Нормативно-правовые акты в области экологической экспертизы и оценки. Принципы экологической экспертизы

2. Нормативно-правовые акты в области экологической экспертизы и оценки. Принципы экологической экспертизы

Существует достаточно большое количество нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения экологической экспертизы и оценки в различных областях.

Современная система экологической оценки в России слагается из экологической экспертизы, организуемой государственными природоохранными органами, и оценки воздействия на окружающую среду, проводимой заказчиками документации, подлежащей экспертизе.

Государственная экологическая экспертиза, которая проводится специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, является основным механизмом определения экологической обоснованности и допустимости намечаемой деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую среду, значимое в масштабах страны в целом.

Существует достаточно большое количество нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения экологической экспертизы и оценки в различных областях. Самым главным документом является федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. Этот федеральный закон устанавливает принципы проведения экологической экспертизы, порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы.

2.1 Основные нормативно-правовые акты в области экологической экспертизы и оценки

К ним относятся:

1.         Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.;

2.         Федеральный закон "Об охране окружающей природной среды" от 10. 01. 2002 № 7;

3.         Федеральный закон от 8 ноября 2008 г. N 202-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе";

4.         Федеральный закон от 26 июня 2008 г. N 96-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе";

5.         Федеральный закон от 16 мая 2008 г. N 75-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

6.         Утвержденное постановлением Правительства РФ Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы от 11 июня 1996 г.;

7.         Постановление Правительства РФ от 18 мая 1998 г. N 461 "Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности";

8.         Положение о порядке определения стоимости проведения экологической экспертизы документации от 22 апреля 1998 г.;

9.         Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и МПР РФ от 10 сентября 2007 г. N 619/235 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования исполнения государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы";

10.      Приказ Госкомэкологии РФ от 22 апреля 1998 г. N 238 "Об утверждении "Положения о порядке определения стоимости проведения государственной экологической экспертизы документации";

11.      Разъяснение Минприроды РФ и Российского Агентства Международного сотрудничества и развития от 19, 21 мая 1993 г. NN 02-12/65-1571, 3.14.2-3/312 "О государственной экологической экспертизе предприятий с иностранными инвестициями";

12.      Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации";

13.      Требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу для отнесения отдельных участков территории Российской Федерации к зонам чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия, утв. приказом Минприроды России от 28.03.1996 № 113;

14.      Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности, утвержденная приказом Минприроды России от 29 декабря 1995 г. N 539

2.2 Принципы экологической экспертизы

Общие положения об экологической экспертизе содержатся в Законе КР “Об охране окружающей среды” (1999г.). Более детальные требования к ее содержанию и порядку проведения установлены Законом КР “Об экологической экспертизе” (1999г.).

Согласно ст. 3 экологическая экспертиза базируется на принципах:

1.         презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

2.         обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

3.         комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

4.         обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

5.         достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

6.         независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

7.         научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

8.         гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

9.         ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В Российской Федерации осуществляются 2 вида экспертиз:

1.         государственная экологическая экспертиза;

2.         общественная экологическая экспертиза.

Содержащиеся в ст. 3 Закона принципы применяются к государственной и общественной экологической экспертизе. При организации и проведении государственной экологической экспертизы соответствующие субъекты должны исходить также из принципов государственной экологической экспертизы, определенных в п. 2 ст. 35 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". В нем устанавливается, что государственная экологическая экспертиза осуществляется на принципах обязательности ее проведения, научной обоснованности и законности ее выводов, независимости, вневедомственности в организации и проведении, широкой гласности и участия общественности.

Сформулированные в Законе нормы-принципы экологической экспертизы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность и социальное назначение экологической экспертизы, основу ее правового регулирования и осуществления. Принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в эколого-экспертном процессе, включая заказчика планируемой деятельности, проектные организации, эколого-экспертные органы и организации.

1. Принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции, перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, они должны определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства.

2. Принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Данный принцип означает, что заказчик не вправе принимать решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять такую деятельность, если она в соответствии со ст. 11 и 12 Закона является объектом государственной экологической экспертизы. До принятия решения он обязан представить необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу согласно п. 1 ст. 14 Закона.

Для Госкомэкологии РФ или его территориальных органов из содержания этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, соблюдая при этом положения п. 1 ст. 14 Закона, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.

3. Хотя принцип комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий распространяется на оба регулируемых Законом вида экологической экспертизы, его в полной мере обязаны соблюсти прежде всего органы государственной экологической экспертизы. Требовать от общественной экологической экспертизы, проводимой инициативно, всесторонней оценки экспертируемых материалов государственные органы не вправе.

Данный принцип устанавливает обязанность органов и комиссий государственной экологической экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.

4. В настоящее время в законодательстве об охране окружающей среды отсутствует толкование понятия "экологическая безопасность" и ее требований, поэтому принцип обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы выглядит в известной степени абстрактно. Как минимум, данный принцип предусматривает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и в конечном счете права каждого на благоприятную окружающую среду.

5. Принцип достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, устанавливает прежде всего обязанность заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.

Достоверной является заведомо неискаженная информация об объекте экологической экспертизы, соответствующая требованиям законодательства, других нормативных правовых актов и нормативно-технических документов, с учетом специфики объекта экспертизы, подтверждаемая путем проведения лабораторных исследований или специальной экспертизы либо иным способом, установленным законодательством Российской Федерации.

Полной является информация об объекте, которая передается на экологическую экспертизу в объеме, имеющемся в распоряжении у заказчика планируемой деятельности в целях выполнения адресованных ему требований законодательства об охране окружающей среды.

Если объект экологической экспертизы несет конфиденциальную информацию (государственную, производственную или иную установленную законом тайну), требование о полноте представления информации выполняется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации - Законом РФ "О государственной тайне", ГК и другими нормативными правовыми актами, регулирующими отношения в данной сфере. Пункт 5 ст. 16 комментируемого Закона устанавливает обязанность эксперта государственной экологической экспертизы обеспечивать конфиденциальность сведений, представленных на государственную экологическую экспертизу. Что же касается общественной экологической экспертизы, то в соответствии со ст. 21 этого Закона она не может проводиться по объектам, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну.

Соблюдение заказчиком принципа достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу, согласно п. 1 ст. 14 комментируемого Закона является условием проведения государственной экологической экспертизы. При невыполнении заказчиком данного принципа орган государственной экологической экспертизы не вправе проводить такую экспертизу, так как достоверная и полная информация составляет важнейший элемент содержания представляемых заказчиком материалов. Если нарушения обнаруживаются по ходу проведения экологической экспертизы, то с учетом их характера эколого-экспертный орган может либо потребовать представления достоверной и полной информации, либо вернуть заказчику материалы экспертизы на доработку.

6. Принцип независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на проведение экологической экспертизы и задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему. Оказываемое в любых формах давление на эксперта является противоправным действием.

Так, нарушение принципа независимости экспертов при проведении государственной экологической экспертизы технико-экономических обоснований (ТЭO) строительства высокоскоростной железнодорожной магистрали Санкт-Петербург-Москва послужило одним из оснований для принятия решения Генеральной прокуратуры РФ о том, что подготовленное сводное заключение по данному проекту не может быть принято во внимание в качестве юридического документа и положительного заключения. Генеральной прокуратурой были установлены факты психологического давления на членов экспертной комиссии со стороны разработчиков ТЭО и представителей РАО ВСМ при проведении экспертизы, подписании группового и сводного экспертных заключений.

В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" принцип независимости сформулирован по-иному. В нем дается широкое понятие и говорится о независимости в организации и проведении экологической экспертизы. Применительно к такой формулировке сразу же встает вопрос: о какой независимости идет речь? В настоящее время трудно говорить о последовательной реализации данного принципа органами государственной экологической экспертизы Минприроды России по объектам экспертизы, разрабатываемым с участием Правительства.

7. Не умаляя значение других принципов, принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы - один из основных. Каждая из составных частей этого принципа имеет собственное содержание.

Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными. Это требование касается как индивидуальных заключений экспертов, так и сводных заключений экологической экспертизы. Содержащиеся в заключении суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Критериями при этом могут служить не только собственные научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в области экологической экспертизы проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке входящих в заключения выводов каждого участника эколого-экспертного процесса и комиссии в целом.

Принцип законности заключений экологической экспертизы - сердцевина эколого-экспертной деятельности. При проведении экологической экспертизы соблюдение этого принципа определяет масштаб обеспечения реализации экологического права. В Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" устанавливается принцип законности выводов государственной экологической экспертизы. Соблюдение принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы действительно имеет особое значение с учетом обязательной юридической силы заключения этого вида экспертизы.

Законность заключения экологической экспертизы касается прежде всего выводов экспертизы, составляющих ее суть. Согласно ст. 1 комментируемого Закона экологическая экспертиза направлена на:

а) установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям;

б) определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.

С учетом этого содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает следующее. При планировании, проектировании деятельности, представляющей собой объект будущей государственной экологической экспертизы, заказчик (проектировщик) обязан учесть (выполнить, соблюсти) экологические требования, в том числе требования, предусмотренные законодательством об охране окружающей среды и природопользовании. Если в процессе проведения государственной экологической экспертизы данного объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические требования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта, другими словами, комиссия не вправе принять положительное заключение государственной экологической экспертизы. Если такое заключение принимается, то появляются основания говорить о нарушении при проведении государственной экологической экспертизы принципа законности выводов экологической экспертизы.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы должны быть выполнены не только требования настоящего Закона, но и требования иных актов законодательства об охране природы России. Нарушение этого правила приведет к нарушению ч. 2 ст. 15 Конституции РФ, которая устанавливает обязанность субъектов права соблюдать Конституцию РФ и законы.

При оценке объекта экологической экспертизы и подготовке экспертного заключения эксперты и экспертные комиссии должны руководствоваться не соображениями политической, экономической и иной целесообразности того или другого решения, вывода, заключения, а соображениями научной обоснованности, объективности и законности выводов.

8. Принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду.

Данный принцип устанавливает обязанность субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение этой обязанности является правонарушением и основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.

Требование гласности экологической экспертизы направлено на информирование отдельных граждан, общественных организаций, населения, государственных органов по вопросам экологической экспертизы. Предоставление такой информации может осуществляться с различными целями. Она может быть необходимой для защиты права на благоприятную окружающую среду, для принятия решения о проведении общественной экологической экспертизы. Требование гласности экологической экспертизы закреплено в ряде статей комментируемого Закона. Так, ст. 6 к ведению субъектов Российской Федерации в области экологической экспертизы относит информирование населения о намечаемых и проводимых экологических экспертизах и их результатах. В обязанности федерального специально уполномоченного государственного органа в области экологической экспертизы входит предоставление средствам массовой информации по их запросам сведений о результатах проведения государственной экологической экспертизы; информирование органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, а также органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их запросам о результатах проведения государственной экологической экспертизы по конкретным объектам экологической экспертизы (п. 3 ст. 7). В соответствии с п. 3 ст. 8 территориальные специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы обязаны предварительно информировать органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления о проведении заседаний экспертных комиссий государственной экологической экспертизы; предоставлять средствам массовой информации по их запросам сведения о результатах проведения государственной экологической экспертизы.

Участие общественных организаций (объединений) в экологической экспертизе регулируется гл. IV комментируемого Закона. Участие общественных организаций в экологической экспертизе представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных и иных решений.

9. Принцип ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы адресован в основном участникам проведения государственной экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством России.

Заключение

Экологическая ситуация в Российской Федерации может быть стабилизирована и улучшена только путем коренного изменения ориентации социально-экономического развития страны, формирования новых ценностных и нравственных установок, пересмотра структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека. Это требует реализации целого комплекса радикальных политических, социально-экономических, законодательных, технологических мер. При этом важно и необходимо соблюдение принципа разумных компромиссов при разрешении возникающих конфликтов между необходимостью соблюдения экологических регламентаций и ограничений и потребностями развития хозяйственной сферы.

При формировании рыночных отношений для охраны окружающей среды и рационального природопользования необходимо развитие и активное использование экономического механизма в сфере взаимодействия общества и природы.

Экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям, определение ее допустимости в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий.

Список литературы

1.         Дубовик О. Л. Экологическое право в вопросах и ответах: учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2005. - 312 с.;

2.         Экологическое право России: учеб. пособие для студентов вузов / Под ред. Н. В. Румянцева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2007. - 368 с.;

3.         Экологическое право: Учебник для вузов / Под ред. В. В. Курочкиной, В. В. Гучкова. - 2-е изд., перераб. и доп. -М., 2004. - 390 с.;

4.         Тихомиров М.Ю. Охрана земель в Российской Федерации: практическое пособие - Изд. Тихомирова М.Ю., 2008 г.;

5.         Благоприятная окружающая среда - важнейшая категория права (М.М. Бринчук, "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2008 г.);

6.         Организация правового мониторинга в системе федеральных органов исполнительной власти (Д.Б. Горохов, М.Е. Глазкова, "Журнал российского права", N 4, апрель 2008 г.);

7.         Ответственность за ведение экологического мониторинга (С.А. Боголюбов, "Право и экономика", N 9, сентябрь 2007 г.)