Навигация
Проблемы формирования государственной службы демократического общества
54158
знаков
2
таблицы
0
изображений
2.3. Проблемы формирования государственной службы демократического общества
В работе мы будем рассматривать понятия «бюрократия» и «государственные служащие» как синонимы для обозначения тех, кто занят на государственной службе. «Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».[7]
При использовании понятия «бюрократия», мы опираемся на веберовские представления о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована . Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: рекрутирование на основе открытых конкурсов; внутреннее продвижение по иерархической лестнице с учётом определённых критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.
2.4.Количественные характеристики численности государственных служащих РФ
Все должности государственной гражданской службы делятся по ветвям власти (законодательная, исполнительная, судебная), уровнями управления (федеральный, региональный, муниципальный), категориям: руководители, помощники (советники), специалисты, обеспечивающие специалисты и группами должностей внутри категорий (от высших до младших).
Работники, занимающие должности специалистов, вместе с основной массой муниципальных служащих, работающих в органах местного самоуправления, составляют ядро российского чиновничества.
Ранее многочисленный вспомогательный персонал (секретари, водители, работники, обслуживающие здания и оборудование, и т.п.) не включался в систему должностей государственной службы. Теперь они входят в категорию обеспечивающих специалистов, существующих для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов.[8] Ранее они формально и статусно не являлись чиновниками, однако в статистике в настоящее время они объединяться с государственными служащими в одну группу, как занятые в органах государственной власти и управления. Это важно учитывать, сравнивая численность чиновников в разные периоды времени.
Мнение о том, что постсоветская бюрократия очень многочисленна и раздута сверх необходимости, разделяется не только широкой публикой, но и рядом журналистов и исследователей. Обычно используемый аргумент в пользу такого утверждения: приводятся ссылки на статистические данные, согласно которым, занятых в сфере управления, в наши дни в России больше, чем это было в годы существования Советского Союза. В середине 1980-х общая численность занятых в аппарате управления в СССР колебалась от 2 млн. до 2,4 млн. человек.[9] Однако нужно учитывать процедуры подсчёта соответствующих статистических показателей, изменения правил отнесения тех или иных лиц к категории работников сферы государственного управления, появление у органов государственного управления новых функций.
Во-первых, любые статистические сравнения предполагают, что используемые показатели сопоставимы. Определение точной численности работников сферы государственного управления в советское время – непростая задача, поскольку соответствующие функции были «размыты» между разными ведомствами и организациями. К тому же многие функции государственного управления выполнялись освобождёнными работниками партийного и профсоюзного аппаратов, которые могли формально не включаться в численность органов государственного управления.
Во-вторых, публикуемые данные о численности занятых в органах управления в России в 1990-е годы и в настоящее время также нуждаются в пояснении. Эти цифры могут включать не только собственно управленцев, большинство из которых занимают государственные или муниципальные должности, но и многочисленную армию работников, их обслуживающих. Понятно, что, согласно таким подсчётам, численность собственно тех, кто выполняет функции государственного управления, преувеличена.
В-третьих, внутри самой бюрократии произошли глубокие структурные изменения, затрагивающие функциональные основы её деятельности и способствующие увеличению её численности. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Приняты и готовятся нормативные правовые акты по отмене ряда избыточных и дублирующих функций.
В-четвёртых, происходят децентрализация и расширение функций местных органов управления. Это объективно вызывает рост численности занятых в данной сфере на региональном и местном уровнях.
Наконец, в-пятых, создание и функционирование демократической политической системы предполагают значительную занятость в органах, её обеспечивающих.
Последние три обстоятельства объясняют наличие определённых объективных предпосылок к росту численности занятых в сфере государственного управления и местном самоуправлении при переходе к рыночной экономике и более демократическому устройству общества. Всё это, однако, не исключает и внутренне запрограммированную в любой бюрократии тенденцию к неуклонной экспансии вне связи её с объективным расширением полномочий и обязанностей.
Специальное статистическое обследование государственных и муниципальных органов было начато только в 1994г., поэтому мы не располагаем сопоставимыми данными за более ранний период. Но судя по косвенным данным, относящимся к органам управления и включающим одновременно органы милиции, полная численность занятых здесь сократилась в 1992 г. по сравнению с 1991 г. Это стало закономерным следствием распада СССР и быстрого демонтажа советских государственных институтов (министерств и ведомств). Однако уже в 1993 г. она вновь начала быстро расти в результате создания новых и расширяющихся действовавших министерств и федеральных служб.
В 1995 г. численность занятых в органах управления возросла примерно на 6% (самый значительный прирост за весь период наблюдения). В целом в 1994-2000 гг. численность занятых в органах исполнительной власти увеличилась на 15,1%, а общий прирост (по всем ветвям власти) составил 15,8%.
По регионам прирост занятости в сфере государственного управления распределялся неравномерно, а межрегиональная вариация увеличивалась. На начало 2000 г. плотность госслужащих в расчёте на 1000 человек постоянного населения варьировалась от 4 (в Ингушетии) до 58 (в Эвенкийском автономном округе) при средней по стране 8 человек[10].
Теперь сосредоточимся только на работниках органов исполнительной власти, то есть на тех, кого обычно и зовут «бюрократами». Почти 90% всех государственных и муниципальных служащих заняты именно в учреждениях исполнительной власти. За 6лет (1994-1999 гг.) их численность возросла с 894 тыс. до 1029,5 тыс. человек, то есть на 15% (см. табл.1). На начало 2001 года в расчёте на 1000 человек приходилось 7 человек, занятых в органах исполнительной власти всех уровней.
Таблица1
| Численность работников, занятых в органах государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации (на начало года, тыс.человек) | |||||||
| годы | всего в органах власти и управления | Законода-тельной | исполнительной, из них: | судебной власти и прокурату-ры | других государст-венных органах | ||
| всего | федераль-ной | субъектов РФ и МСУ | |||||
| Всего работников | |||||||
| 1994 | 1004,3 | 7,1 | 894,4 | 379,9 | 514,5 | 102,7 | 0,1 |
| 1995 | 1061,8 | 8,8 | 945,1 | 416,2 | 529,0 | 107,3 | 0,6 |
| 1996 | 1093,0 | 10,5 | 971,3 | 433,0 | 538,3 | 110,1 | 1,2 |
| 1997 | 1108,9 | 11,1 | 984,4 | 442,5 | 542,0 | 111,5 | 1,8 |
| 1998 | 1102,8 | 11,0 | 983,9 | 409,9 | 574,0 | 105,6 | 2,3 |
| 1999 | 1133,7 | 14,5 | 1006,5 | 412,8 | 593,7 | 110,1 | 2,6 |
| 2000 | 1163,3 | 15,5 | 1029,5 | 404,7 | 624,8 | 115,2 | 3,1 |
| 2001 | 1140,6 | 19,1 | 983,7 | 377,1 | 606,6 | 134,3 | 3,5 |
| На федеральном уровне | |||||||
| 1994 | 39,3 | 3,1 | 33,8 | 33,8 | | 2,2 | 0,1 |
| 1995 | 39,8 | 3,5 | 33,8 | 33,8 | | 2,2 | 0,2 |
| 1996 | 37,9 | 3,7 | 31,2 | 31,2 | | 2,5 | 0,6 |
| 1997 | 37,5 | 3,9 | 30,4 | 30,4 | | 2,5 | 0,7 |
| 1998 | 35,9 | 3,0 | 28,9 | 28,9 | | 3,0 | 0,9 |
| 1999 | 38,7 | 3,9 | 30,9 | 30,9 | | 3,0 | 1,0 |
| 2000 | 38,8 | 4,2 | 30,3 | 30,3 | | 3,2 | 1,2 |
| 2001 | 37,2 | 3,8 | 28,8 | 28,8 | | 3,3 | 1,3 |
| На региональном уровне | |||||||
| 1994 | 965,0 | 4,0 | 860,6 | 346,1 | 514,5 | 100,5 | 0,02 |
| 1995 | 1022,0 | 5,3 | 911,3 | 382,4 | 528,9 | 105,1 | 0,03 |
| 1996 | 1055,1 | 6,8 | 940,1 | 401,8 | 538,3 | 107,6 | 0,6 |
| 1997 | 1071,4 | 7,2 | 954,0 | 412,1 | 541,9 | 109,0 | 1,1 |
| 1998 | 1066,9 | 7,9 | 955,0 | 381,0 | 574,0 | 102,6 | 1,4 |
| 1999 | 1095,0 | 10,6 | 975,6 | 381,9 | 593,7 | 107,1 | 1,6 |
| 2000 | 1124,5 | 11,3 | 999,2 | 374,4 | 624,8 | 112,0 | 1,9 |
| 2001 | 1103,4 | 15,3 | 954,9 | 348,3 | 606,6 | 131,0 | 2,2 |
Оценивая общий масштаб занятости в этой сфере, необходимо иметь в виду, что в любой управленческой организации трудятся не только «бюрократы». Поэтому их реальная численность (с точки зрения выполнения собственно чиновничьих функций) оказывается меньше. На начало 2001 г. персонал по охране и обслуживанию зданий составлял свыше 120 тыс. человек, или 10% от всего списочного состава работников государственных и муниципальных органов.
Подавляющая часть чиновников трудилась в регионах. В 1994-2000 гг. тенденции изменения численности чиновников в центре и на местах были противоположны. Численность чиновников в центральном аппарате федеральных ведомств («федеральные чиновники на федеральном уровне») за рассматриваемый период снизилась на 10% и составила менее 30 тыс. человек. Их доля сократилась с 3,8 до 2,9%, доля федеральных чиновников в регионах тоже уменьшилась. В регионах наблюдалась противоположная ситуация: суммарная численность чиновников в регионах возросла на 8%, а численность работников исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления повысилась более чем на 20% (с 515 тыс. до 625 тыс. человек)! Именно за счёт региональных и местных чиновников и растёт общая численность этой группы.
В 2000-2005 годах тенденция к постоянному росту численности занятых на госслужбе сохранилась. Это связано с административной реформой, изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти, введением института полномочных представителей президента в федеральных округах. Каждый полпред имеет свой достаточно обширный аппарат, в который входят: заместители полпреда, общественные приёмные (региональные и территориальные), начальники управлений и отделов, руководители общественных приёмных, главы различных многочисленных комиссий и главные федеральные инспектора.
На данный момент по сравнению с советским временем чиновников в нашей стране стало больше в 14 раз: 2,5 миллиона на одну только Россию против 400 тысяч человек на весь Советский Союз. Об этом сообщила руководитель сектора изучения элит Института социологии РАН Ольга Крыштановская на презентации доклада "Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов". Это исследование касалось госслужащих низшего и среднего звена в сфере управления. Этого исследования мы ещё подробно коснёмся в нашей работе.
Похожие работы
... , должен составлять диалектическое единство развитых, апробированных и прочных государственно-правовых институтов и высокопрофессиональных и нравственно чистых политиков. В этом – надежда. Формы демократии в государственном управлении Приходится констатировать, что российскому сознанию навязывается весьма ограниченное и превратное понимание демократии, сводящее ее к референдумам по поводу ...
... управлению. Отличительные свойства диалектичность и системность. Систематизация принципов: Первое - общесиситемные принципы ГУ - общеуниверсальные закономерности (их применение): Принцип объективности государственного управления обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно- ...
... может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно [8,с.138]. ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ 2.1. Развитие бюрократии Иностранный термин «бюрократический» вполне соответствует русскому слову «приказный». В Западной ...
... управлении как отдельными работниками, так и организациями в целом. Возможно выделение в качестве объектов управления процессов, осуществляемых в организации, например, производство, миграция (текучесть), развитие персонала и т.д. Менеджмент как профессиональная деятельность осуществляется на основе специальных технологий, позволяющих руководителю обеспечивать достижение управленческих целей и ...
0 комментариев