских советов, представляется необходимым обеспечить минимальный уровень квалификации их членов. Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

На системном уровне, задача несколько сложнее. Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства (в лице регулятора), работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии, и общества. При этом надо учитывать, что многие экспертные советы при правительственных органах и в России, и за рубежом превращаются в пустые говорильни. Поэтому при формировании такого совета необходимо изучение практики работы успешно действующих аналогичных органов.

С нашей точки зрения, весьма интересной и эффективной представляется модель, принятая в Великобритании. При едином регулирующем органе финансовой индустрии Financial Services Authority (FSA) действует специальный Потребительский совет (Consumer Panel). FSA Consumer Panel состоит из тринадцати экспертов, набранных по конкурсу, и занимается рассмотрением общих проблем, стоящих перед клиентами финансовых компаний. Задача Consumer Panel - выражение интересов клиентов по всему кругу вопросов, включая вопросы практической деятельности финансовых компаний, регулирования и т.п. Consumer Panel принимает к рассмотрению тот или иной вопрос как по собственной инициативе, так и по просьбе FSA. Мнение Consumer Panel в обязательном порядке учитывается при разработке регулирующих решений. В принципе, FSA может отклонить предложения Consumer Panel, но только обосновано и после публичного обсуждения. Обоснование по закону должно быть дано в письменной форме. Consumer Panel независима от FSA в своих решениях. Хотя в основном ее деятельность ориентирована на FSA, Consumer Panel может давать рекомендации и другим государственным органам по вопросам, затрагивающим интересы потребителей финансовых услуг. Consumer Panel по собственной инициативе может проводить различного рода исследования, направленные на выявление потребительских проблем в различных сегментах финансового рынка.

Также существует аналогично организованная Practitioners' Panel (Совет участников рынка), которая позволяет учесть интересы финансовых институтов. Оба органа, стали равноправными участниками в процессе разработки правил пруденциального надзора, регулирующих стандартов, правительственных директив, мер применяемых к конкретным компаниям со стороны FSA. Такая структура достаточно эффективно позволяет ограничить волюнтаризм чиновников и защитить стабильность системы.

По мнению председателя Consumer Panel Колина Брауна, на основании британского опыта можно сформулировать несколько общих рекомендаций по представительству интересов потребителей в регулировании финансовой отрасли в целом и пенсионной системы в частности. Во-первых, интересы потребителей должны быть выражены отдельно от интересов других участников системы. Если создается некий консультационный орган при правительстве, финансовом регуляторе и т.п. должен быть выделен отдельный комитет, группа и т.п., ориентированная именно на защиту интересов потребителей. При создании общего совещательного органа, в который входят и представители отрасли, и другие заинтересованные лица, велик шанс, что голос потребителя не будет услышан. Во-вторых, представительство интересов потребителей должно быть обеспечено на максимально ранних стадиях разработки регулирующих решений. На стадии обсуждения готового проекта нормативного акта обеспечить учет интересов потребителей значительно сложнее, чем на стадии разработки такого проекта. В-третьих, работа по представительству интересов потребителей должна быть финансово обеспечена. Обеспечение интересов потребителей на финансовых рынках требует высокой экспертной квалификации, проведения специальных исследований и т.п. Создание консультационных органов без соответствующего финансового обеспечения с высокой долей вероятности приведет к провалу в их работе.

Третьим элементом системы является создание механизмов разрешения споров. Во многих странах законодательно определены жесткие сроки рассмотрения претензий клиентов пенсионными фондами / управляющими компаниями, а также разработаны процедуры дальнейшего разрешения конфликтов (Омбудсман в Великобритании, принудительный арбитраж в США). В Великобритании все компании, работающие на финансовом рынке. Обязаны участвовать в схеме омбудсмана.

В целом, система балансировки интересов клиентов, финансовой индустрии и государства позволяет избежать значительного числа конфликтов и проблем еще до их возникновения или же разрешить их в кратчайшие сроки.

Рекомендации для России

Согласно российскому законодательству, пенсионные фонды и управляющие компании могут (но не обязаны) формировать Попечительские Советы. Однако такие советы реально будут способны защитить интересы клиентов только при компетентности их членов и ответственности перед клиентами.

Возможны два подхода: удовлетворение минимальным квалификационным требованиям при назначении (образование, опыт) и/или обучение после назначения. Регулирующий орган и Общественный Совет могут разработать такие требования или образовательную программу по обучению будущих попечителей. Учитывая то, что накопительная пенсионная система - совершенно новое для России явление, скорее всего многим попечителям потребуется тренинг. Ответственность членов попечительских советов перед участниками должна обеспечиваться как публичностью их деятельности, возможностью дисквалификации попечителей, так и гражданской ответственностью, по аналогии с членами директоров акционерных обществ.

Необходим постоянный обмен мнениями между представителями государства, работодателей, профсоюзов, финансовой индустрии и будущих пенсионеров. В законодательстве предусмотрено формирование Общественного Совета по инвестированию средств пенсионных накоплений. Положение о таком совете и его персональный состав должны утверждаться Президентом РФ. Общественный совет может создавать экспертные группы для рассмотрения различных вопросов пенсионной реформы.

К сожалению, такой совет не был сформирован на первом этапе пенсионной реформы, то есть возможность воздействовать на многие решения на стадии их разработки уже потеряна.

Нам представляется целесообразным формирование в рамках совета как минимум двух комитетов (представители финансовой индустрии + работодателей и общества). При такой структуре работа совета может быть значительно эффективнее. Узкоспециальные вопросы могут обсуждаться заинтересованной стороной вместе с регулирующим органом, а для обсуждения общих вопросов комитеты могут заранее вырабатывать согласованную позицию. Более того, регулирующий орган и комитеты смогут обсудить и согласовать многие вопросы еще до публичного обсуждения в прессе.

Общественный Совет и комитеты должны иметь реальную возможность проводить исследования и расследования по текущим проблемам. Члены Общественного Совета должны иметь допуск к конфиденциальной информации во избежание принятия неадекватных решений. Предложения комитетов (как минимум потребительского комитета) должны публично обсуждаться и отклоняться только при наличии достаточных мотивов.

Четко должны быть прописаны принципы финансирования экспертной деятельности и формирования отчетности. Как вариант, предлагается единый сбор с финансовых институтов (включая государственную управляющую компанию) напрямую или через организации саморегулирования.

Отдельной задачей, как уже говорилось, является создание системы внесудебного разрешения споров. Инфраструктура такой системы должна учитывать географические особенности и стремиться к снижению издержек для клиентов.

Политические риски накопительной пенсионной системы

Пенсионная система подвержена политическим рискам сразу по нескольким параметрам:

- указания по управлению активами со стороны государственного ПФ достаточно часто приводят к их использованию в интересах текущего руководства страны, а не вкладчиков самой системы. Избыточные вложения в низкодоходные государственные проекты развития, льготные ипотечные кредиты, покрытие дефицита бюджета приводят к систематической отрицательной доходности во многих странах и подрыву системы социального обеспечения. Причем государство за счет регулирования структуры вложений может использовать не только ресурсы государственного фонда, но и частных пенсионных фондов;

- в мировой практике, государства имеют привычку снижать нормативы обязательных отчислений и выплат в пользу текущих пенсионеров. Отсрочки и снижение ставок обязательных взносов в Венгрии (1997-2001) и Польше, в ущерб долгосрочной стабильности пенсионной системы, структура сборов в Колумбии - яркие примеры оппортунистического поведения государства;

- при финансовых затруднениях пенсионные фонды и управляющие компании традиционно используются как дойные коровы, подвергаются добровольно-принудительной реструктуризации, и в итоге становятся жертвами дефолта (Аргентина и Уругвай 2000-2002);

- государство может менять правила пенсионного обеспечения, снижая возможность граждан накопить на старость.

Самоограничение государства представляет из себя практически невыполнимую задачу, особенно в условиях неразвитого гражданского общества. Чилийский опыт, с конституционным запретом на внесение изменений в законодательство о социальном обеспечении, за исключением поправок, внесенных президентом республики, вряд ли применим в странах с менее сложной конституцией (защищающей завоевания периода хунты). В большинстве других стран пенсионные системы не защищены от произвола государства.

В такой ситуации Общественный Совет, потребительские организации и управляющие компании могут и должны способствовать соответствующему общественному настрою и вниманию прессы к проблемам накопительной пенсионной системы. Механизм назначения в Совет должен быть открытым, а ответственность членов Совета перед будущими пенсионерами должна быть четко прописана в законодательстве.

Необходимой мерой является постепенная, но неизбежная приватизация всех управляющих компаний и создание равного конкурентного поля. Мировой опыт показывает, что полная приватизация при жесточайшем государственном и общественном контроле - единственный способ обеспечить эффективное управление активами в интересах будущих пенсионеров. Только уравнение всех пенсионных фондов в правах и обязанностях поможет обеспечению их независимости от государства. Опыт показывает неэффективность государственного управления пенсионными резервами. Во-первых, государство часто предписывает инвестировать активы фондов исключительно в государственные ценные бумаги или депозиты в местной валюте. При таких условиях велик риск ущерба от инфляции или потери доходности из-за излишнего консерватизма инвестиций. Во-вторых, достаточно часто государственные органы предписывают инвестиции в нерыночные инструменты с заниженной процентной ставкой, государственные ипотечные программы, а также социальные проекты (Турция, Иран, страны Африки, Швеция в 1960-70). Еще в середине 1990-х, инвестиции в социально значимые проекты составляли 17% от резервов накопительной пенсионной системы Японии. Встречаются совершенно анекдотические случаи, как на Маврикии, где 30% активов должны инвестироваться в "социально значимые проекты" и установлен лимит потерь от таких инвестиций (!). Часто государство использует пенсионные резервы для дешевого покрытия дефицита (этим грешат даже США). В-третьих, там, где фонды имеют право инвестировать в корпоративные облигации (Индия), или зарубежные активы (Филиппины), такое право не реализуется. При этом инвестиции в неликвидную недвижимость весьма распространены в странах Африки и Латинской Америки.

Результаты управления государственными резервами достаточно посредственны. Положительную доходность сравнительно с банковскими депозитами достигли только в Японии, Корее, Филиппинах и Швеции. При сопоставлении доходностей фондов с доходностью по государственным облигациям, позитивный результат остается только в Японии и Корее. Уганда (1986-94) (-50%), Перу (-46%), и Замбия (-30.5%) (1980-е) годовых (!), "рекордсмены" по потерям, которые привели к фактическому упразднению накопительной пенсионной системы в этих странах. Из-за того, что фонды практически никогда не инвестируют в акции предприятий (из-за опасности скрытой национализации, конфликта интересов государства-собственника и государства-регулятора, а также предполагаемого риска таких вложений), доходность фондов существенно отстает от темпов роста экономики и заработной платы, снижая уровень пенсий относительно заработков.

Теоретически, возможно создать структуру для рациональных инвестиций государственными управляющими, например в индексные фонды облигаций и акций (без права голоса, во избежание конфликта интересов), или обязательных инвестиций за рубеж (Сингапур). Но наиболее простой и прозрачной схемой является полная приватизация управления активами, с выбором управляющих компаний на открытом конкурсе.

Другой разумной мерой является повышение ответственности управляющих и эмитентов перед клиентами пенсионных фондов. В США ERISA вводит более жесткий стандарт управления пенсионными накоплениями по сравнению с обычными инвестиционными портфелями, в Чили пенсионные фонды имеют преимущество перед другими кредиторами.

Рекомендации для России

Опыт переговоров Московского Клуба Кредиторов с Правительством РФ, и итоговые преимущества для НПФ при реструктуризации ГКО-ОФЗ в 1998 году, создали соответствующий прецедент в России. В идеале, в законодательстве надо ввести прямой запрет на неисполнение обязательств и секвестр выплат пенсионным фондам из федерального и муниципального бюджетов, а также прописать абсолютность гарантий выданных пенсионным фондам.

Общественное мнение должно быть настроено на осознание пенсионных накоплений как собственного имущества вкладчика. В перспективе, пенсионные накопления должны стать собственностью клиента системы, а обязательные взносы не начисляться работодателем, а вычитаться из увеличившейся заработной платы работника. При таких изменениях и просвещении будущих клиентов фондов осознание гражданами своей ответственности за судьбу собственных пенсионных накоплений должно значительно возрасти.

В третьей части исследования рассмотрены пенсионные системы разных стран - Великобритании. Польши, Венгрии, Казахстана - и сделаны комментарии о возможности использования этого опыта в России. Весьма ценным, на наш взгляд, является приведенный в конце работы список из 29 печатных и сетевых источников.

Список литературы

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.relga.ru/