3.1. Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ)
Экологическая экспертиза — установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости ее осуществления в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий. Порядок организации и проведения экологической экспертизы определен Федеральным законом «Об экологической экспертизе».
Экологическую экспертизу могут проводить государственные структуры и общественные организации. В том случае, когда экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами, она называется ГЭЭ.
Специально уполномоченными Правительством РФ государственными органами в области экологической экспертизы является некий федеральный орган исполнительной власти и его территориальные органы (в настоящее время — МПР России), которые имеют исключительное право на проведение ГЭЭ и осуществляют соответствующие функции через свои подразделения, специализированные в области ее организации и проведения. В соответствии с требованиями Федерального закона «Об экологической Экспертизе» ГЭЭ осуществляется на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации.
Проведение ГЭЭ обязательно для всех проектов хозяйственных объектов, а также для планов и программ территориального и отраслевого развития, нормативно-технических документов, законодательных актов и др. Таким образом, она требуется как на уровне проектов, так и на уровне стратегических документов.
Проведение ГЭЭ регламентируется Федеральным законом «Об экологической экспертизе», а также рядом подзаконных актов, уточняющих его положения. В этих положениях определены требования к охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения.
Конкретные требования, учитывающие отраслевую и ведомственную специфику, отражены в многочисленных нормативных документах, рассматривающих экологические вопросы при проектировании и строительстве различных объектов, в том числе охраны воздушного бассейна, поверхностных и подземных вод, почв и недр, растительного и животного мира, природно-культурного наследия и пр.
Общие требования к ОВОС, проводимой заказчиком, определяются рамочным «Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Эти требования развиты в более поздней редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ и конкретизируются в многочисленных нормативно-правовых актах (Земельном, Лесном, Водном и Градостроительном кодексах, законах, Указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, приказах министерств и ведомств, ГОСТах, СНи-Пах, других нормативных актах). Перечисленные документы не только формулируют различные требования к намечаемой деятельности и ее воздействию на окружающую среду, но и к порядку принятия тех или иных решений, аттестации методик расчетов и т.д. Приказом Госкомэкологии России от 25.09.97 № 397 утвержден подробный «Перечень нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности».
Законодательством определено, что экологическая экспертиза основывается на следующих принципах:
· презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
· обязательности проведения ГЭЭ до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
· комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
· обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
· достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
· независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экспертизы;
· научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
· гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
· ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчикам материалов требованиям Федерального закона «Об экологической экспертизе» и других нормативно-правовых документов, установленному Правительством РФ порядку проведения.
Документация, предмет экспертизы анализируются экспертной комиссией, формируемой специально уполномоченным органом. Результатом ГЭЭ является заключение, которое может быть положительным или отрицательным, причем положительное заключение является одним из необходимых условий для осуществления намечаемой деятельности.
Перечень объектов, для которых проведение ГЭЭ обязательно, определяется ст. 11, 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе». Этот перечень чрезвычайно широк, охватывает многочисленные виды документации проектного и стратегического уровней. К тому же ст. 11 допускает расширительное толкование, поскольку содержит ссылку на «иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду».
Наиболее подробно порядок проведения ГЭЭ регулируется «Регламентом проведения государственной экологической экспертизы» (утвержден Приказом Госкомэкологии России от 17.06.97 № 280). Регламент определяет порядок представления документации на экспертизу, порядок формирования и работы экспертной комиссии, разграничение ответственности между экспертами — членами комиссии и специально уполномоченным органом, порядок утверждения заключения экспертизы и пр.
Участниками (субъектами) ГЭЭ выступают:
· специально уполномоченный государственный орган, организующий проведение экспертизы (орган системы Минприроды России);
· экспертная комиссия (эксперты), формируемая специально уполномоченным органом по проведению экспертизы;
· заказчик документации, подлежащей экспертизе, - предприятие, организация, учреждение, в отношении объектов которого должна проводиться экологическая экспертиза.
Государственной экологической экспертизе подлежат все предплановые, предпроектные и проектные материалы по объектам и Мероприятиям, намечаемым к реализации на территории Российской Федерации, независимо от их сметной стоимости и принадлежности, а также экологические обоснования лицензий и сертификатов.
Созданию и регистрации предприятий с иностранными инвестициями, связанных с проведением крупномасштабного строительства или реконструкцией, осуществление которых может оказывать вредное воздействие на природную среду, должна предшествовать экологическая экспертиза на федеральном уровне в случае, когда объем иностранных инвестиций превышает 500 тыс. долл. и на уровне субъекта Российской Федерации в случае меньшего объема инвестиций.
Объектом экологической экспертизы является предпроектная, проектная или иная документация, описывающая намечаемую деятельность. Она должна содержать в своем составе (Федеральный закон «Об экологической экспертизе», ст. 14):
· материалы оценки воздействия на окружающую среду;
· положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемые в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
· заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;
· материалы обсуждений объекта экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.
Анализ сопоставления объектов экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации показывает, что объекты экологической экспертизы на федеральном уровне и уровне субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции похожи. Однако ряд объектов экологической экспертизы присутствует только на федеральном уровне.
Хотелось бы подчеркнуть, что экологическая экспертиза материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающего придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, а также программы реабилитации этих территорий, проводится только на федеральном уровне.
Также на федеральном уровне проводится ГЭЭ документации по объектам, намечаемая деятельность которых затрагивает интересы нескольких субъектов Российской Федерации. Примером является документация по строительству Балтийской трубопроводной системы (БТС).
Исключительно на уровне субъекта федерации проводится экологическая экспертиза всех видов градостроительной документации, в том числе:
· схемы и проекты районной планировки административно-территориальных образований;
· генеральные планы городов, других поселений и их систем;
· проекты городской и поселковой административной черты, а также сельских поселений;
· генеральные планы территорий, подведомственных органам местного самоуправления, а также селитебных, промышленных, рекреационных и других функциональных зон;
· проекты детальной планировки общественного центра, жилых районов, магистралей городов;
· проекты застройки кварталов и участков городов и других поселений;
· проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ.
При проведении экспертизы градостроительной и проектной документации ГЭЭ является одним из элементов государственной экспертизы.
Государственной экспертизе в Российской Федерации подлежит градостроительная, предпроектная и проектная документация до ее утверждения, независимо от источников финансирования, форм собственности, принадлежности и стоимости строительства, за исключением отдельных жилых малоэтажных домов для одной или двух семей с хозяйственными постройками к ним, расположенных в сельской местности или пригородной зоне, строительство которых осуществляется за счет средств владельцев, а также временных сооружений общей площадью менее 150 м2. Контроль за качеством документации таких построек осуществляется органами местного самоуправления.
На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится:
1) экспертным советом при Правительстве Российской Федерации;
2) главным управлением государственной вневедомственной экспертизы при Государственном комитете Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу с участием следующих федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение специализированной экспертизы (органы специализированной экспертизы):
o Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (государственная экспертиза в области предупреждения чрезвычайных ситуаций);
o Министерства природных ресурсов Российской Федерации (государственная экспертиза в области охраны окружающей природной среды, использования и охраны водных объектов и недр);
o Министерства труда и социального развития Российской Федерации (государственная экспертиза условий труда);
o Федерального горного и промышленного надзора России (экспертиза промышленной безопасности и рационального использования недр);
o других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственной экспертизы;
3) федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на проведение ведомственной экспертизы (органы ведомственной экспертизы) в соответствии с положениями о разграничении функций по государственной экспертизе и утверждению предпроектной и проектной документации между соответствующими федеральными органами исполнительной власти и Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу.
На уровне субъектов Российской Федерации государственная экспертиза градостроительной, предпроектной и проектной документации проводится организациями государственной вневедомственной экспертизы субъектов Российской Федерации с участием территориальных органов специализированной экспертизы.
Государственной экологической экспертизе подлежит раздел «Охрана окружающей среды» объектов экспертизы федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации соответственно.
Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной МПР России для объектов федерального уровня или территориальными подразделениями МПР России для объектов уровня субъектов Российской Федерации. Результатом ее проведения является заключение государственной экологической экспертизы. Повторное проведение осуществляется на основании решения суда.
Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
В настоящее время ГЭЭ на федеральном уровне проводится Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды МПР России, специализированным в этой области. В регионах и субъектах Российской Федерации ГЭЭ организуют и выполняют структурные подразделения указанного Главного управления (в ранге департаментов или отделов), осуществляющие возложенные на них полномочия по объектам ГЭЭ на подведомственной территории. Основными задачами отделов ГЭЭ являются:
· участие, в пределах своей компетенции, в реализации на подведомственной территории проводимой МПР России государственной политики;
· обеспечение организации и проведения экологической экспертизы по объектам экспертизы, указанным в ст. 12 Федерального |закона «Об экологической экспертизе», других правовых актах российской Федерации и субъектов Российской Федерации, для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, для определения допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий;
· участие, в пределах своей компетенции, в разработке и реализации мер, направленных на обеспечение охраны, оздоровления и Улучшения качества окружающей среды, рационального использования природных ресурсов;
· участие, в пределах своей компетенции, в осуществлении комплексной оценки и прогнозирования состояния окружающей среды и использования природных ресурсов;
· обеспечение, в пределах своей компетенции, соблюдения физическими и юридическими лицами природоохранного законодательства.
Основания и случай проведения экологической экспертизы в законодательстве четко не определены. Как отмечают практики, "представляется важным дать более определенное описание случая, не ограничиваясь только перечнем объектов, подлежащих ГЭЭ...". Предлагаются критерии для определения случая ГЭЭ, к числу которых относятся:
· конкретный перечень объектов (проектов), имеющих нормативно и документировано выраженные требования по своему составу и объему;
· решение соответствующего органа законодательной, исполнительной или судебной власти;
· инициативное решение самого специально уполномоченного в области ЭЭ государственного органа (органа государственной ЭЭ);
· решение органа местного самоуправления или результаты референдума (опроса - для ОЭЭ), выражающие мнение не менее одной трети голосов граждан, проживающих на данной территории.
Исходя из принципов презумпции потенциальной экологической опасности любой деятельности и обязательности ЭЭ, она очевидно должна проводиться во всех случаях по указанным в законе объектам ‑ на основании представления материалов в экспертизу. Но отсюда не следует прямое основание для её назначения, а только лишь косвенное, определяемое через права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ ¾ это решение соответствующего уровня органа управления. Единственное прямое, законодательно закрепленное основание проведения ГЭЭ относится только к повторной экспертизе, которая осуществляется на основании решения суда или арбитражного суда (ст. 14) закона “Об ЭЭ”.
На уровне подзаконных актов (в Регламенте проведения ЭЭ) основания сформулированы следующим образом ‑ Государственная экологическая экспертиза проводится на основании:
· поручений Правительства Российской Федерации;
· решений органов государственной власти субъектов РФ (для территориальных органов);
· указаний руководства Госкомэкологии России;
· заявления заказчика материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе;
· решения судебных органов соответствующей инстанции;
· в порядке выборочной проверки проведения государственной экологической экспертизы специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы.
Статья 12 этого же закона конкретизирует случаи проведения повторной экологической экспертизы по объектам, ранее получившим положительное заключение ГЭЭ:
изменения условий природопользования специально уполномоченным на то государственным органом в области охраны окружающей среды;
доработка объектов ГЭЭ по замечаниям проведенной ранее ГЭЭ;
внесение изменений в документацию после получения положительного заключения ГЭЭ;
реализация объекта ГЭЭ с отступлениями от документации, получившей положительное заключение ГЭЭ и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;
истечение срока действия положительного заключения ГЭЭ;
Положение "О порядке проведения ГЭЭ" конкретизирует некоторые нормы Закона в отношении государственной ЭЭ, устанавливая, что ГЭЭ организуется и проводится при условиях:
регистрации представляемых материалов в установленном порядке и предварительной проверки их полноты и достаточности;
оплаты заказчиком в течение 30 дней со дня получения уведомления о регистрации и при необходимости представления заказчиком в установленный срок запрашиваемых органом экологической экспертизы материалов;
соответствии материалов установленным требованиям;
создания экспертной комиссии и назначения приказом по специально уполномоченному органу в области ЭЭ её состава;
назначения тем же приказом срока проведения ГЭЭ (до 4 месяцев, а в исключительно сложных случаях ‑ до 6 месяцев);
выполнения Регламента государственной экологической экспертизы;
информирования заинтересованных организаций о её результатах.
Все вышеперечисленные условия организации и проведения экологической экспертизы применяются как в случае государственной, так и ОЭЭ.
Процедура ГЭЭ закреплена её Регламентом, описывающим эколого-экспертный процесс. Регламент разработан с целью установления единых правил проведения государственной экологической экспертизы в Российской Федерации и предназначен для использования: государственными органами, организующими государственную экологическую экспертизу; экспертами государственной экологической экспертизы; заказчиками материалов, подлежащих государственной экологической экспертизе. Регламент рекомендован для общественных организаций (объединений), осуществляющих экологическую экспертизу.
Государственная экологическая экспертиза проводится за плату. Финансирование государственной ЭЭ осуществляется за счет средств заказчика материалов, подлежащих ГЭЭ. Стоимость проведения государственной экологической экспертизы определяется в соответствии с нормативными документами Госкомэкологии России, утвержденными в установленном порядке (в частности, постановления Правительства).
При непоступлении документа, подтверждающего оплату проведения государственной экологической экспертизы в течение 30 дней со дня получения заказчиком документации счета на оплату, государственная экологическая экспертиза не проводится, а материалы возвращаются заказчику с письменным уведомлением.
Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее, чем через 30 дней после ее оплаты (после получения копии платежного поручения).
В течение этого срока ответственный исполнитель подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии (ответственный секретарь экспертной комиссии назначается из числа штатных сотрудников, обычно это - ранее назначенный ответственный исполнитель).
Руководитель экспертной комиссии и ответственный исполнитель: уточняют численный состав экспертной комиссии, определяют персональный состав экспертной комиссии и формируют при необходимости группы экспертов; подготавливают проект календарного плана работы экспертной комиссии; подготавливают техническое задание руководителям групп. Число членов экспертной комиссии должно быть нечетным и не менее трех.
Ответственный исполнитель подготавливает: техническое задание на проведение ГЭЭ; трудовые соглашения с каждым членом экспертной комиссии; проект приказа на проведение ГЭЭ и представляет его руководству Госмкомэкологии России или его территориального органа.
Государственная экологическая экспертиза объекта начинается со дня подписания приказа Госкомэкологии России (его территориального органа) о проведении экспертизы.
Продолжительность проведения ГЭЭ определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ по объекту экспертизы, но не должна превышать 120 дней.
Ответственный исполнитель в течение 10 дней после подписания приказа о проведении ГЭЭ информирует об этом органы государственной власти и органы местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта экспертизы.
Руководитель экспертного подразделения утверждает техническое задание на проведение ГЭЭ, а также технические задания руководителям групп и экспертам. Государственная экологическая экспертиза объектов федерального уровня, реализация которых затрагивает интересы субъекта Российской Федерации, проводится с участием соответствующего территориального органа Госкомэкологии России. Участие территориального органа может осуществляться в следующих формах: территориальный орган делегирует в состав экспертной комиссии своего представителя (или нескольких экспертов); территориальный орган передает свои аргументированные заключения с выводами о возможности реализации объекта экспертизы.
Члены экспертной комиссии изучают материалы, представленные на государственную экологическую экспертизу, и подготавливают индивидуальные экспертные заключения. Проекты групповых заключений обсуждаются на заседаниях экспертных групп. Руководитель экспертной комиссии и ответственный секретарь анализируют и обобщают заключения экспертов и готовят проект сводного заключения.
До проведения заключительного заседания экспертной комиссии ответственный секретарь информирует заказчика о проекте заключения государственной экологической экспертизы и приглашает на заключительное заседание экспертной комиссии представителя заказчика документации.
Проект заключения экспертной комиссии обсуждается на заключительном заседании экспертной комиссии, на которое приглашаются заказчик, разработчики материалов, представители других заинтересованных организаций. Принятие решения по сводному заключению государственной экологической экспертизы проводится в присутствии только членов экспертной комиссии и сотрудников Госкомэкологии России (его территориального органа).
Положительное заключение государственной экологической экспертизы не должно содержать замечаний. Выводы могут содержать рекомендации, если они не меняют существа предложенных заказчиком (разработчиком) документации проектных решений.
Заключение, подписанное квалифицированным большинством членов экспертной комиссии, обретает статус заключения ГЭЭ после его утверждения руководством Госкомэкологии России (территориального органа).
Заключения ГЭЭ, утвержденные в установленном порядке, аннулированию не подлежат, за исключением случаев: утраты документами юридической силы в соответствии с законом; признания документов недействительными решением суда или арбитражного суда.
При отрицательном заключении ГЭЭ заказчик вправе обеспечить доработку документации в соответствии с изложенными в заключении замечаниями и предложениями и вновь представить материалы на ГЭЭ.
При несогласии заказчика, общественных организаций и других заинтересованных лиц с заключением ГЭЭ, результаты государственной экологической экспертизы могут быть обжалованы в судебном порядке. В данном случае повторная ГЭЭ проводится по решению Арбитражного суда.
... вопрос об оценке их результатов. В соответствии со ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды» – нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Нормативы допустимых ...
... РФ" разработан "Перечень видов (объектов) хозяйственной и иной деятельности, при подготовке обосновывающей документации на строительство которых ОВОС проводится в обязательном порядке". Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза являются взаимосвязанными элементами единого правового института – оценки воздействия и экологической экспертизы. По общему правилу обосновывающая ...
... обмен); оценки и разработки прогнозов состояния окружающей среды и воздействия на нее природных и антропогенных факторов; подготовки и предоставления информации по результатам проведения мониторинга окружающей среды государственным органам, юридическим лицам и гражданам; гармонизации с международными информационными системами в области мониторинга окружающей среды.Организацию и координацию ...
... выполнение этих обязательств на весь период «жизненного цикла» предприятия. ЗЭП рассматривается как отчет разработчика проектных материалов о проделанной работе по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности и представляется Заказчиком на государственную экологическую экспертизу в составе проектной документации. Окончательный вариант готовится на основе предварительного ...
0 комментариев