Вопросы взаимодействия и баланса полномочий

3.   Вопросы взаимодействия и баланса полномочий

Президента и Парламента

Рассматривая порядок взаимодействия двух основных субъектов федеральной власти – Президента и Парламента, следует отметить, что законодатель закрепил основы такого взаимодействия в главе 4 Конституции Российской Федерации, которая в целом посвящена статусу именно Президента России, что еще раз подчеркивает высший статус Президента как органа государственной власти по отношению к другим субъектам.

Основы взаимодействия Федерального Собрания с Президентом охватывают чрезвычайно широкий спектр вопросов, в частности таких, как согласование назначений ряда должностных лиц, назначение выборов и роспуск Государственной Думы, участие Президента в законодательном процессе, введение военного и чрезвычайного положения, отрешение Президента от должности и другие.[22]

В соответствии со ст.83 Конституции РФ Президент Российской Федерации:

- назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;

- имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;

- принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;

- представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;

- по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;

- представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;

- формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;

- утверждает военную доктрину Российской Федерации;

- формирует Администрацию Президента Российской Федерации;

- назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;

- назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;

- назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.

Таким образом, совместные полномочия Президента и Парламента можно условно подразделить на несколько групп, в зависимости от выполняемых этими органами функций.

Прежде всего, это формирование органов государственной власти. Так, Президент назначает Председателя Правительства Российской Федерации, но осуществляет это только с согласия Государственной Думы – низшей палаты парламента России.

Как видно, Президент имеет большие полномочия, связанные с формированием федеральных органов государственного управления. Значительный объем такого рода полномочий обусловлен следующими причинами.

Поскольку путем всенародных выборов программ лица, ставшего Президентом, поддержана избирателями, он, естественно, должен обладать определенными полномочиями в формировании федеральных органов исполнительной власти. Так как реализация его программы в основном лежит на органах исполнительной власти, полномочия Президента в отношении их формирования наиболее значительны.

Составляющий одну из основ конституционного строя Российской Федерации принцип разделения властей не допускает, чтобы какой-либо орган государственной власти Российской Федерации был обязан своим «рождением» только одно ветви власти. Поэтому в соответствии с Конституцией в формировании федеральных органов государственной власти задействованы и Президент, и Федеральное Собрание – представитель Парламента. Это достигается двумя путями: либо Президент назначает определенных должностных лиц, а Парламент одобряет, либо парламент назначает, а кандидатуры предлагает Президент.

В отношении формирования исполнительной власти полномочия Президента наиболее широки.

Так, Президент назначает Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства и федеральных министерств.

Что касается органов судебной власти, то Президент предлагает кандидатуры судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и т.п., а назначает указанных лиц Совет Федерации.

Также в совместной компетенции Президента и Парламента находится утверждение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. Однако роль Парламента здесь, в сущности, номинальна. Президент назначает и отзывает дипломатических представителей после консультаций (а не согласования), с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания.

Исследованный порядок формирования федеральных органов государственной власти должен, как уже указывалось выше, стать гарантией против их ориентации на одну из ветвей власти.

Ст.84 Конституции Российской Федерации содержит полномочия Президента Российской Федерации по взаимодействию с федеральной законодательной властью. Осуществление государственной власти невозможно без тесного сотрудничества, взаимодействия глав государства с парламентом. В демократическом государстве законодательная и судебная ветви имеют рычаги взаимного влияния. В рамках такого же влияния строятся отношения между Президентом России и палатами Федерального Собрания Российской Федерации.

В отношениях с Государственной Думой на Президента возложен ряд иных полномочий, связанных с деятельностью данного государственного органа. Так, согласно ст.84 Конституции РФ Президент назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией и федеральным законом, а также распускает Государственную Думу в случае и порядке, предусмотренных Конституцией. Последнее полномочие выступает как правовое средство разрешения конфликтных, тупиковых ситуаций, угрожающих самим условиям государственности. Конституция предусматривает три основания роспуска Государственной Думы Президентом: трехкратное отклонение представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (ч.3 ст.111); повторное в течение трех месяцев выражение недоверия Правительству (ч.3 ст.117); отказ в доверии Правительству, вопрос о котором был поставлен по инициативе его Председателя (ч.4 ст.117).

Государственная Дума не вправе, в свою очередь, решить вопрос об отставке Президента, однако такое полномочие предоставлено другой палате Федерального Собрания – Совету Федерации, который вправе отрешить Президента Российской Федерации от должности в случаях, установленных законом.

Президент и Парламент обладают равной законодательной инициативой и вправе вносить законопроекты для обсуждения. Однако, в отличие от Парламента, Президент законы не принимает. Таким правом наделена Государственная Дума. В то же время, после принятия закона, он может быть отклонен Советом Федерации. Но и в законотворческом процессе наблюдается тесная взаимосвязь деятельности Президента и Парламента, поскольку, если закон принят Государственной Думой и не был отклонен Советом Федерации, он поступает именно к Президенту, который подписывает и обнародует его.

Средством влияния главы государства на деятельность Федерального Собрания является и предусмотренный п.«е» ст.84 Конституции РФ институт послания Президента парламенту о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Ст.84 Конституции в самом общем виде определяет основное содержание послания: положение в стране, основные направления внутренней и внешней политики.

Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами России, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил, формирует и возглавляет Совет Безопасности. Ему предоставлено право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории страны или в отдельных ее местностях военное положение. Однако введение военного положения, как и введение чрезвычайного положения, возможны только при соблюдении условия незамедлительного сообщения об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч.2 ст.87 Конституции РФ). В то же время Президенту Российской Федерации не принадлежит право объявления войны и заключения мира. Этот вопрос относится к исключительной компетенции Совета Федерации (ст.106 Конституции Российской Федерации).

В соответствии со ст.93 Конституции РФ Президент России может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственно измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Таким образом, как следует из п.1 ст.93 и п.«ж» ст.103 Конституции РФ выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации – это прерогатива Государственной Думы. Она должна образовать специальную комиссию, которая в соответствии с Регламентом Государственной Думы оценивает соблюдение процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, имеющих сведения о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента. Предложения о выдвижении обвинения против Президента рассматриваются на заседании Государственной Думы.

Решение об отрешении Президента Российской Федерации от должности принимает Совет Федерации. Однако отрешение Президента от должности на основании предъявленного обвинения не означает привлечения его к уголовной ответственности.

Нельзя не заметить, что процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности весьма своеобразна и достаточно сложна. Существуют даже предположения, что Президента в рамках имеющейся на сегодняшний день процедуры вообще невозможно отрешить от должности. Таким образом, эта сложность не позволяет парламенту превратить ее в орудие политической борьбы и угрожать Президенту отстранением от должности по чисто политическим мотивам.

По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Однако в реальности, как показывает анализ вышеизложенных конституционных норм о взаимодействии Президента и парламента, не по всем категориям можно определить Россию именно как полупрезидентскую республику, скорее, она носит в себе явные черты президентской. Впрочем, по этому вопросу нет единства мнений ни у теоретиков, ни у практиков.

Так, изначально модель республики в Российской Федерации строилась по образцу французской, инициированной в 1958 году генералом де Голлем. При выборе именно этой модели, как считает М.А.Краснов[23], действовало несколько факторов.

Во-первых, приходящая после крушения авторитарного строя политическая сила заинтересована не просто в закреплении новых общественных отношений, но и в стабильности. А это требует, с одной стороны, чтобы была обеспечена оперативно действующая эффективная защита демократической трансформации при минимизации возможностей для парламентско-правительственных кризисов и конституционных тупиков, а с другой, - возможность согласования политических интересов. Первую способен гарантировать президент, наделенный довольно широкими полномочиями, вторую – парламент, имеющий рычаги воздействия на правительство, но и сам несущий ответственность.

Во-вторых, незримыми аргументами при принятии новых конституций в ряде европейских стран послужили обстоятельства, связанные с возникновением Пятой республики (нараставшее брожение в обществе, грозившее перерасти в гражданскую войну) и результаты конституционной реформы во Франции, положительно сказавшиеся на укреплении ее государственности.

В-третьих, как и во Франции, при принятии конституции складывался фактор личности лидера реформаторских сил, еще не размежеванных политически. Личность Президента воспринималась больше как харизма, чем «управленец», требовался именно тип «национального освободителя».

Таковы основные предпосылки модели полупрезидентской, смешанной модели республики.

Впрочем, доктрина допускает и иные ее черты, с которыми, однако, не всегда можно согласиться. Так, Н.А.Сахаров[24] пишет, что «в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство». В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли «генерала без армии». О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А.Страшун.[25] Однако далее он пишет, что в этих странах «глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли «мальчика для битья»: если что-то не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством. Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в «мальчика для битья». На самом же деле такое противоречие объясняется во многом противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент – правительство – парламент. Такие конфигурации на практике и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.

Таким образом получается, что итак не самая удачная модель полупрезидентской республики, сложившись в Российской Федерации с учетом собственной специфики страны (особенно если учесть семидесятилетний опыт правления советской власти), говорит о том, что прерогативы основных институтов государственной власти в России до сих пор не сбалансированы. И это накладывает отпечаток на всю публичную жизнь страны, поскольку предопределяет существо политической системы, а последняя непосредственно влияет как на векторы развития, так и на качество федеративных отношений.

Сконструированная на основе российской Конституции 1993 года политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно ведет к тенденции безоппонентного режима.

Как видится, не одна лишь Конституция «виновата» в складывающейся ситуации. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую «кашу»; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Но роль Конституции как раз и должна заключаться в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего, она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.[26]

Длительное время считалось, что российская Конституция не мешает созданию конкурентной политической среды. Однако в реальности в ней есть такие положения, которые препятствуют созданию системы «качающегося маятника» (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений следует отметить: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия Указам Президента; обязанность Президента распустить Государственную Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра; подпись Президентом как последней инстанцией федеральных законов и т.д.

Фактически на сегодняшний день сложился так называемый институт президента – «хозяина», «гаранта», поскольку правительство, как таковое, самостоятельностью не обладает. Причем, наличие такого института обоснованно, но при соблюдении определенных условий. Так, зона политической ответственности президента может находиться только в области сохранения и укрепления основ государственности в рамках конституционного строя, ответственного лидерства в чрезвычайных ситуациях, разрешения конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит «скупиться» на предоставление полномочий президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Иными словами, если сохранять полупрезидентскую модель, то придется более сбалансировано определить функции и полномочия институтов власти.

Однако, как считают многие правоведы, боле рациональным для России на сегодняшний день является не очередное реформирование полупрезидентской формы, а создание модели президентской республики, которая должна обеспечить баланс полномочий между высшими органами власти.

В общих чертах путем введения такой модели возможны следующие результаты:

1. Исчезнет дополнительный центр власти в виде обособленной структуры правительства, который не просто отягощает всю конструкцию разделения властей, но делает политическую систему запутанной и нездоровой.

2. Появится четкость программных установок очередного лидера и соответственно основания для его оценки избирателями.

3. Станет реальным парламентский контроль за исполнительной властью.

4. Станет затруднительным «аппаратный» метод определения кандидатов в президенты.

Таким образом, во взаимоотношениях основных государственных ветвей власти на сегодняшний день особенно актуальным является вопрос баланса полномочий и функций властных институтов, который должен решить проблему политической конкуренции и обеспечить реальную политическую ответственность.

Заключение

 

Практически во всех государствах в ХХ веке появился ряд совершенно новых политических и социальных институтов, одним из которых стал, несмотря на то, что он известен уже не первое столетие, институт парламентаризма.

Открытием он стал и для России: сначала – Российской Империи, которая в начале ХХ века создала так недолго просуществовавшую Государственную думу. В то время Российская империя по форме правления оставалась еще монархией с незначительными элементами конституционализма.

Современный отечественный парламентаризм начал свое развитие относительно недавно – с конца 80-х – начала 90-х годов. В настоящее время в научных публикациях развиваются принципиальные положения теорий правового, конституционного государства, исследуются и конкретные проблемы деятельности парламента. На законодательном уровне в Конституции и других федеральных законах парламент Российской Федерации – Федеральное Собрание, представляет собой законодательную и представительную ветвь власти, наделенную определенными полномочиями и несущую ответственность за свою деятельность.

На сегодняшний день законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. В сущности, вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин.

В силу все большего распространения всеобщего избирательного права значение парламента как органа, представляющего все общество, также повышается.

Однако в последнее время в России наметилась явная тенденция, свидетельствующая о явном, в той или иной степени, ограничивающем положении парламента в демократических государствах по отношению к роли Президента и Правительства. Это и усиление позиций исполнительной власти, в руках которой сосредоточены огромные полномочия во всех сферах управленческой деятельности, и фактическая монополизация политического процесса политическими партиями. Принятие решений перемещается в руководство политических партий, велико значение партийной бюрократии. Парламентарии практически никогда не рискуют идти наперекор общественному мнению, в определенной степени теряя самостоятельность.

Кроме этого, очевидной в Российской Федерации является и проблема взаимодействия самого Президента и Правительства, которая также оказывает непосредственное влияние на характер взаимоотношений между парламентом и Президентом.

В качестве основополагающих моментов здесь следует выделить, например, излишне объемные полномочия Президента по формированию и отставке Правительства, которые на практике обычно вытекают в «наказание виноватого правительства», не справившегося с поставленными Президентом задачами. При этом совершенно невозможно установить ответственность здесь самого Президента, поскольку номинально главой исполнительной власти он не является. Глава исполнительной власти – это Председатель Правительства, который и несет ответственность за принимаемые Президентом решения.

Проведенное исследование конституционных норм и практики политической деятельности свидетельствуют о том, что итак не самая удачная модель полупрезидентской республики, сложившись в Российской Федерации с учетом собственной специфики страны, привела к тому, что полномочия Президента и Парламента в России до сих пор не сбалансированы, что накладывает отпечаток на всю публичную жизнь страны. Более того, складывается тенденция все большего усиления неограниченной президентской власти, что явно может привести к появлению безоппонентного политического режима.

В связи с этим взгляды многих правоведов и политологов обращены на изменение структуры соотношения властей в конституционных масштабах. И чаще всего здесь говорится о создании модели президентской республики, которая должна обеспечить баланс полномочий между высшими органами власти. Именно президентская республика, по мнению многих, должна решить проблему политической конкуренции и обеспечить реальную политическую ответственность всех ветвей государственной власти.

 

Список источников:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

2. Федеральный Закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

3. Баглай М.В., Туманов В.А., Малая энциклопедия конституционного права. – М.: 1998.

4. Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004.

5. Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе//Государство и право. 2005. № 2. – С.6.

6. Елисеев Б.П. Нормативно-методическое обеспечение деятельности государственного органа. – М.: 1997.

7. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1996.

8. Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Отв.ред.Б.А.Страшун. Т.1-2. Изд. 3-е. – М.: 1999.

9. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: в 4 т. Т.2/Отв.ред.Б.А.Страшун. – М.: 1995.

10. Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий//Государство и право. 2003. № 10.

11. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти)//Журнал Российского Права. 2001. № 2.

12. Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт//Журнал Российского Права. 2003. № 4.

13. Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. – М.: Юристъ, 1998.

14. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: 1994.

15. Сравнительное конституционное правоведение/Ответственный редактор В.Е.Чиркин. – М.: 1996.

16. Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дисс…канд.юрид.наук. – М.: 2000.

17. Хутинаев И.Д. Институт президентства и проблемы формы государства. – М.: 1994.

[1] Баглай М.В., Туманов В.А., Малая энциклопедия конституционного права. – М.: 1998. – С.300.

[2] Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[3] Сравнительное конституционное правоведение/Отв.ред.В.Е.Чиркин. – М.: 1996. – С.505.

[4] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. – С.337.

[5] Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: в 4 т. Т.2/Отв.ред.Б.А.Страшун. – М.: 1995. – С.96.

[6] Онишко Н.В. Парламентаризм как конституционно-правовой институт//Журнал Российского Права. 2003. № 4. – С.35.

[7] Там же.

[8] Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. – С.145.

[9] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. – С.339.

[10] Федеральный Закон Российской Федерации от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»//Справочно-правовая система «Консультант Плюс».

[11] Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. – С.119.

[12] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. – С.324.

[13] Елисеев Б.П. Нормативно-методическое обеспечение деятельности государственного органа. – М.: 1997. – С.27.

[14] Дегтев Г.В. Некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе//Государство и право. 2005. № 2. – С.6.

[15] Хутинаев И.Д. Институт президентства и проблемы формы государства. – М.: 1994. – С.14-20.

[16] Елисеев Б.П. Нормативно-методическое обеспечение деятельности государственного органа. – М.: 1997. – С.25-31.

[17] Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. – С.120.

[18] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1996. – С.325.

[19] Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти)//Журнал Российского Права. 2001. № 2. С.4.

[20] См.: Осавелюк А.М. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. – М.: Юристъ, 1998. – С.87-91.

[21] Суворов В.Н. Конституционный статус Президента Российской Федерации: Дисс…канд.юрид.наук. – М.: 2000. – С.344.

[22] Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2004. – С.144.

[23] Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий//Государство и право. 2003. № 10. – С.16.

[24] Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. – М.: 1994. – С.27.

[25] Конституционное (государственное) право зарубежных стран/Отв.ред.Б.А.Страшун. Т.1-2. Изд. 3-е. – М.: 1999. – С.351.

[26] Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий//Государство и право. 2003. № 10. – С.22.