Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений

Статья 231 Раздела 2.2 Гражданского процессуального кодекса называется «Производство по делам возникающим из административно-правовых отношений.

Однако, название всего вида судопроизводства и ст. 231 является юридически неточным. Хотя этот вид судопроизводства и назван как "производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", на самом деле в ст.231 и в главе 24-1 перечислены дела, возникающие не только и не столько из административно-правовых, сколько из иных правоотношений. Так, в п.1 ст.231 (глава 23 Кодекса) указано, что в судебном порядке рассматриваются дела по жалобам на неправильности в списках избирателей.

В судопроизводстве по данной категории дел реализуются конституционные права граждан России, закрепленные в п.2 ст.32 Конституции РФ, в котором зафиксировано конституционное право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Следовательно, суд по п.1 ст.231 рассматривает дела, вытекающие из конституционных правоотношений.

Глава 24-1 посвящена судебному производству по жалобам на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан.

Жалобы граждан, обращенные в суд в порядке, предусмотренном главой 24-1, также могут быть основаны на нарушениях не только норм административного права, но и конституционного права, например, свободы выезда за пределы РФ и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию (п.2 ст.27 Конституции РФ), гражданских, жилищных, личных неимущественных прав и вообще любых прав и свобод граждан и организаций, гарантированных Конституцией России.

Из административных отношений вытекают дела по жалобам граждан о наложении на них административных взысканий (например, предусмотренных ст.24-30 Кодекса об административных правонарушениях), то есть дела, предусмотренные п.2 ст.231.

Весь процессуальный регламент производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, предусмотренный в главах 22-24-1, и практика применения процессуальных норм данного раздела ГПК должны корректироваться с точки зрения реализации п. 2 ст.47 Конституции РФ. Конституция РФ как закон прямого действия и принятые на ее основе федеральные законы - "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", "О выборах Президента Российской Федерации", "Об общественных объединениях", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и др., расширили компетенцию судов общей юрисдикции по обжалованию решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц и возможности защиты не только активного, но и пассивного избирательного права граждан.

В ст.46 Конституции РФ указан более точный объект судебного обжалования по сравнению со ст.231, а именно, обжаловать в суд можно: а) не только действия, но и бездействие органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц: б) в тексте ч.2 ст.231 и в названии главы 24-1 не указано, что объектом обжалования являются решения; в) в указанных нормах нет ссылки на то, что объектом обжалования являются решения, действия (бездействие) органов местного самоуправления и общественных объединений. Следовательно, правильно применять нормы права, содержащиеся в главах 22-24-1, можно только с учетом современных конституционных норм и Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 15 ноября 1995 г.

Часть 2 ст.231 не перечисляет другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов. К другим делам, не перечисленным в ч.2 ст.231, например, относятся дела об оспаривании гражданами (объединениями граждан) нормативных актов, кроме актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ; дела по жалобам на отказ в регистрации общественных и религиозных организаций (объединений) и о прекращении их деятельности, дела по жалобам на решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления.

1. Существование отдельного от искового производства по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, объясняется традиционно несколькими правовыми обстоятельствами: 1) неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях, поскольку с одной стороны в них выступает орган государства, должностное лицо, наделенное властными полномочиями, с другой стороны - гражданин, не имеющий таких полномочий; 2) специфической функцией суда при рассмотрении этих дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям.

Указанными двумя причинами определяется способ возбуждения дел данной категории - путем предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска. Данная терминология перенесена в гражданский процесс из административного права.

Кроме этого, при рассмотрении и разрешении дел, вытекающих из административно-правовых отношений, в силу неравноправного положения субъектов в административных и иных правоотношениях не применимы некоторые категории искового производства, а именно: мировое соглашение, увеличение или уменьшение требований, исключается возможность предъявления в качестве способа защиты встречной жалобы, аналогичной встречному иску и т.д.

Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел указанного вида судопроизводства: эти дела рассматриваются на основе применения общих правил и норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд (ст.126), постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу и др., применяются при рассмотрении дел, вытекающих из административно-правовых отношений.

Специальные нормы незначительны и касаются в основном названия процессуального средства обращения в суд (жалобы), сроков рассмотрения дел, альтернативной подсудности.

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, по общему правилу рассматриваются единолично судьей. Однако для единоличного разрешения дел о неправильностях в списках избирателей и по жалобам на решения и действия (бездействие) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц требуется согласие сторон.

Жалобы на неправильности в списках избирателей.

Впервые судебный порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей был установлен Инструкцией Народного Комиссариата Юстиции СССР и утвержден СНК СССР 5 мая 1938 г. Установленный этой Инструкцией порядок подачи жалоб, рассмотрения и разрешения дел судами был почти полностью перенесен в главу 23 ГПК РСФСР 1964 г.

В настоящее время содержание всей главы и ст.233-235 во многом не соответствует нормам других федеральных законов, касающихся избирательных прав граждан. Поэтому нужно применять более современные нормы.

В ст.16 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", принятого Госдумой РФ от 19 сентября 1997 г. говорится об обжаловании любых нарушений избирательных прав граждан, а не только связанных со списками избирателей. Установлена альтернативная подведомственность жалоб, причем обращение в вышестоящую избирательную комиссию не является обязательным для суда. Обращение с жалобой в местную администрацию вообще не предусмотрено новыми законодательными актами.

В ст.16 закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" записано:

"В соответствии с Конституцией Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в суд. Решение суда по существу жалобы, заявления является окончательным.

Решения и действия (или бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в вышестоящую избирательную комиссию (соответственно уровню проводимых выборов) или в суд. Предварительное обращение в вышестоящие избирательные комиссии не является обязательным условием для обращения в суд. Решения по жалобам, поступившим в ходе выборов, принимаются в пятидневный срок, а в день выборов - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее, чем в десятидневный срок. При этом вышестоящая избирательная комиссия вправе принять самостоятельное решение по существу жалобы".

Порядок включения граждан в списки избирателей установлен ст.14 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст.26 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации". Порядок ознакомления со списками избирателей и обжалования их заинтересованным гражданином, которого касаются неточности списка, предусмотрен ст.15 закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и ст.27 закона "О выборах Президента Российской Федерации".

Порядок обжалования в указанных статьях законов идентичен. Например, в ст.27 закона "О выборах Президента Российской Федерации" установлен следующий порядок подачи жалобы, связанной со списками избирателей:

"Списки избирателей представляются для всеобщего ознакомления не позднее чем за 30 дней до дня выборов.

Каждому гражданину предоставляется право заявить в участковую избирательную комиссию о невключении его в список избирателей, а также о любой ошибке или неточности в списке избирателей.

Участковая избирательная комиссия обязана проверить заявление и устранить ошибку или неточность либо не позднее чем через 24 часа выдать заявителю ответ в письменной форме с изложением мотивов отклонения заявления. Решение участковой комиссии может быть обжаловано в вышестоящую избирательную комиссию или в суд, которые обязаны рассмотреть жалобу (заявление) в трехдневный срок, а за три дня до дня выборов и в день выборов - немедленно. При положительном для заявителя решении исправление в списке избирателей производится участковой избирательной комиссией немедленно.

Вносить изменения в списки избирателей после начала подсчета голосов избирателей запрещается".

Жалобы на действия административных органов или должностных лиц.

Название главы 24 и ст.236 в тексте ГПК не совпадает с названием данного производства в п.2 ст.231, где говорится об обжаловании действий государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий. Глава же 24 и ст.236 предусматривают обжалование действий административных органов. Данные расхождения в юридических терминах следует рассматривать как дефекты юридической техники, но не как принципиальные расхождения в различных статьях одного и того же закона. Юридический термин "административные органы", существовавший ранее, не употребляется в действующей Конституции РФ. В ст.194 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях говорится об органах (должностных лицах), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Следовательно, в главе 24 установлен процессуальный порядок рассмотрения жалоб граждан, в том числе и должностных лиц, на действия органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях и применять административные взыскания, предусмотренные ст.24 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Норма, содержащаяся в ст.236, носит отсылочный характер и устанавливает, что суды рассматривают дела по жалобам в случаях, предусмотренных законом. Такие случаи перечисляются в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях. В пп.1, 2, 3 ст.267 КоАП предусматривается право обжалования постановления об административном правонарушении в районный суд, а именно: постановления административной комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних районной администрации, решения сельской, поселковой администрации, постановление иного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания в виде штрафа и о наложении иного административного взыскания.

Судьи районных (городских) судов согласно ст.194, 202 и 202-1 КоАП уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях и применять меры административного взыскания в виде исправительных работ и административного ареста (ст.31, 32 КоАП). Необходимо отличать две правовых ситуации: 1) ситуацию, когда судья единолично применяет административные взыскания в виде штрафа, исправительных работ или ареста за административное правонарушение в соответствии со ст.202 и 202-1 КоАП и 2) ситуацию, когда судья единолично рассматривает гражданское дело, но по правилам, предусмотренным главой 24 ГПК (ст.236-239 ГПК). Гражданское дело возникает тогда, когда иные органы (должностные лица), а не судьи в соответствии с правилами о подведомственности дел об административных правонарушениях (глава 16 КоАП) рассмотрели дело об административном правонарушении и вынесли постановление о наложении административного взыскания. В главе 16 КоАП даны названия 33 органов, должностные лица которых имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях и постановления которых можно обжаловать в суд и проверить их законность в порядке гражданского судопроизводства. Процессуальный (судебный) порядок обжалования, рассмотрения и разрешения дела по проверке законности административных взысканий иногда называют одним термином - "административная юстиция".

Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан.

Глава 24-1 дается в редакции Закона РФ от 28 апреля 1993 г. N 4881-1 "О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР" и с определенными принципиальными расхождениями воспроизводит Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", но не учитывает Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 15 ноября 1995 г. (СЗ РФ, 1995, N 51, ст.4970).

Закон от 27 апреля 1993 г. более точно определял объект судебного обжалования по сравнению с главой 24-1 и назывался "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

В названии главы 24-1 имеются расхождения с названием Закона от 27 апреля 1993 г. В частности, не упоминаются решения как объект обжалования и дается перечисление ограниченного круга субъектов, чьи действия могут быть обжалованы в суд.

В практике применения главы 24-1 в настоящее время следует исходить из конституционной нормы, закрепленной в п.2 ст.46 Конституции РФ, в которой отражена тенденция совершенствования законодательства в направлении расширения судебной компетенции и снятия различного рода ограничений на объект судебного обжалования.

В ст.46 Конституции РФ записано, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суде.

По сравнению с текстом главы 24-1 в Конституции нет тех ограничений, которые имеются в ГПК, и указано, что можно обжаловать не только действия, но и решения, а также бездействие. Уточнено название субъектов, чьи решения, действия (бездействие) могут быть обжалованы, а именно, органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц.

Задача.

Индивидуальный предприниматель В. решил обжаловать постановление правительства РФ, регулирующее порядок лицензирования деятельности в области полиграфической деятельности. По его мнению, оно противоречит Конституции РФ, ряду Федеральных законов и его необходимо обжаловать в Высший Арбитражный суд РФ. Дайте правовую оценку ситуации.

Индивидуальный предприниматель, несколько не прав. Так, пленум Верховного Суда РФ в п.1 постановления N 10 от 21 декабря 1993 г. "О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан" обратил внимание судов на то, что в соответствии со ст.46 Конституции РФ, ст.1 и 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданами могут быть обжалованы в суд любые действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных организаций, объединений или должностных лиц, кроме действий (решений), проверка которых отнесена законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ либо в отношении которых предусмотрен иной порядок судебного обжалования.

Предприниматель должен обратиться не Высший Арбитражный суд, а в Конституционный суд РФ, так как это несоответствие входит в компетенцию Конституционного суда РФ:

«В целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции Российской Федерации на всей территории Российской Федерации Конституционный Суд Российской Федерации:

1) разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации:

а) федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации»[1] [1].

1. Постатейный комментарий к Закону Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (Хаманева Н.Ю.)

2. Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу РСФСР от 11 июня 1964 г.

3. "Природа дел, возникающих из административно-правовых отношений" (Тупиков В., "Российская юстиция", 1999, N 7)

4. "Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции" (Уксусова Е., "Российская юстиция",1998, N 8)

5. "Административное судопроизводство в России: перспективы развития" (Тихомиров Ю., "Российская юстиция", 1998, N