Истоки возникновения бюрократии в России

1.2 Истоки возникновения бюрократии в России

Следует отметить, что исторические основы русской бюрократии и бюрократий западноевропейских также существенно отличны. «Собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, а централизация неизбежно порождала бюрократию. Наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым.

В истории Российского государства просматриваются глубокие корни и традиции российской бюрократии, обладающей своими специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца у нас никогда не существовало. Российское государство всегда господствовало над российским обществом. Экономические преобразования, например, осуществлялись только сверху, то есть в интересах, прежде всего, бюрократии и ею же проводились в жизнь путем государственного принуждения, насилия над остальной частью общества. На этой почве формировалась бюрократическая традиция политической мысли и практики: гражданин есть собственность государства и все его действия либо определяются властью, либо являются покушением на власть1.

В то время государство стало всеобъемлющим инструментом для реализации задач, направленных на свое воспроизводство. Все сферы общественной жизни в этом случае требовали тотальной подконтрольности со стороны государства. Без этого само существование бюрократического государства становилось невозможным. В свою очередь необходимость в полном контроле и соблюдении интересов государства требует постоянного воспроизводства аппарата, который сможет осуществлять этот контроль и блюсти свои интересы.

В российской традиции понятие «бюрократия» изначально оценивается негативно. Более того, можно сказать, что в русском менталитете «бюрократ» и «бюрократизм» – бранные слова. Русская общественная мысль от А.Н. Радищева до В.С. Соловьева, от А.С. Хомякова до В.В. Розанова весьма критически относилась к «единовластию петербургской бюрократии под предлогом самодержавия». Чиновник в общественном сознании ассоциируется преимущественно с персонажами Гоголя, Салтыкова-Щедрина, Сухово-Кобылина.

По мнению А.Г. Левинсона, понятие «бюрократия» в негативном смысле «выражает отношение к деятельности специализированной социальной группы (государственных) служащих, а именно: упрек этой группе со стороны общества в неисполнении ею своих обязательств перед обществом, в злоупотреблении той властью над другими группами в обществе, которой она располагает». Под этим понятием может подразумеваться и отрыв исполнительных органов некоторой организации от нее самой, когда «орган, подчиненный организации, обществу, превращается в орган, подчиняющий тех, чью волю он призван исполнять; слуга становится господином»1.

Е.Г. Морозова справедливо указывает, что термин «бюрократия» является фактически синонимичным термину «государственная служба». «Ведь в той мере, в какой государственная служба на практике выходит за рамки механического исполнения и применения законов, она и становится «-кратией» – бюрократией, администрократией, административной властью. А именно в этом качестве она и интересует политологию, общество в целом». Вот почему в нашем исследовании термин «государственная бюрократия» употребляется наравне с термином «государственная служба»2.

Необходимо отметить, что очень часто смешивают универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — социальную болезнь управленцев.

В России выделение государственной службы в особое направление публично-профессиональной деятельности и возникновение бюрократии шли параллельно с возникновением и усилением государственной власти, созданием Русского централизованного государства, а затем и Российской империи. Отмена местничества в 1682 г. стала началом преобразования государственной службы в России и показала необходимость упорядочения новой системы назначений и отладки производства в чины для сплочения складывающейся бюрократии как опоры развивающегося абсолютизма. Еще в царствование Федора Алексеевича был подготовлен проект "Устава о служебном старшинстве бояр, окольничих и думных людей", который не был реализован. Политическая и государственная централизация с необходимостью влекла и выстроенную на тех же началах бюрократическую систему, непосредственно и исключительно подчиненную верховной власти, выделение особой социальной группы должностных лиц, наделенных властью и становящихся всепроницающей и доминирующей силой в обществе1.

Возникновение профессиональной государственной службы и бюрократии в России было связано с государственными реформами Петра I, создание которым "регулярного государства" (в современном понимании - "рационально управляемого государства") требовало укрепления аппарата управления и его движущей силы - "регулярной" ("рациональной") бюрократии. Можно говорить о том, что именно с этого времени появилась "профессиональная деятельность по обеспечению полномочий государственных органов" - как это и закреплено в современном российском законодательстве. С конца XVIII в. - начала петровского правления - организационные преобразования центрального и местного государственного аппарата неизменно корреспондировали с бюрократическо-кадровым обеспечением их деятельности - совершенствованием системы государственной службы.

Переход от службы государю к государственной службе с переходом от отдельных служебных поручений боярам и создания соответствующих учреждений (Приказов) к согласованной, выстроенной по единой схеме системе центральных и местных государственных учреждений с постоянным составом должностных лиц потребовал решения и проблем организации государственной службы. Параллельно приблизительно в 1719-1722 гг. была проведена работа по созданию узаконения о государственной службе, хотя сбор сведений о европейском законодательстве (английском, шведском) начался ранее и продолжился сбором необходимых материалов Иностранной коллегией во Франции, Голландии, Дании и Пруссии. Подготовительные материалы содержали оригиналы текстов их законов о чинопроизводстве - шведских уставов о чинах 1696 и 1705 гг., регламентов датских королей Христиана V (1699 год), Фредерика IV (1717 год) и др., переводы на русский язык, а также сводный обобщающий документ по этому вопросу. Русская практика была обобщена в виде подготовленных по приказу царя "Показаний древнейших русских чинов гражданских и придворных с изъяснением каждого"1.

Петр I лично проработал и четырежды отредактировал подготовленный А.И. Остерманом проект, который затем направил для обсуждения в Сенате, Военной и Адмиралтейской коллегиях. После рассмотрения полученных замечаний проект был царем в окончательном варианте внесен на утверждение в Сенат. 24 января 1722 г. Петр I подписал знаменитую "Табель о рангах" (полное название: "Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины; и которые в одном классе, те имеют по старшинству времени вступления в чин между собою, однако ж воинские выше протчих, хотя б и старее, кто в том классе пожалован был"). Этот законодательный акт на два следующих столетия определил основы государственной службы в России.

В основе причин издания "Табели о рангах" лежали потребности социально-политического характера. С одной стороны, повлияло усложнение социальной структуры общества, в связи с чем уже на рубеже XVII и XVIII вв. потребовалось выделение государственной службы в самостоятельную сферу деятельности для обеспечения ее относительной независимости, а вместе с тем - создание особой, профессионально, социально и корпоративно выделенной группы государственных служащих. С другой стороны - усиление государственно-правовых начал в деятельности государственной власти (когда юридический инструментарий ее политики приобретал системообразующее значение в создании государственных управленческих структур) и повышение роли законов как актов оформления политической воли монарха и главного источника права, которые должны были выполняться всеми подданными независимо от положения в сословной и служебной иерархии. В этих условиях на законодательное регулирование переводилась и государственная служба, в основе которой долженствовала бы определенная законом "монаршая воля" в виде компетенции того или иного чиновника по разрешению государственных дел, отступление от которой рассматривалось как невыполнение предписаний главы государства, от которого исходила и сила закона, и "главное единоначалие" в стране1.

"Табель о рангах" по своему смыслу прежде всего предусматривала иерархию должностей, по которым и давался чин, но при этом не всегда было возможно разделение должностей и чинов. "Табель" состояла из таблицы, которая собственно и определяла 14 классов (рангов) с соответствующими им чинами и должностями каждого из двух родов государственной служебной деятельности - военная (сухопутная служба и морская) и гражданская (светская и придворная) служба, а также девятнадцати комментирующих его "пунктов". Воинская служба была поставлена на первое место - чины "воинские выше протчих". Ранг при этом можно рассматривать как звание, а право на него давала должность. Поскольку "Табель" регулировала главным образом статус дворянской бюрократии, то низшие офицерские чины в армии и мелкие служащие гражданского ведомства - канцеляристы, переписчики и другие - в нее внесены не были.

В основе узаконения лежало преимущественное право поступления на государственную службу дворян (главным образом потомственного поместного дворянства), которые имели льготные условия поступления на службу и быстрого продвижения по ее рангам. При этом власть, конечно же, учитывала значение дворянства и как социальной ее опоры, и как более образованного в целом сословия. Бралось в расчет и то, что дворяне имели имущественную обеспеченность, поскольку сама государственная служба считалась для дворян сословной обязанностью и давала довольно небольшое материальное вознаграждение. При этом предполагалось, что каждый служащий был обязан пройти их, начиная снизу и доверху, прослужив в каждом классе определенное количество лет, но срок нахождения в них за особые заслуги по службе мог быть сокращен. Для перехода в следующий класс необходимо было занять вакантную вышестоящую и соответствующую следующему чину должность.

Такая система государственной службы предполагала обеспечить замещение указанных в табели вакансий и приобретение необходимых познаний и навыков самим опытом государственной службы - первоначально основного средства обучения служащих. Упоминалась в "Табели" и выплата денежного жалованья, которое начинает в петровское царствование вытеснять раздачу земли и способствует формированию бюрократии как социальной группы, не принадлежавшей к классу землевладельцев, но стоявшей на страже интересов верховной власти и феодального государства1.

В условиях сословного строя в России государственная служба связывалась с обязательным наличием дворянского состояния и чиновник должен был иметь статус дворянина, поэтому "Табель" предусматривала, что каждый выслуживший первый - низший - классный чин имел право получить дворянство.

Петр I заложил основы профессиональной государственной службы. Определенные "Табелью о рангах" положения закрепили на последующие почти два столетия основные принципы состояния российского чиновничества. Дальнейшее развитие системы государственной службы отразило политику верховной власти в сфере государственно-правового строительства в России, которая проявилась в институционализации государственной службы по двум направлениям - общему определению кадровой политики и формированию профессиональной бюрократии как инструмента управления обществом. С этого времени чиновничество начинает занимать важное место в реализации государственной политики, становится "кровью и плотью" государственного механизма власти. В послепетровское время, в течение второй четверти XVIII в., "Табель о рангах" являлась основным регулятором государственной службы и узаконением, определявшим положение российского чиновничества.

Многие черты российского бюрократизма, к сожалению, воспроизводятся и в современной России.

На сегодняшний день система государственного управления в Российской Федерации характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в ее историческом прошлом. Российский бюрократический аппарат не соответствует концепции рациональной бюрократии Вебера1.

Бюрократизация и коррупция аппарата, широкое участие должностных лиц в коммерческих предприятиях, совмещение одними и теми же людьми нескольких постов в законодательных и исполнительных органах власти, правовой нигилизм, недостаточная проработанность законодательных актов, указов и постановлений, непродуманные высказывания представителей "верхов", попытки ограничения конституционных прав людей, неспособность противостоять нарастающему валу преступности - все это самым серьезным образом компрометирует чиновничество.