Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

4.      Порядок подготовки, государственной регистрации, опубликования и вступления в силу ведомственных нормативных актов

 

4.1 Подготовка ведомственных нормативных актов

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе самих федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Акты, изданные в ином виде (например, указания и др.), не должны носить нормативный характер

Нормативные правовые акты, изданные до утверждения Правил [24], которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, подлежат переподписанию (переутверждению).

Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации, регламентирующих деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду, в том числе использование природных ресурсов, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой на федеральном уровне [25].

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. Если в соответствии с законодательством Российской Федерации согласование нормативного правового акта является обязательным, а также если в нем содержатся положения, нормы и поручения, касающиеся других федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций, проект акта подлежит согласованию, которое оформляется визами руководителей либо заместителей руководителей соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных органов и организаций.

 Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Положения об изменении, дополнении или признании утратившими силу ранее изданных актов или их частей включаются в текст нормативного правового акта (с указанием отменяемых глав, пунктов, подпунктов и абзацев) либо оформляются как приложение к акту.

Нормативные правовые акты, изданные совместно или по согласованию с другими федеральными органами исполнительной власти, изменяются, дополняются или признаются утратившими силу по согласованию с этими федеральными органами исполнительной власти.

При необходимости внесения изменений и дополнений в несколько нормативных правовых актов, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации, изменения и дополнения в каждый акт оформляются отдельным документом. Изменения и дополнения, вносимые в нормативный правовой акт, оформляются, как правило, нормативным правовым актом того же вида, в каком издан основной документ.

Если выявились необходимость внесения существенных изменений в ранее изданные нормативные правовые акты или наличие по одному и тому же вопросу нескольких актов, а также, если в акт неоднократно вносились изменения, то в целях упорядочения разрабатывается новый единый акт.

При возникновении необходимости изменения правового регулирования вопросов, решенных в нормативных правовых актах бывших министерств и ведомств СССР, оформлять такое изменение следует путем принятия нового нормативного правового акта.

 

4.2 Государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

В целях реализации конституционного принципа защиты прав, свобод и законных интересов, а также обеспечения единства правового пространства на министерство юстиции Российской Федерации возложено осуществление государственной регистрации нормативно правовых актов федеральных органов исполнительной власти и иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Возникновения института государственной регистрации ведомственных нормативно правовых актов в начале периода демократических преобразований в нашей стране было оправдано тем, что министерства и ведомства регламентировали практические любые вопросы в регулируемой ими сфере, подменяя ведомственными предписаниями не только нормы, которые должны устанавливаться Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации, но и в некоторых случаях даже законами. Государственная регистрация обеспечила контроль за законностью ведомственного нормотворчества.

Правительством Российской Федерации предписано федеральным органам исполнительной власти «исключить случаи направления для исполнения нормативно правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке».[26]

Факт государственной регистрации является необходимым условием для вступления ведомственных нормативных правовых актов в силу, а отсутствие таковой – достаточным основанием для суда, чтобы признать не прошедший государственную регистрацию акт недействующим

При осуществлении государственной регистрации проводится юридическая экспертиза ведомственных нормативных правовых актов, направленная на выявление и недопущение случаев: превышения федеральными органами исполнительной власти предоставленной компетенции; нарушения положений актов законодательства Российской Федерации; расширения перечня документов, подлежащих представлению в государственные органы для получения соответствующих услуг; увеличения количества оснований отказов в предоставлении государственных услуг; установления условий гражданско-правовых договоров; использования терминов и определений, не предусмотренных федеральным законодательством или противоречащих ему.

От эффективности этой работы зависят защита прав и свобод граждан, исключения случаев превышения пределов предоставленной компетенции, которые могут повлечь предъявление необоснованных требований со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти к гражданам и организациям, произвольное установление условий возникновения и реализации прав и, как следствие, злоупотребление и коррупцию.

В период с 15 мая 1992 года по 1 января 2009 года Минюстом России зарегистрировано более 13 тысяч ведомственных нормативных правовых актов. Количество поступающих на государственную регистрацию актов ежегодно возрастает (со 140 актов1992 году до 2979 актов в 2008 году).

Существенное влияние на количество актов, направляемых на государственную регистрацию в Минюст России, оказывает как изменение структуры федеральных органов исполнительной власти (федеральных служб и федеральных министерств, находящихся в введении федеральных министерств) значительно сокращена.

Тем не менее, в 2010 году сохранится тенденция к увеличению объёма ведомственного нормотворчества, в частности, благодаря ФЗ от 23 июля 2008 года № 160-фз «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕМ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», в реализацию которого федеральные органы исполнительной власти принимают и будут принимать значительное число нормативных правовых актов.

Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации. Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

юридическую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;

принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;

присвоение регистрационного номера;

занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства;

гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции [27]и иных законодательных актах Российской Федерации;

механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего акт.

Государственной регистрации подлежат акты независимо от срока их действия, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В случае возникновения сомнений относительно соответствия указанных актов перечисленным критериям они подлежат направлению на государственную регистрацию в Министерство юстиции. Окончательное решение вопроса о необходимости регистрации принимает Минюст.

В случае отмены федеральным органом исполнительной власти зарегистрированного нормативного правового акта документ об отмене должен быть представлен на регистрацию в установленном порядке.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты:

персонального характера (о назначении или освобождении от должности, о поощрении или наложении взыскания и т. п.);

однократного применения;

срок действия которых истек;

оперативно-распорядительного характера (разовые поручения);

б) акты, которыми решения вышестоящих государственных органов доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции Российской Федерации не позднее 10 [28] дней со дня их подписания (утверждения).

Государственная регистрация нормативных правовых актов производится в срок до 15дней с даты получения акта. В случае необходимости срок регистрации может быть продлен Минюстом, но не более чем на 10 дней, а в исключительных случаях - до одного месяца .

В регистрации нормативного правового акта может быть отказано, если при проведении юридической экспертизы установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации либо если нарушены установленный порядок представления акта на государственную регистрацию или Правила .

В течение 10 дней с момента получения отказа в государственной регистрации руководитель федерального органа исполнительной власти или лицо, исполняющее его обязанности, издает соответствующий документ об отмене нормативного правового акта и направляет его копию в Министерство юстиции.

Нормативный правовой акт может быть возвращен Минюстом без регистрации федеральному органу исполнительной власти по его просьбе, оформленной соответствующим письмом.

В случае если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти с указанием оснований для принятия данного решения и проставлением соответствующего штампа на подлиннике акта.

Зарегистрированный нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Изменения и дополнения в нормативные правовые акты, прошедшие государственную регистрацию, а также акты об их отмене подлежат регистрации в общем порядке.

Пунктом 2 Указа Президента Российской Федерации от 16 мая 1997 г. № 490[29] Правительству Российской Федерации поручено ежеквартально обеспечивать обобщение практики государственной регистрации нормативных правовых актов и представление Президенту Российской Федерации соответствующей информации, в том числе сведений об актах, в регистрации которых отказано. Эта обязанность пунктом 4 постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. № 1009

В соответствии с п/п "б" п. 1 постановления Правительства Российской Федерации от 11 февраля 1999 г. № 154[30] сведения о нормативных правовых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом Российской Федерации не соответствующими законодательству, передаются в средства массовой информации.

Руководители федеральных органов исполнительной власти несут персональную ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Минюст России вправе осуществлять в федеральных органах исполнительной власти проверку работ по отбору подлежащих государственной регистрации нормативных правовых актов и при необходимости запрашивать их на регистрацию.

В соответствии с ч. 7 ст. 12 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" [31] Правительство Российской Федерации вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.