Проблемы устранения противоречий при использовании международных норм в правовом регулировании трудовых отношений в РФ

И.В. Аленина, Омский государственный университет, кафедра трудового права

Создание правовой системы, адекватно отражающей современное состояние России, невозможно без учета происходящих в мировом сообществе интеграционных процессов, обуславливающих взаимозависимость международного и внутригосударственного права. В то же время важно определить границы влияния международного права на национальную правовую систему.

Длительное время нормы международного права, регулирующие трудовые правоотношения, и национальное трудовое законодательство рассматривались изолировано. Новая Конституция РФ существенно изменила традиционное представление об источниках российского права, официально признав международные нормы и принципы, а также международные договоры Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Включение актов международного характера в национальную правовую систему вызвало необходимость разрешения вопроса о их соотношении.

1. Стержнем единой концепции преодоления противоречий между нормами российского внутригосударственного права и международно- правовыми предписаниями стали положения ст.15 Конституции РФ, устанавливающие приоритет международных норм и принципов. Данное положение имело целью подчеркнуть значимость вхождения России в мировое сообщество на условиях равноправного партнерства, однако не устранило многие спорные моменты, связанные с применением международных норм на территории Российской Федерации.

Проблема преодоления противоречий между нормами внутригосударственного и международного права является составной частью общей проблемы взаимодействия международного и внутреннего права государств. Данный вопрос достаточно подробно разработан в теории международного права, поэтому отметим лишь существование двух основных исторически сложившихся подходов к определению этого вопроса - монистического и дуалистического. Суть дуалистической концепции состоит в том, что международное и национальное право рассматриваются как две независимые системы права, каждая из которых не обладает силой изменять или создавать нормы другой системы. Сторонники монистической теории, отдавая предпочтение международному или внутригосударственному праву, признают приоритет одного из них. Значимость названных направлений состоит в том, что каждое из них дает возможность избрать разные подходы при разрешении возникающих на практике противоречий между нормами внутригосударственного и международного права. Несмотря на то, что Основной Закон РФ закрепил приоритет международных норм, нельзя констатировать, что Россия, впрочем, как и большинство других стран, придерживается какой-либо одной из названных теорий. Как справедливо отмечал В.А. Карташкин, этот подход зависит от множества причин, определяется политической и юридической идеологией, особенностями исторического развития, отношением к конституционному и отраслевому законодательству и т.п. [1, с.11]. Поэтому большинство возникающих в этой области проблем не только не имеют однозначного решения, но и вызывают трудности в выборе подходов.

Наибольшим единством в разрешении вопроса преодоления противоречий между внутренними нормами и внешними обязательствами государств отличаются нормы международного права, традиционно именуемого в юридической науке правом коллизионным. В развитие основного международного принципа ``pacta sunt servanda'' (договоры должны исполняться) ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г. закрепляет правило, в соответствии с которым государство не может ссылаться на положения своего внутреннего законодательства в качестве оправдания невыполнения международного договора [2]. Иными словами, в данном положении однозначно рекомендовано разрешать коллизии национального и международного права в пользу международных норм. Аналогичным образом вслед за Конституцией РФ разрешает этот вопрос и российский закон "О международных договорах Российской Федерации " от 15.07.95, констатирующий принцип добросовестного выполнения международных обязательств.

Несмотря на то, что в Конституции признана возможность прямого действия норм международного права, отсутствие реального законодательно закрепленного механизма непосредственного применения международных норм делает, по сути, невозможным практическое использование данного правила. Так, ч. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах РФ" подразделяет все международные соглашения с участием Российской Федерации на непосредственно действующие на территории РФ и требующие в целях своего исполнения издания новых внутригосударственных актов, одновременно не определяя критерия для отнесения договоров с участием РФ к той или иной категории. К числу непосредственно действующих, видимо, следует относить те из них, которые не только регулируют отношения между государствами, но и напрямую устанавливают правила поведения юридических и физических лиц.

Многие авторы склоняются к мысли, что единственным надежным способом реального применения международных норм внутри страны является создание соответствующих национальных законов. Одним из доводов необходимости трансформации международных норм в национальное законодательство являются проблемы фактического осуществления положений международных актов , непосредственного применения текста международных документов судами Российской Федерации. Исследуя многолетний опыт конституционного закрепления непосредственного применения международных норм внутри страны в США, большинстве стран Западной Европы, Э.М. Аметистов приходит к неутешительным выводам о фактическом игнорировании судами норм международного права [3].

Важное значение в определении места международных норм среди источников российского права имеет вопрос о соотношении международно-правовых актов и Конституции РФ. Анализ текста Конституции РФ, закона "О международных договорах РФ", федерального конституционного закона "О Конституционном суде РФ" свидетельствует о том, что на территории Российской Федерации Конституция РФ "имеет высшую юридическую силу". Не вступившие в силу международные договоры, признанные Конституционным Судом не соответствующими Конституции, не подлежат введению в действие и применению. Более того, положения ст. 22 Закона "О международных договорах РФ" практически исключают возможность возникновения противоречий между Основным законом Российской Федерации и ее международными соглашениями. Несмотря на столь конкретно выраженную позицию, в целях устранения любых возможных противоречий, следовало бы закрепить эти положения непосредственно в Конституции страны.

Включив международные принципы и нормы в систему источников российского права, Конституция не дала однозначного ответа на вопрос об объеме непосредственно применяемых международных норм. Ст.15 Конституции не содержит никаких указаний на необходимость их предварительной ратификации. В отечественной юридической науке преобладает точка зрения, что ратификация международных договоров и соглашений есть непременное условие их использования для урегулирования внутригосударственных отношений. Однако законодательной практике известны случаи приведения национальных нормативно-правовых актов в соответствие с положениями нератифицированных международных соглашений, в частности конвенциями МОТ. Например, требования, закрепленные в Конвенциях Международной организации труда N 131 об установлении минимальной заработной платы, N 132 о ежегодных оплачиваемых отпусках, N 158 и 166 об ограничении оснований увольнения по инициативе работодателя, нашли свое отражение в заключении Комитета Конституционного надзора СССР от 4.04.91 "О положениях законодательства, ограничивающих равенство возможностей граждан в области труда и занятий". В результате в отечественное законодательство были внесены изменения, закрепляющие за временными работниками право на отпуск, исключающие из общих оснований увольнение в связи с достижением пенсионного возраста, устанавливающие оплату труда не ниже, предусмотренного законом минимума и т.п.

Нормативные предписания международного характера в ст.15 Основного закона выступают в двух формах: во-первых, международные принципы и нормы, и, во-вторых, межгосударственные соглашения Российской Федерации. Последние в соответствии с действующим национальным законодательством приобретают обязательную силу на территории России лишь после признания, одобрения или ратификации их высшими органами государственной власти. Причем обязательной ратификации подлежат те из них, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов. Учитывая, что ратификация осуществляется путем издания специального федерального закона, при выявлении противоречий, вероятно, возможно использование всех коллизионных правил, выработанных внутренней системой права.

Иначе дело обстоит с общепризнанными международными принципами и нормами. Внешней формой выражения международных принципов и норм являются международные акты, принятые в рамках существующих международных союзов, уставы указанных союзов, международные договоры, одобренные большинством членов мирового сообщества (в том числе и нератифицированные отдельными государствами). На наш взгляд, конституционно закрепленное обязательство России следовать общим принципам и нормам международного права без их конкретизации, выражающей волю государства, сводит на нет институт ратификации, является прямым ограничением государственного суверенитета. Кроме того, нерешенным остается вопрос о месте указанных положений в системе внутреннего права России, соответственно, до конца не ясен механизм преодоления противоречий. Трудно согласиться с мнением авторов, полагающих, что в целях создания единого глобального правового пространства "государству необходимо отказаться от части своих суверенных прав", безоговорочно признав приоритет международного права над внутригосударственным [1, с.131-132]. Думается, что имплементация международных норм должна основываться на оптимальном сочетании внутренних и международных интересов, для того чтобы максимально обеспечить соблюдение национальных интересов и одновременно - соблюдение норм международного права.

2. Обозначив ряд общетеоретических проблем, обратимся непосредственно к основному предмету нашего исследованиz - определению места и роли международных актов в регулировании трудовых процессов на территории РФ.

Международно-правовое регулирование труда предполагает вынесение совместных решений государствами-участниками в рамках международных организаций, а также заключение двух-, многосторонних договоров между ними по вопросам занятости, определения условий трудовой деятельности, запрещения принудительного труда, свободы ассоциации трудящихся и предпринимателей и т.п.

Центральное место в сфере международного регулирования трудовой деятельности занимают акты Международной организации труда, имеющие форму разрабатываемых и принимаемых на конференциях МОТ конвенций и рекомендаций. Особое значения акты Международной Организации Труда приобретают в связи с тем, что вопреки утверждению известного юриста-международника Р.А. Мюллерсона о возможности регулирования в международном договоре только отношений между государствами многие конвенции МОТ непосредственно устанавливают права и обязанности государственных органов, граждан и юридических лиц. В связи с этим в юридической науке и правоприменительной практике возникает ряд вопросов. Во-первых, все ли правовые нормы, созданные Международной организацией труда, обязательны для исполнения на территории РФ? Во-вторых, каким образом разрешаются противоречия в случае возникновения коллизий между положениями конвенций МОТ и внутренним законодательством? И, в-третьих, каким образом обеспечивается исполнение рассматриваемых норм внутри страны, каковы меры юридической ответственности в случае их нарушения? Все три вопроса находятся в непосредственной связи друг с другом.

Как уже отмечалось, в международном праве все соглашения государства принято подразделять на те, применение которых внутри страны невозможно без создания соответствующего национального законодательного акта, и на те, которые имеют прямое непосредственное действие. Международные соглашения об условиях трудовой деятельности существуют и в том, и в другом виде. При подписании государством того или иного международного договора законодатель не всегда торопится с принятием соответствующего внутреннего нормативно-правового акта, иногда этот процесс затягивается на десятилетия. Парадоксальная ситуация складывается в случае возникновения коллизий между внутренними нормативными предписаниями государства и международным соглашением, не относящимся к числу "самоисполнимых". В соответствии с существующим коллизионным правилом внутренняя норма не должна применяться, в то же время невозможно применение и противоречащей ей международной нормы, т.к. она не обладает необходимыми свойствами для непосредственного применения. Результатом становится пробел в правовом регулировании общественных отношений. Приведенный пример представляет собой лишь частный случай неразрешенного противоречия. В то же время все существующие коллизии между нормами международного и национального трудового права можно разделить на выступающие в форме прямых противоречий и на содержащие различия в регулировании трудовых правоотношений. Последние, на наш взгляд, заслуживают большего внимания, т.к. требуют более глубокого и детального исследования. Преимущественное число коллизий такого рода выступает в виде несовпадения объемов содержания международных и внутригосударственных правовых предписаний.

Сопоставляя ст. 37 Основного закона РФ и международные нормы, касающиеся одного из неотъемлемых составляющих правового статуса человека - права на труд, можно констатировать, что в решении данного вопроса российское законодательство идет вразрез с большинством общепризнанных международных норм. Так, ст. 23 Всеобщей декларации прав человека содержит следующее положение: "Каждый человек имеет право на труд, на свободный выбор работы, на справедливые и благоприятные условия труда и на защиту от безработицы". Признанный Россией Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах в содержание права на труд вкладывает "право каждого человека на получение возможностей зарабатывать себе на жизнь свободным трудом". В соответствии со ст. 1 Европейской социальной хартии праву лица на труд должна корреспондировать обязанность государства по стремлению к обеспечению полной занятости.В Конституции РФ праву на труд придано несколько иное значение. Государство более не гарантирует получение работы, оно лишь обеспечивает ее безопасность и свободный выбор. Налицо явное несовпадение объемов правового регулирования сходных общественных отношений. Необходимость преодоления данного несоответствия с неизбежностью вновь возвращает нас к вопросу о соотношении внутригосударственного и международного права, международного права и Конституции РФ.

Примером рассогласованности правового регулирования трудовых процессов может служить запрещение дискриминации по каким бы то ни было признакам, содержащееся в нормах как международного, так и отраслевого национального законодательства. Применительно к отношениям, регулируемым отраслью трудового права, государство устанавливает недопустимость какого бы то ни было прямого или косвенного ограничения прав или установление прямых или косвенных преимуществ при приеме на работу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения и т. д., не связанных с деловыми качествами работника. Такая трактовка принципа всеобщего равенства представляется достаточно узкой, т. к. дискриминация работников возможна не только при приеме на работу, но и в процессе осуществления ими трудовой деятельности. В связи с этим можно согласиться с точкой зрения авторов "Курса российского трудового права", полагающих, что правильнее было бы поместить данное требование не в разделе "Трудовой договор", а в Общей части российского трудового права, в числе его основных принципов, придав тем самым ему более широкое значение [4].

В заключение можно сделать вывод о том, что исследование юридической природы, причин возникновения коллизий правовых норм, регулирующих отношения в области использования труда , не замыкается в рамках одной отрасли и требует выработки общетеоретических концептуальных подходов к разработке этой проблемы.

Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995.

Международное право в документах. М.,1982.С.69-98.

Аметистов Э.М. Международное право и труд. М., 1982. С.126-132.

Курс российского трудового права /Под ред. Е.Б. Хохлова. СПб., 1996. С.234-