Земское самоуправление в 1907-1914 гг.

Воронин В. Е.

После бурных революционных событий 1905–1907 гг. политическое лицо некогда либерального земства изменилось до неузнаваемости. В июне и августе 1907 г. в Москве состоялись I и II Всероссийские съезды земских деятелей. Самим названием своих форумов правые земцы дистанцировались от земских съездов 1904–1905 гг.

Президиумом I Всероссийского съезда руководили октябристы М.В. Родзянко и А.И. Гучков, а также представители крайне правого Объединенного дворянства Д.А. Олсуфьев и В.Н. Ознобишин. На съездах доминировали крайне правые. Представительство кадетов было незначительным — в основном, от костромского, таврического, уфимского, нижегородского и смоленского земств. Там еще не прошли перевыборы, которые вскоре отняли у либералов последние остатки былого влияния на земство. Либеральное меньшинство пыталось поддержать представленный правительством П.А. Столыпина проект реформы местного управления. Смоленский гласный кадет В. Пржевальский назвал правительственный законопроект о создании волостного и поселкового управления «шагом к широкой демократизации местной жизни». Но мнение либерала потонуло в яростной критике проекта со стороны правых. Последние обвиняли Столыпина в ударе по крупному помещичьему землевладению, в «подрыве корня монархии», в передаче самоуправления в руки «безземельных земцев» и даже в «полете в социал-демократию». Доводы либералов, говоривших о необходимости воспитать крестьян как «сознательных граждан», успеха не имели. Правые настаивали на передаче законопроекта в земские собрания, где имели свое большинство. Выслушав доводы обеих сторон, псковский гласный А. Зубчанинов случайно произнес пророческую фразу: «Будет у нас не эволюция, а новая революция» (1).

II Всероссийский съезд земских деятелей сильно поправел даже по сравнению с предыдущим. Его возглавили деятели Объединенного дворянства — М.Д. Ершов, А.А. Уваров, А.А. Шечков. Здесь даже октябристы выглядели чересчур левыми. Съезд обсуждал проблему создания волостного земства. Подавляющим большинством голосов (62 против 9) съезд отверг правительственный проект реформы местных органов власти и самоуправления, согласно которому роль крестьян в низовых звеньях управления должна была возрасти. Принцип всеобщих, прямых и равных выборов, предложенный Столыпиным, был для съезда категорически не приемлем. Все усилия были направлены на то, чтобы не допустить в будущем волостном земстве преобладания недворян — «Сусаниных и Мининых». Октябрист А.Д. Голицын критиковал позицию правых, решивших увековечить свою власть на местах. По прошествии четверти века после выхода в свет «Писем к тетеньке» М.Е. Салтыкова-Щедрина, подтверждением правильности писательского предсказания звучали слова Голицына: «Большинство земств, особенно уездных, отдано в пожизненное и потомственное владение уцелевшим индивидуумам из поместного дворянства. Им лишь без всякого избрания достаточно только прибыть в собрание» (2).

Оппозиция правоконсервативных земцев сорвала проведение намеченной П.А. Столыпиным реформы местных учреждений. Однако в последующие годы отношения земства с правительством претерпели кардинальные перемены.

Окончание революции 1905–1907 гг. и переход правительства к важным государственным и социальным преобразованиям, наконец, позволили земствам укрепиться в роли органов местного самоуправления. В начале Столыпинской аграрной реформы земские учреждения протестовали против того, чтобы агрономическая помощь крестьянству ограничивалась только районами нового землеустройства. Начиная с 1909 г., земства решительно требовали предоставления помощи не только хуторским и отрубным хозяйствам, но и общинному крестьянству. Пожелания земств были учтены в законе о землеустройстве от 29 мая 1911 г., распространившем землеустроительные работы и агрономическую помощь на крестьян-общинников. Агрономические мероприятия теперь занимали главное место в деятельности земских учреждений. Большое внимание уделялось развитию форм сельскохозяйственной кооперации — потребительской, кредитной и др. Правда, финансовые возможности земств были по-прежнему невелики. К 1 января 1914 г. на счетах кредитных и ссудосберегательных товариществ находилось 604,2 млн руб., из которых лишь 33,5 млн было заимствовано из земских кредитных касс. Баланс последних при этом составлял 66,3 млн руб. Таким образом, большинство земств не могло активно влиять на развитие кооперативного движения в деревне. Однако людские ресурсы земства имели в данном деле гораздо большее значение. Так, в Московской губернии к 1912 г. из 214 кооперативов 123 были организованы при помощи земских агрономов: 83,7% молочных кооперативов, 66,7% кредитных товариществ, 59,1% сельскохозяйственных обществ, 25,3% потребительских обществ и 27,5% кустарно-промысловых артелей. Этот успех был достигнут во многом благодаря заведующему кооперативным отделом губернского земства В.В. Хижнякову. Важным и полезным партнером земств в деле повышения агрокультуры (распространения сельскохозяйственных знаний, улучшенных орудий, семян, скота) стали сельскохозяйственные общества. Крупные ассигнования на их поддержку выделяли московское, владимирское, екатеринославское, пермское, полтавское, харьковское, ярославское и другие земства.

На годы столыпинских преобразований приходится расцвет земской деятельности. Правительство не только резко уменьшило свою опеку, но и проявляло прямую заинтересованность в самодостаточном существовании и эффективной работе органов местного самоуправления. Ведь от этого во многом зависел успех начатых реформ. Редкими явлениями становятся неутверждение смет и состава управ, вмешательство администрации в ход земских собраний. Явочным порядком были отменены предельно допустимые размеры земских сборов, была усилена казенная помощь земствам в их социально-хозяйственных мероприятиях. Снимались административные запреты на проведение профессиональных съездов, становившихся неотъемлемой частью местной жизни. Созданный правительством П.А. Столыпина Совет по делам местного хозяйства осуществлял непосредственную связь между центральными ведомствами и земством, привлекая его представителей к работе над важными проектами переустройства и улучшения местной общественной и экономической жизни. Внутри земских учреждений прекратились гонения на «третий элемент». Земские служащие вновь стали допускаться к участию в земских собраниях. В 1907–1910 гг. агрономических совещаний, проведенных земствами, состоялось в 2–3 раза больше, чем в предшествующие годы. Экономические советы и комиссии, ликвидированные правоконсервативными управами в период послереволюционной «реакции», были постепенно восстановлены.

Финансовое состояние земств после 1906 г. значительно улучшилось. Доходная часть земских бюджетов в 1913 г., по сравнению с 1903 г., выросла в 2,5 раза. Наибольший прирост произошел в последний предвоенный год, составив 15%. В 1910 г. МВД представило на рассмотрение земств проект нового «Продовольственного устава» и закона «О мерах помощи населению в случае неурожая». Правительство П.А. Столыпина решило полностью возвратить в ведение земских учреждений продовольственное дело, изъятое у них в 1900 г. Земцы согласились с этим, но протестовали против принудительного порядка формирования «самопомощи» (необходимых местных продовольственных запасов) и отказа государственных органов от ответственности за обеспечение населения продовольствием в голодные годы. Правый саратовский земец А.А. Уваров назвал такое отношение центральной власти к продовольственной проблеме «государственной ересью» (3). Либерально настроенные деятели также не приветствовали уход правительства от решения продовольственных вопросов. В столыпинский период в деятельности правительства наметилась тенденция, прямо противоположная тому, что наблюдалось в предыдущие десятилетия. Центральная власть желала передать земствам как можно больше полномочий. На земские учреждения пытались возложить ответственность за содержание казенных дорог нестратегического значения и некоторых портов, за проведение мелиоративных работ. Земства, ранее боровшиеся за расширение своих прав и компетенции, теперь решительно возражали против навязываемых им обязанностей. Они также не желали вешать на свой бюджет казенные расходы, даже если они во многом компенсировались государством.

Однако, несмотря на неизбежные трения и разногласия, именно в данный период взаимоотношения земства и правительства приобрели характер гармоничного сотрудничества и взаимодействия.

Расширялась география земских учреждений. Согласно закону, утвержденному в марте 1911 г., земства были введены в шести западных губерниях. Правда, вызвал серьезную критику слева и справа способ формирования западных земств. Три избирательные курии создавались по национальному принципу. Две из них были русскими — курии русских землевладельцев-дворян и русских крестьян, а одна польской — курия польских землевладельцев. Законопроект был поддержан в III Думе правооктябристским большинством, которое внесло в документ свои поправки. Так, число западных губерний, в которых предстояло образовать земства, сокращалось с девяти до шести. Однако правые деятели и личные недруги Столыпина в Государственном совете добились отклонения законопроекта. Тогда премьер добился роспуска обеих законодательных палат на 3 дня «на каникулы» и провел свой закон в качестве временного — в порядке 87-й статьи Основных законов. Законопроект был утвержден Николаем II в редакции, одобренной Думой. Чтобы не допустить поворота вспять, правительство немедленно приступило к устройству новых земств. Всего к 1914 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях России.

В январе 1914 г. русское земство торжественно праздновало свой 50-летний юбилей, весь ход празднеств символизировал «тесное единение» власти и земства. Правительство активно участвовало в чествовании земцев, отдавая должное «полезной деятельности» земского самоуправления в делах хозяйства, строительства, народного просвещения, медицины. 8 января 1914 г. многочисленная земская депутация представлялась Николаю II в Зимнем дворце, где поднесла монарху хлеб-соль и подарок — макет «хуторка в виде образцовой деревни», сделанный кустарями московского земства. Государь благодарил земцев, призвав их к дальнейшему сотрудничеству с правительством. Былые смуты и потрясения остались, как казалось, далеко позади. Речь царя была проникнута оптимизмом. «Духовному взору моему, — говорил Николай II земским деятелям, — ясно представляется спокойная, здоровая и сильная Россия, верная своим историческим заветам, счастливая любовью своих благодарных сынов и гордая беззаветной преданностью их нашему престолу» (4). В память земского юбилея был высочайше учрежден особый нагрудный знак.

1. Первый Всероссийский съезд земских деятелей. М., 1907. С. 37–133.

2. Голицын А.Д. Ближайшие задачи земской реформы. Доклад ЦК Союза 17 октября. М., 1913. С. 1, 5.

3. См.: Земское самоуправление в России, 1864–1918. Кн. 2. С. 130.

4. Ольденбург С.С. Царствование императора Николая II. Т. II. М., 1992. С.