Проведение политики децентрализма регулирования экономиче­ских и социальных процессов;

1.         Проведение политики децентрализма регулирования экономиче­ских и социальных процессов;

2. Федерализация властных отношений, возрастание роли органов власти субъектов Федерации, муниципальных образований

В связи с разработкой проекта закона "О бюджете на 2000 год", про­ектов Бюджетного и Налогового кодексов (в части, касающейся вопросов межбюджетных взаимоотношений), а также продолжением обсуждения уже принятого Думой закона "О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации", следует отметить следующие принципиальные положения, характеризующие нынешнее состояние ме­стных финансов и возможные подходы к формированию финансовых ос­нов местного самоуправления, бюджетов муниципальных образований на 1998 г., с точки зрения реализации принципов бюджетного федерализма на региональном уровне.

Предварительная оценка итогов 1999 г. показывает, что около поло­вины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети на уровне субъектов федерации, и лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов.

Низкий уровень закрепленных доходов является признаком отсутст­вия самостоятельности региональных бюджетов и свидетельствует о не­оправданном расширении бюджетных отношений, что противоречит принципам бюджетного федерализма.

В то же время за счет бюджетов муниципальных образований финан­сируется почти 100% расходов на среднее образование, 85 % - на здраво­охранение, 60% - на содержание детских садов, 80% - на коммунальные услуги, 60% - на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функцио­нировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации.

Настоящий закон определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направ­ления использования финансовых ресурсов местного самоуправле­ния, основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного са­моуправления.

Цель государственного регулирования доходов региональных бюджетов состоит в таком распределении налогов между территориальными звеньями бюджетно-финансовой системы Российской Федерации, которая гарантировала бы нормативную часть расходов, законодательно закреп­ленную за каждым из этих звеньев и свело бы тем самым к минимуму не­обходимость дополнительного распределения между ними финансовых средств.

В виду незавершенности процессов разграничения полномочий и предметов введения между федерацией и субъектом федерации представляется целесообразным установить законодательно стабильные базовые нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов, а по налогу на прибыль разветвленную налоговую вставку для регулирования консолидируемых бюджетов субъектов федерации в следующих размерах:

- подоходный налог с физических лиц 100%

- налог на добавленную стоимость 25%

- налог на прибыль 19%

- акцизы на спирт и лекеро-водочную продукцию 50%

- акцизы на товары отечественного производства

(кроме зачисляемых полностью в федеральный бюджет)100%

Между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов федерации, с учетом согласованного разграничения между ними по предметам совместного ведения.

На этой основе работа проводиться внутри субъектов федерации по разграничению расходных бюджетных полномочий между органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления. Для наиболее полного учета финансовых ресурсов ежегодно составляется территориальный разрез федерального бюджета.

Осуществляется оптимизация разграничения доходов между федеральными бюджетами и консолидируемыми бюджетами субъектов федерации в соответствии с разграничением бюджетных расходов. Разграничение этих доходов производиться по их видам (подвидам) в полном объеме, а по некоторым основным видам налогов – по долям или разделенной налоговой ставке.

Методика оптимизации долевого распределения налогов между федеральными и региональными уровнями бюджетной системы может быть использована при определении пропорции отчислений налогов между региональными и местными уровнями системы .

Источники и формы бюджетного регулирования образуют следующие фонды:

Фонд финансовой поддержки субъектов федерации (ФФПР)- назначение которого – выравнивание душевых бюджетных доходов субъектов федерации, где они ниже среднего уровня по относительно сравнимым регионам, и оказания финансовой помощи для финансирования расходов территориальных бюджетов по вопросам регионального и местного значения.

Обязательным условием для выделения средств из ФФПР, включая отчисления по повышенным нормативам от налога на добавленную стоимость :

-        перевод на исполнение Федеральным казначейством бюджета субъекта федерации и местных бюджетов, получающих трансферты, в том числе отчисления по повышенным нормативам:

-        разработка по согласованию с Министерством финансов РФ плана мероприятий по увеличению собственных доходов и последовательному сокращению получаемого трансферта и утверждение его законом субъекта федерации;

-        проведение внешнего аудита консолидированных бюджетов субъектов федерации федеральными органами исполнительной власти.

Оценка собственных доходов регионов производиться по фактическим данным базового года (на 1999-2001) в пересчете на прогнозируемый год (изменение налогового и бюджетного законодательства).

Оценка расходов регионов производиться на основе инвентаризации всех бухгалтерских отчетов по исполнению бюджетов субъектов федерации 1996 года. При этом базовые расходы бюджетов могут быть увеличены только на содержание новой сети бюджетных организации введенных в действие по федеральной программе или в соответствии с федеральным законодательством. Для расчетной корректировки расходов учитывается в первую очередь бюджетная сфера. А по юридическим лицам, к ней не относящимся бюджетные расходы корректируются на ожидаемый эффект от проведения реформ.

Фонд регионального развития (ФРР)- для финансирования капитальных вложений в субъектах федерации.

За счет средств ФРР осуществляется финансирование по двум направлениям:

-        социальному- в целях социально-экономического выравнивания регионов. Финансирование государственных инвестиций, а также предоставление государственных гарантий осуществляется по данному разделу на нормативной основе.

-        Производственному- в целях снижения дотационности и количества дотационных регионов за счет повышения их производственного и налогового потенциала. В данном случае речь идет о том, что при решении вопроса о финансировании инвестиционного проекта учитывается не только острота потребности региона в его реализации, но и экономическая эффективность реализации проекта на данной территории.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)- для оптимизации бюджетов субъектов федерации посредствам содействия реформирования бюджетной сферы. Средства ФРРФ будут пользоваться только недотационные регионы, которые отказались от финансовой помощи ФФПР. Право на получение указанных средств, на возвратной основе, будут иметь регионы успешно осуществляющие экономические реформы и меры по финансовому оздоровлению.

Например, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных, в федеральный бюджет не поступают (государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения и др.), тогда как земельный налог, хотя и отнесен к разряду местных, зачисляется не только в местный бюджет. Анализ территориального механизма налоговых поступлений позволяет сказать, что российские законодатели не в доста­точной мере четко сформулировали принципы разграничения доходов ме­жду бюджетами разных уровней. В результате оказались неясными причи­ны, обусловившие отнесение налогов к той или иной группе. Факты же го­ворят, что на состав федеральных налогов в основном повлиял фискальный фактор, так как к федеральным отнесены именно те виды налоговых пла­тежей. которые обеспечивают наиболее крупные суммы поступлений.

Принципам бюджетного федерализма будет отвечать такое распреде­ление доходов между федеральным и региональными бюджетами, при ко­тором заметно снизится доля регулирующих доходов в региональных бюджетах, что повысит их самостоятельность. Однако, при этом власти субъектов Российской Федерации должны быть законодательно наделены собственными источниками финансовых ресурсов, иметь возможность привлекать к покрытию бюджетных расходов заемные средства и получать, в случае необходимости, финансовую помощь за счет перераспределения бюджетных средств.

Также во избежание налогового субъективизма на федеральном уров­не следует устанавливать как перечень соответствующих налогов (феде­ральных, территориальных, местных), так и предельные нормативов зачис­ления федеральных налогов в центральные и территориальные бюджеты. Ни один орган исполнительной власти, ни федерального, ни регионального уровня, не вправе "сверху" изменять состав территориальных и местных налогов, корректировать законодательно установленные квоты распреде­ления налоговых поступлений между звеньями бюджетной системы, само­стоятельно менять состав и размеры налоговых надбавок в пользу местных бюджетов. Такой механизм разграничения доходов по звеньям бюджетной системы создает условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого органа власти, гарантирует осуществление целенаправленной по­литики на каждом уровне управления.

В современных условиях налоговая система призвана решать не толь­ко сугубо фискальные задачи, но и способствовать развитию предпринима­тельства, решению экономических и социальных задач. А для этого раз­граничение доходов между бюджетами разных уровней необходимо про­вести с ориентиром на принципы бюджетного федерализма, т.е. таким об­разом, чтобы региональные и местные органы власти имели источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять, а также те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, представляемые жителям соответствующих территорий. Например, преобладающая доля налога на прибыль, налога на имущество юридических лиц в соответствии с установленными нормативами должна поступать в территориальные и местные бюджеты; государственная пошлина, подоходный налог и налог на имущество физических лиц - только в местные бюджеты.

В соответствии с вышеизложенными принципами федеральный бюд­жет следовало бы формировать в основном за счет косвенных налогов (та­моженных пошлин, преобладающей доли налога на добавленную стои­мость, некоторых индивидуальных акцизов, отнесенных к федеральным налогам), небольшой квоты платежей по налогу на прибыль и поступления доходов от эксплуатации объектов федеральной собственности; территори­альные бюджеты - главным образом за счет территориальных налогов, квотирования ставок по наиболее крупным в фискальном отношении прямым налогам ( на прибыль, на имущество юридических лиц и др.), поступления средств от эксплуатации объектов региональной собственности; местные -за счет. местных налогов и сборов, соответствующих квот по федеральным и территориальным налогам, а также соответствующих местных надбавок к федеральным и территориальным налогам.

Реорганизовав таким образом налоговую систему, можно добиться значительного повышения доли закрепленных доходов в бюджетах субъек­тов Российской Федерации и повысить тем самым их самостоятельность.

Но самостоятельность региональных бюджетов состоит еще и в том, что органы власти субъектов Федерации имеют право определять направ­ления расходования средств региональных бюджетов.

Действительно, у каждого региона имеются свои специфические со­циально-экономические интересы, заключающиеся в создании и развитии социальной среды обитания, нормальном функционировании территори­альной инфраструктуры. В соответствии с этими интересами, органы вла­сти субъектов федерации и должны проводить свою социально-экономическую политику, расходовать финансовые средства, в том числе и в первую очередь, средства региональных бюджетов.

Глава2. Правовая характеристика бюджетного регулирования в Астраханской области.   2.1.Нормативно правовое регулирование бюджетной системы Астраханской области

 Анализ исполнения бюджета Астраханской области показывает, что за прошедший период увеличился удельный вес расходов в общей их сумме, направленных на народное хозяйство, в том числе на агропромышленный комплекс и транспорт.

В то же время , доля расходов на социальную сферу уменьшилась, а изменить ее в сторону увеличения не представилось возможным. Таковы реальные условия, связанные с общим кризисом в экономике, и проводи­мой органами государственной власти области политикой выживания.

Начиная с 1990 года, в связи с проведением политики децентрализа­ции государственного управления и нехваткой бюджетных средств на фе­деральном уровне, ярко проявилась тенденция "спихивания" расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего их подкрепления бюджет­ными источниками.

Например, с 1992 года ежегодно передаются на региональный уровень функции по субсидированию и поддержанию расходов доходов в системе социальной защиты, с этого же времени резко возросли затраты на содер­жание жилья, объектов социальной инфраструктуры, которые переводятся ("сбрасываются") на соответствующие бюджеты без «необходимой компен­сации из федерального бюджета.

Единственным, причем, достаточно эффективным средством против подобной практики могло бы быть законодательное закрепление принци­пов разграничения расходов и доходов между разными уровнями бюджет­ной системы. Однако проблема заключается в том, что критерии, определяющие распределение доходов и расходов в прежней бюджетной системе, уже не действует, а новые пока не выработаны.

Единственное, что можно уже сегодня принимать во внимание при распределении расходов между звеньями бюджетной системы и видами бюджетов - это круг полномочий, закрепленных за конкретным органом власти.

Полномочия органа власти любого уровня определяются стоящими перед ним задачами и выполняемыми функциями. Так, в круг полномочий федерального уровня входит забота об общероссийских интересах обеспе­чении стабильности и социально-экономической целостности страны, оп­ределении и финансовом обеспечении стратегических направлений ее раз­вития, защите Отечества , укреплении его обороноспособности и т.п.

Полномочия региональных органов, напротив зависят от решения за­дач развития регионов: к ним относятся: социально-экономическое разви­тие региона, управление собственностью региона, рациональное земле­пользование, социально-культурное обслуживание и социальная защита граждан и т.д.

Наряду с чисто функциональным фактором при разграничении полно­мочий между органами власти разного уровня следует учитывать также не­обходимость скорейшего восстановления управляемости народным хозяй­ством страны и возможность максимального приближения управленческой структуры к самому объекту управления.

Таким образом, в настоящее время нижние эшелоны власти не обе­дают достаточными финансовыми ресурсами для организации управления экономикой и социальной сферой на своем уровне. Это обусловлено цел; .м рядом обстоятельств:

1 .Высокой степенью концентрации финансовых ресурсов в федераль­ном бюджете страны, что снижает значение региональных и местных бюд­жетов в решении жизненно важных для населения задач;

2. Доминирующей ролью регулирующих доходов в структуре поступ­лений средств в региональные и местные бюджеты и низкой долей закреп­ленных за территориями налоговых платежей;

3. Действующей практикой формирования территориальных бюджетов, при которой сохранен пока в своей основе механизм централизованно ус­танавливаемых нормативов отчислений от регулирующих доходов, хотя он и находится в явном противоречии с принципами бюджетного федерализ­ма;

4. Практикой перекладывания расходов вниз по бюджетной системе без соответствующего подкрепления доходными источниками, что приво­дит к дотационности многих, ранее сбалансированных территориальных бюджетов;

5 .Принятием федеральными органами власти таких решений, которые адресуются нижестоящим управленческим структурам, но не подкреплены соответствующими финансовыми ресурсами;

Для повышения самостоятельности региональных бюджетов необхо­димо реформировать налоговую систему таким образом, чтобы достичь достаточного уровня закрепленных доходов в региональных бюджетах, провести "инвентаризацию" региональных расходов и четкое разграниче­ние направлений расходования бюджетных средств , соответствующее кру­гу полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации.

Введенный в практику в 1994 году механизм межбюджетных отноше­ний в виде трансфертов (финансовой помощи, финансового выравнивания бюджетов текущих расходов) был призван обеспечить установление еди­ной методологии бюджетного регулирования и устранение субъективного подхода к формированию взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации.

По своему экономическому содержанию система трансфертов являет­ся точной копией раскритикованных ранее дотаций, как иждивенческого метода финансирования территорий.

Положительно оценивая идею финансового выравнивания бюджетом, следует отметить, что она, например, успешно реализуется на прочной за­конодательной и конституционной основе в ряде развитых стран Запада (Германия).

Важным аспектом повышения эффективности действия механизма трансфертов является ежемесячное перечисление средств из фонда помо­щи сверху вниз. Это использовалось при рассмотрении идеологии бюджета 1997 года, но выполнить эти обязательства в ходе исполнения бюджета правительство не сумело.

Однако, справедливо критикуется исходная база определения кон­кретных сумм трансфертов - душевой налоговый потенциал территориаль­ных бюджетов в целом (средний по России) и каждого в отдельности на основе показателей бюджета 1993 года. Неточность расчетов на базе 1993 года была очевидна, поскольку за три года реформ спад производства, ди­намика цен, миграционные потоки и т.п. осуществлялись в территориаль­ном разрезе неравномерно.

Четвертым, главным недостатком этой системы являлось то, что она, хотя и провозглашала главной своей целью выравнивание территорий в со­циально-экономическом развитии, на самом деле никакого отношения к этому не имела, поскольку финансовая помощь направлялась на финансо­вое обеспечение минимальных бюджетов. Поэтому наиболее объективным и правильным, с точки зрения бюджетного федерализма, является норма­тивный подход на основе социальных нормативов, стандартов в рамках минимально необходимых расходов по жизнеобеспечению населения.

Планирование с учетом социально-экономических критериев жизне­обеспечения населения не является новой идеей, так как это уже использо­валось ранее соответствующими Госпланами, планово-экономическими комиссиями при органах власти на региональном уровне. Однако, в на­стоящее время речь идет о более строгом учете состояния социально-экономической базы каждого региона, сравнении на нормативной основе со среднероссийскими показателями и определении той разницы, которую надо учесть при формировании трансферта для конкретной территории с целью выравнивания условий жизнеобеспечения.

-В этом процессе необходимо пересмотреть устаревшие схемы группи­ровки территорий по экономическим районам с учетом их экономического потенциала, географического положения, природных условий и других объективно сложившихся на данный момент факторов. Чрезвычайно важ­ным является постепенный переход на долгосрочное планирование бюд­жетных показателей. Настоятельные требования органов власти субъектов федерации по этому поводу частично реализованы в Законе "О федераль­ном бюджете ка 1996 год", где на три года закреплены нормативы зачисле­ния в их бюджета федеральных налогов - в размерах, принятых по бюдже­ту на 1995 год.

Отрадно то, что, возможно, будет реализовано желание федеральных органов власти направлять целевым образом 10 % подоходного налога с физических лиц на компенсацию дополнительных расходов бюджетов субъектов федерации, возникающих в течении года в результате прини­маемых на федеральном уровне решений. Вместе с тем, в целях сокраще­ния количества регионов, получающих трансферты (финансовую помощь) и уменьшения сумм встречных финансовых потоков, представляется целе­сообразным: во-первых, оставить эти 10% подоходного налога на террито­риях, так как его доля, например, в 1995 году составляла всего 1,6% от всех доходов федерального бюджета, зато лишает возможности более эффек­тивного регулирования низовых (местных) бюджетов (этот налог почти везде полностью направлялся в эти бюджеты); во-вторых, размер отчисле­ний от НДС (налога на добавленную стоимость) было бы правомерным ус­тановить в размере не менее 50%, как это было до 1994 года. Фактически в территориальные бюджеты из-за нарушений действующего законодатель­ства, в том числе Минфином, устанавливавшим иные размеры отчислений, поступило более 40% отчислений. Увеличение плановых доходов бюджетов субъектов федерации обусловлено необходимостью покрытия расхо­дов, связанных с принятыми ранее, но не обеспеченными финансировани­ем решениями федеральных органов власти (Закон Российской Федерации "О ветеранах" и др.).

Сегодня для реализации закона «О ветеранах» на территории Астра­ханской области постановлением ОПС введен сбор с розничной продажи ГСМ, что позволило частично решить вопрос о предоставлении льгот, но не решить проблему в целом. В областном бюджете за 9 месяце 1996 года предусмотрены расходы на мероприятия в соответствии с законом «О ве­теранах» в сумме 11,9 млрд. рублей, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей. Фактическое исполне­ние за 9 месяцев 1996 года составило 6,3 млрд. рублей или 53,3% к назна­чению 9 месяцев, в том числе по программе соцзащиты участников ВОВ -«Ветеран - 96» - 0,3 млрд. рублей или 100% к назначению 9 месяцев. Эти половинчатые решения не прибавляют авторитета органам государствен­ной власти.

Полагаю, что в первую очередь, обоснованием для предоставления субвенций могут являться определенные межрегиональные проблемы и задачи, стоящие перед несколькими сопряженными (граничащими) террито­риями,; во-вторых, выравнивание уровня их социально-экономического развития на основе единых государственных социальных стандартов (нор­мативов).

На основании вышеизложенного, представляется целесообразным в рамках реформы межбюджетных отношений и всей бюджетной системы принятие принципиально нового Закона о бюджетном устройстве и бюд­жетном процессе в Российской Федерации (Бюджетного кодекса России), в котором необходимо закрепить:

- основные положения федеральной бюджетно-финансовой и налого­вой политики государства, устанавливающие, в частности, равноправие всех субъектов Российской Федерации в бюджетных взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти;

- принципы построения бюджетной системы в России, как федератив­ного государства, являющейся по форме совокупностью самостоятельных бюджетов: федерального, субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

- регламент деятельности государственной власти всех уровней по со­ставлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;

- основы бюджетного регулирования, частичного перераспределения финансовых ресурсов между субъектами Российской Федерации.

Для обеспечения единства нормативно-правового пространства на всей территории нашего государства, создания единой системы выравни­вания территорий, построенной на объективных принципах межбюджет­ных отношений, нужно перенести наиболее общие из них и на органы ме­стного самоуправления.

За последние два года Администрацией области при поддержке Правительства РФ в рамках реализации Соглашения «Об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета» увеличен сбор налогов во все уровни бюджета. Денежная составляющая его доведена до 100 %. Более половины собственных доходов территорией направлено на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы.

Минфином РФ обеспечено перечисление расчетных объемов трансферта и оказана финансовая помощь в виде бюджетных ссуд.

В результате проделанных мер решены в регионе следующие социальные мероприятия:

- погашена на 20.03.2000 г. задолженность и обеспечена текущая выплата заработной платы работникам бюджетной сферы;

- в полном объеме за счет средств бюджета территории осуществляются текущие выплаты ежемесячного пособия на ребенка, а также погашается задолженность, образовавшаяся с 1996 года;

- осуществляются текущие выплаты компенсаций за методическую литературу в полном объеме в календарные сроки и погашается задолженность, образовавшаяся с 1995 года;

- финансируются мероприятия по Федеральному Закону от 02.01.2000 года № 40-ФЗ " О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон " О ветеранах" в доле регионального бюджета.

Помимо федеральных законов регулирования бюджетной системы в Астраханской области опирается на законодательные акты Астраханской области.

Проект Закона "Об областном бюджете на 2000 год" подготовлен и соответствии с Бюджетным Кодексом РФ, вступающим в действие с 1 января 2000 года, действующими законодательными и нормативными актами Российской Федерации и Астраханской области.

При формировании статен, регулирующих доходную часть бюджета, учтены:

законодательные акты РФ

- Проект федерального Закона "О федеральном бюджете на 2000 год

- Федеральный Закон "О внесении изменений и дополнении в Закон РФ "Об основах налоговой системы РФ";

 - Федеральный Закон "О налоге на игорный бизнес";

- Федеральный Закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте»;

- Федеральный Закон «О первоочередных мерах в области бюджетной налоговой политики»;

нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ

 - Послание Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год»

 - Постановление Правительства РФ от 22.07.98 № 818 "Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам";

 - Постановление Правительства РФ от 15.10.98 г. № 1203 "О продовольственных товарах, но которым применяется ставка налога на добавленную стоимость в размере К) процентов, и дополнительной импортной пошлине на сельскохозяйственные и продовольственные товары» и лекарственные средства";

- Постановление Правительства РФ от 17.07.98 № 788 "О товарах для детей, но которым применяется ставка налога на добавленную стоимость в размере К) процентов";

законодательные акты Астраханской области

- Закон Астраханской области "О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности";

-        Закон Астраханской области "О налоге с продаж".

Статьи, регулирующие расходную часть бюджета, разработаны в соответствии с проектом федерального Закона РФ «О федеральном бюджете на 2000 Год».

При формировании проекта Закона Астраханской области "Об областном бюджете на 2000 год" приняты во внимание также следующие законодательные и нормативные акты РФ и Астраханской области:

- Федеральный Закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";

- Законом Астраханской области "Об инвестиционной деятельности

в Астраханской области".

- Постановление Правительства РФ от 30.07.98 № 862 "О концепции

реформирования межбюджетных отношений в РФ" в 1999 - 2001

годах".

- Федеральный Закон «О финансовых основах местного самоуправления и Российской Федерации»

- Программа первоочередных мер по стабилизации экономики и финансов в области.

2.2. Анализ практики работы Астраханского представительного собрания в сфере совершенствования бюджетного законодательства.

Астраханское представительное собрание в составе 27 депутатов в числе первоочередных задач определила необходимость создания собственной законодательной и нормативной базы по регулированию финансово-бюджетной и экономических проблем. Прежде всего, являясь правоприемником Астраханского Областного Совета народных депутатов, Собрание подтвердило юридическую силу нормативно-правовых актов ра­нее принятых Советом и не противоречащих действующему законодатель­ству.

Возникла необходимость принятия ряда законов, позволяю­щих обеспечить финансовое и экономическое развитие региона. Вот только некоторые из них: об областном бюджете, об управлении государственной собственностью, о государственном регулировании внешнеторговой дея­тельности, о налогообложении и платежах, об упрощенной системе нало­гообложения предприятий малого бизнеса. Это базовые законы.

Устаревшее и недействующее в полном объеме федеральное законо­дательство по регулированию межбюджетных отношений обусловило не­обходимость разработки и принятия в марте 1995. года Закона Астрахан­ской области «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в Астраханской области».

Закон устанавливает процедуры для составления, законодательного рассмотрения, одобрения и исполнения консолидированного бюджета об­ласти на основе взаимоотношений между Областным Представительным Собранием и Администрацией Астраханской области.

Отличительные особенности Закона:

- создание простой, понятной и действующей автоматически системы регулирования отношений между областью и территориями;

- достижение гласности бюджетного процесса;

- реальный механизм работы по ликвидации бюджетного дефицита;

- увязывание деятельности областной администрации с бюджетным процессом посредством программ социально-экономического развития;

- создание условий для подготовки документов по проекту бюджета и отчету о его исполнении в более удобной форме для анализа и принятия на их основе решений;

- максимальное привлечение органов местного самоуправления к уча­стию в разработке проекта бюджета (процедура согласования);

- закрепление ответственности участников бюджетного процесса за нарушение бюджетной деятельности в области;

- повышение роли органов местного самоуправления в формировании и законодательном оформлении межбюджетных отношений в области;

- устранение возможности субъективных подходов к регулированию межбюджетных отношений;

- обеспечение реального равноправия органов местного самоуправле­ния во взаимоотношении с областным бюджетом как на стадии формиро­вания доходной части бюджета, так и на стадии его расходов;

- гарантия каждому органу местного самоуправления минимального дохода на каждого жителя на уровне не менее среднедушевых бюджетных доходов по области;

- гарантия устойчивого финансирования текущих минимальных рас­ходов органов местного самоуправления, превышающих средние мини­мальные расходы на каждого жителя;

- создание стимулов для изыскания территориями резервов увеличе­ния доходов собственных бюджетов.

- гарантии социальной защиты (утверждение «Перечня защищенных статей бюджета текущих расходов областного бюджета Астраханской об­ласти, подлежащих финансированию в полном объеме»)

Важнейшим моментом Закона является предложение нового механиз­ма регулирования межбюджетных отношений, что позволяет установить в области единую методологию бюджетного регулирования и устранение субъективных подходов к формированию взаимоотношений с бюджетами органов местного самоуправления как со стороны области, так и со сторо­ны территорий.

 В основу методологии заложено реально существующее отклонение между среднедушевым бюджетным доходом по всем территориям и душе­вым бюджетным доходом каждой территории в соответствии с положени­ем, принятым ОПС Астраханской области «О средствах , передаваемых из областного бюджета в райгорбюджеты на выравнивание бюджетной обес­печенности населения и финансирования защищенных статей».

Финансовую помощь из областного бюджета предусматривается ока­зывать органам местного самоуправления, имеющих душевой бюджетный доход ниже среднего душевого дохода по бюджетам органов местного са­моуправления области. При этом, если с учетом предоставленного транс­ферта в бюджете местного самоуправления не хватает доходов для покры­тия текущих расходов по бюджету (без капитальных вложений), преду­сматривается оказание дополнительной финансовой помощи органу мест­ного самоуправления как особо нуждающемуся в поддержке.

Решая задачу выживания экономики региона. Астраханским област­ным Представительным Собранием приняты нормативно-правовые акты :

- Закон «Об инвестициях»

- Закон «О льготном налогообложении субъектов малого бизнеса»

- Постановление о переуступке долга ДП Астраханьгазпром

- Постановление о льготах по налогу на имущество предприятиям, за­консервировавшим основные средства и т.д.

В 1996 году Астраханским Областным Представительным Собранием был принят закон «О налогах и сборах на территории Астраханской облас­ти», куда вошли все ранее принятые соответствующие нормативно-правовые акты. Благодаря принимаемым мерам удалось в основном сохра­нить пропорции в областном бюджете и не допустить на протяжении трех лет сокращения удельного веса расходов на социальную сферу.

Решая задачу стабилизации экономики региона. Астраханского Обла­стного Представительного Собрания предложено Администрации:

- улучшить работу по решению проблемы неплатежей, в том числе пу­тем выпуска векселей предприятий;

- провести реструктуризацию задолженности за 1996 год предприятиями областному бюджету, предусмотрев варианты платежей по погашению задолженности товарной продукцией, погашение задолженности ценными бумагами предприятий;

- провести реструктуризацию внутреннего долга областного бюджета направленную на его удлинение и снижение стоимости;

- обеспечить собираемость налогов; разрешить уплату налогов данной продукцией, имея в виду прежде всего продукцию , которая может быть использована в качестве товарных платежей по расходам. ;

- провести реформу дотационных выплат из бюджета, перейдя от до- тирования производства товаров и услуг к адресным дотациям нуждающимся в увязке с прожиточным минимумом (что означает отпуск цен на товары и услуги);

- исключить возможность дублирования при финансировании расходов (содержание социальной сферы- дотации ЖКХ- подготовка к зиме);

- внедрить механизм финансирования кассовых разрывов бюджета рез систему овердрафта с уполномоченными банками;

- оптимизировать выпуск векселей предприятий в соответствии с планом поступления доходов (Перейти от выпуска векселей Администрации Астраханской области при недостатке бюджетных средств к системе планирования выпуска векселей в соответствии с прогнозами поступления доходов и планирования расходов);

- осуществить в течение 1997 года подготовку к переходу на реализацию системы минимальных социальных стандартов в сфере образования здравоохранения, социального обеспечения и культуры;

- продолжить привлечение заемных средств для финансирования как дефицита бюджета, так и реализации конкретных инвестиционных проек­тов путем выпуска ценных бумаг Администрации Астраханской области;

Однако, состояние экономики сферы материального, промышленного и сельскохозяйственного производства пока не позволяет увеличить до­ходную базу бюджета области. Астраханское Областное Представительное Собрание самостоятельно не может изменить структуру налогов и облегчить тяжелое бремя товаропроизводителей, но тем не менее, в порядке за­конодательной инициативы, в Государственную Думу направлены предло­жения в законопроект "Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации". С вступлением в силу федерального Закона "Об основных началах организации местного самоуправления" необходимо создать финансовые и налоговые возможности для развития самоуправления за счет увеличения доли собственных закрепленных источников доходов в местных и област­ном бюджетах, внесения изменений в распределение властных функций и полномочий между органами власти и органами местного самоуправления.

Задача органов государственной власти Астраханской области в раз­витии бюджетных регулирований видится в обеспечении возможности уве­личения общей доли местных бюджетов, в консолидированном бюджете Астраханской области. Тогда это соотношение явится положительным дос­тижением во взаимоотношениях с низовыми звеньями бюджетной систе­мы, но основная работа связана с разграничением полномочий и направле­ниями финансирования из бюджетов конкретных расходов с установлени­ем ответственности соответствующих органов власти и местного само­управления.

Вместе с тем, процесс окончательной доработки и принятия закона Астраханской области «О финансовых основах местного самоуправления» не может быть завершен до принятия федерального закона об основах ор­ганизации власти в субъектах федерации и разграничении предметов веде­ния и полномочий между Российской Федерацией и субъектами федера­ции. Сложилась противоречивая ситуация в федеральном законодательном процессе; с одной стороны - введен в действие Закон "Об основных нача­лах организации местного самоуправления", с другой - его нельзя на мес­тах реализовать без вышеназванных федеральных законов и сроки их раз­работки и принятия прошли.

Кроме того, на уровне области необходимо также сначала принять нормативно-правовые акты об административно-территориальном устрой­стве, где должны быть определены уровни территорий, на которых воз­можна организация местного самоуправления; о разграничении и переда­чи полномочий; о государственной службе в области и другие.

Итоговым документом должен быть Устав Астраханской области, который принят в первом чтении и отправлен в Администрацию области на доработку.

Глава 3. Экономические переходы к реализации принципа бюджетного федерализма в Астраханской области.   3.1. Разграничение полномочий в сфере межбюджетных отношений.

 

В последнее время все чаще ставится вопрос, не заменить ли действующий нормативно-долевой ме­тод определения финансовой помощи регионам на другой, который был бы более справедливым.

Действительно, вызывает беспокойство, что, несмотря на вносимые в течение последних лет в этот механизм изменения, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Феде­рации, а также между этими субъектами и органа­ми местного самоуправления в бюджетных вопро­сах не снижается. В чем причины этого?

Межбюджетные отношения не ограничиваются бюджетным регулированием, которое в России про­исходит через нормативные отчисления от регули­рующих налогов и путем перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой.

Определенным шагом в решении проблем бюджетного федерализма для Астраханской области стало заключение в 1997 г. пятилетнего согла­шения о бюджетных взаимоотношениях между Российской Федерацией и Астраханской областью.

Данным соглашением определены следующие основные принципы взаимоотношений между центром и регионом:

-проведение единой бюджетно-финансовой и налоговой политики,

-формирование бюджета области, а также взаимоотношений с цен­тром в соответствии с федеральным законодательством,

-оказание финансовой помощи области из федерального фонда фи­нансовой поддержки регионов по единой методике, которая реализуется через увеличение норматива отчислений от налога на добавленную стои­мость и другие регулирующие налоги,

-своевременное финансирование федеральных программ путем непо­средственной передачи средств через управление федерального казначей­ства,

-самостоятельное проведение политики по привлечению иностранных и коммерческих кредитов под гарантии Администрации области,

В соответствии с этим соглашением Астраханская область для реали­зации делегированных Федерации полномочий, а также осуществления со­вместных программ, производит платежи в федеральный бюджет по фик­сированным нормативам по наиболее значимым налогам (налог на добав­ленную стоимость, на прибыль, акцизы, таможенные пошлины).  В целях финансового обеспечения реализации на территории социально-экономических программ соглашением предусмотрено оставлять в бюджете области:

-дополнительные налоги от вложения привлеченных иностранных и коммерческих кредитов под гарантии Администрации области в увеличенном нормативе на 10%,

- 50% таможенной пошлины и 50% акцизов на нефть, газ и бензин собираемых на территории области.

Такое межбюджетное соглашение, учитываемое в проекте бюджета . 1998 г. в целом оказывает благоприятное воздействие на формирование исполнения бюджета области, гарантирует поступление налогов в федеральный бюджет в прогнозируемых суммах.

Отчисления от налоговых поступлений в федеральный бюджет все налогоплательщики области производят непосредственно сами, что исключает возможность оседания федеральных налогов в местных бюджетах.

Установление фиксированных ставок налоговых отчислений позволяет Администрации области с достаточно высокой точностью определять объемы доходных источников не только по областному, но и по местным бюджетам, а так же по определению системы регулируемых и закреплен­ных доходных источников.

Межбюджетные отношения продолжаются и внутри региона, где су­ществуют свои проблемы, решать которые область вынуждена с учетом своих возможностей и специфики. Администрация Астраханской области разрабатывает свои подходы к регулированию внутренних межбюджетных проблем. Однако существующая практика данного регулирования обу­словлена необходимостью финансирования первоочередных расходов по социальнозащищенным статьям.

Одна из важнейших проблем социально-экономического развития Астраханской области - сильное дифференцирование душевых расходов бюджетных средств районов.

Душевая дифференциация по доходам и расходам вынуждает произво­дить перераспределения бюджетных ресурсов в достаточно широких мас­штабах, чтобы обеспечить необходимым финансированием существую­щую сеть бюджетных учреждений.

Хотя в области осуществляется выравнивание бюджетов по уровню средне - душевого расхода, но оно реализуется достаточно сложно ввиду отсутствия доходов, необходимых для финансирования даже минимальных расходов. Поэтому местные бюджета не редко формируются за счет регу­лирующих доходов.

В этих условиях проблема текущего выравнивания местных бюдже­тов, может осуществлять двумя путями.

Первый - обеспечивает выравнивание местных бюджетов по единой формуле, с учетом поправочных коэффициентов на особые условия терри­торий.

Второй - это стимулирующее выравнивание бюджетов за прирост на­логового потенциала, в результате прироста сельскохозяйственного или промышленного производства.

Первый вариант является более привлекательным с точки зрения ис­ключения иждивенческих настроений при межбюджетных отношениях.

В Астраханской области формирование бюджета на 1998 г. впервые осуществлено с использованием системы государственных минимальных социальных стандартов.

Тем не менее, недостаток федеральных бюджетных средств для фи­нансирования федеральных программ продолжает приводить не только к усилению встречных финансовых потоков, но и к покрытию этих расходы за счет внутриобластных источников. Поэтому для более эффективного разрешения проблем бюджетного федерализма необходимо ускорить принятие соответствующих законов, устанавливающих общие принципы, формы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами власти субъек­тов Федерации и местным самоуправлением.

В них должны быть предусмотрены разграничения функций и бюджет­ных полномочий бюджетов всех уровней с учетом природно-клима-тических, экономических особенностей регионов, содержания социальной инфраструктуры и других решений федеральных органов.

 

3.2. Минимальные социальные стандарты

 

Государственной Думой 15 апреля 1998 г. при­нят во втором чтении проект Бюджетного кодекса, в котором закладываются направления будущей бюджетной политики государства. Совершенно оче­видно, что проводимая бюджетная политика дол­жна соответствовать социально-экономической по­литике в целом, а также Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. При этом необходимо иметь в виду, что местные бюджеты являются одним из важных элементов бюд­жетной системы Российской Федерации, а их сба­лансированность — одно из условий жизнедеятель­ности населения муниципальных образований (го­родов, поселков, деревень).

Принятие Бюджетного кодекса поставит меж­бюджетные отношения на законную, правовую ос­нову. Однако рассматриваемый вариант Бюджетно­го кодекса не лишен, как нам кажется, серьезных недостатков. С этих критических позиций и рас­смотрим проект Бюджетного кодекса.

Разрабатываемый проект (в отличие от тради­ционно возлагаемой на такой законодательный акт задачи — кодификации законодательства по бюд­жетным вопросам, которое за относительно дли­тельный период времени в основном оправдало себя на практике) ставит целью реформирование бюд­жетных отношений исходя из требований бюджет­ного федерализма и гарантии местного самоуправ­ления. В связи с этим важное значение приобретает одинаковое понимание как в федеральном центре, так и в субъектах Российской Федерации содержа­ния понятия "бюджетный федерализм", поэтому оно обязательно должно быть законодательно за­фиксировано. Его следовало бы дополнить положе­нием об активном участии субъектов Российской Федерации в выработке и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Для определения поддержки региона из федерального бюджета существует методическая система расчета. Существует 2 варианта распределения ФФПР. Первый вариант – вариант расходно-доходного выравнивания:

1.1Определение состава дотационных регионов.

 К числу дотационных территорий могут быть отне­сены те, для которых рассчитанный объем расхо­дов бюджетов субъектов Российской Федерации Ei превышает рассчитанный объем доходов, (Ri) т.е. для которых справедливо неравенство:

Ei – Ri >0

1.2Распределение части Фонда с целью установ­ления максимально допустимого дефицита бюдже­тов субъектов, на уровне 50% к расходам для высокодотационных регионов. На этом этапе происходит выделение трансфертов из ФФПР (t(i)) бюджетам субъек­тов Российской Федерации, дефицит которых пре­вышает 50% рассчитанных расходов, с целью до­ведения их дефицита до этого уровня. Объем транс­ферта из ФФПР в бюджет субъекта Федера­ции (i) рассчитывается следующим образом:

t(i) =0.5*Ei - Ri

 где Ei - рассчитанный объем расходов региональ­ного бюджета i ;

 Ri - рассчитанный объем доходов регионального бюджета i

А величина фонда, распределяемая на данном

Этапе (T(i)) , составляет:

где n - количество высокодотационных регионов, где разрыв между собственными доходами и расчет­ным объемом расходов превышает 50% расходов.