Реформування державного сектору в процесі ринкової трансформації української економіки

Міністерство освіти і науки України

Європейський університет

Житомирська філія

КУРСОВА РОБОТА

з предмету „Макроекономіка”

на тему:

„Реформування державного сектору в процесі ринкової трансформації української економіки”

Виконала: __________________________

___________________________________

Перевірив (ла) ______________________

Житомир - 2006

ПЛАН

Вступ. 3

Розділ 1. Державно-адміністративна реформа як основа реформування державного сектору економіки. 5

1.1 Необхідність реформування державно-адміністративного апарату. 5

1.2 Основні етапи реформування державного апарату та державного сектору економіки 7

Розділ 2. Аналіз необхідності економічних реформ в державному секторі для покращення інвестиційного клімату в Україні 16

2.1. Підвищення передбачуваності і стабільності законодавчої бази. 16

2.2. Продовження регуляторної реформи та лібералізації підприємницької діяльності 19

2.3 Посилення фінансового сектору. 26

Розділ 3. Державна програма приватизації як метод реформування державного сектору економіки України. 28

Висновок. 36

Список використаної літератури. 38

Вступ

Головним завданням розвитку економіки України на сучасному етапі є забезпечення сталого економічного зростання. У його здійснені важливу роль відіграє промислова сфера, яка впливає на інтенсивний розвиток інших галузей і виробництв. Історично склалося так, що у промисловості, як і в економіці в цілому, домінуючим був державний сектор. Перехід економіки України до ринкових відносин супроводжується процесами роздержавлення та приватизації, що веде до скорочення масштабів державного сектора, і потребує формування сучасних підходів до управління цим сектором у нових економічних умовах.

Ефект ринкових трансформацій забезпечується завдяки тимчасовому посиленню державного втручання в економіку, що обґрунтовується досвідом світової практики, який з очевидністю показав, що успіх будь-яких соціально-економічних реформ неможливий при самоусуненні держави із економічної сфери. Таке втручання припускає, з одного боку, посилення регулюючої функції держави, щоб установлювати “правила гри” на ринку, бо ринковий механізм самостійно не в змозі забезпечити ефективне регулювання економічних процесів, особливо у період радикальних реформ. З іншого боку, державне втручання припускає підвищення ефективності підприємницької функції держави, бо як власник держава зацікавлена в ефективному функціонуванні та розвитку своїх підприємств, які включені у загальнонаціональний оборот капіталу, взаємодіють із приватним капіталом. Тому ефективне управління підприємствами державного сектора сприяє досягненню позитивних макроекономічних результатів у цілому.

Таке вимагає вирішення теоретичних проблем та підготовки практичних рекомендацій щодо реформування державного сектору економіки.

Дослідженням у цій сфері присвячено роботи багатьох зарубіжних учених: П.Самуельсона, Б.Сорде, Дж.Стиглиця, Р.Макгрейва, К.Макконелла, С.Брю, Л.Абалкіна, Є.Балацького, А.Радигіна, А.Савченка, а також вітчизняних економістів, серед яких О.Амоша, С.Аптекар, В.Байцим, І.Булєєв, Г.Волинський, А.Гальчинський, В.Геєць, В.Голіков, В.Гош, І.Жадан, А.Канов, Л.Кузьменко, В.Ларцев, В.Логвиненко, І.Лазня, С.Мочерний, Б.Пасхавер, О.Поважний, А.Покритан, Г.Рибалкін, Л.Тараш, М.Чечетов, Л.Червова, М.Чумаченко. З огляду на той факт, що практика реформування вітчизняної економіки потребує наукового осмислення трансформаційних процесів, дослідження і систематизація теоретико-практичних аспектів управління державним сектором промисловості є важливою проблемою сучасної економічної науки і практики, що обумовило вибір теми, визначення мети, задач, змісту курсової роботи.

Основна мета курсової роботи полягає у дослідженні особливостей реформування державного сектору економіки України в період переходу до ринку.

Поставлена мета обумовила необхідність вирішення ряду взаємопов’язаних завдань:

·     розглянути особливості державно-адміністративної реформи;

·     дослідити необхідність реформ в державному секторі економіки;

·     проаналізувати державну програму приватизації.

Предметом курсової роботи є економічні відносини, які виникають в процесі реформування державного сектору економіки України.

Об’єктом курсової роботи є реформування державного сектору економіки України.

Курсова робота складається із трьох розділів, в яких послідовно аналізується поставлена проблема.

Розділ 1. Державно-адміністративна реформа як основа реформування державного сектору економіки 1.1 Необхідність реформування державно-адміністративного апарату

Існуючій структурі державного сектору економіки в Україні притаманна велика кількість проблем, успадкованих від колишнього Радянського Союзу, серед яких громіздкий процес прийняття рішень, бюрократія і нечітке розмежування компетенції між урядовими відомствами. Існуюча система підготовки, прийняття і реалізації документів, які виражають економічну політику держави, гальмує здійснення економічних реформ, покликаних покращити підприємницький клімат в країні.

Очевидно, що без зміни підходів в роботі урядових відомств уже сьогодні, численні перешкоди на шляху до залучення інвестицій, які розглянуто в цьому документі, будуть усуватися дуже повільно, або ж будуть виникати знову чи підмінюватися новими нормативними актами і навпаки. Успішне проведення державно - адміністративної реформи стимулюватиме швидке здійснення інших реформ, зробить державний сектор менше схильним до корупції і бюрократизму та покращить загальний імідж країни, що дозволить стати на інший шлях та взяти прискорений курс на розвиток і зростання економіки України. Держава почне сприяти, а не перешкоджати здійсненню економічних реформ.

Реформування державно-адміністративного апарату – це, звичайно, складне завдання, що потребує міцної волі, багато часу та консолідації різних зусиль. Але це ключова реформа, яка абсолютно необхідна для полегшення і уможливлення всіх інших економічних і соціальних реформ, потрібних для залучення інвестицій в країну. Враховуючи зміни до Конституції, які розширюють можливості нового Кабінету Міністрів щодо знаходження підтримки в парламенті і здійснення повноважень протягом більшого строку, ніж попередні уряди, сьогодні існує унікальна можливість для проведення державно-адміністративної реформи. Обмежений успіх попередніх урядів у проведенні економічних реформ для покращення підприємницького та інвестиційного клімату в країні викликаний, перш за все, дисфункціональністю існуючої системи підготовки, прийняття і реалізації економічно-політичних програм. Структура системи державного управління, яка існує в Україні, що залишилася у спадок від комуністичного минулого, пронизана корупцією, бюрократією і корисливими інтересами. Процес прийняття рішень є громіздким; відсутнє чітке розмежування компетенції між урядовими відомствами. Навіть незначні рішення вимагають багатьох погоджень і затверджень. Через низьку заробітну плату державні службовці опиняються перед складним вибором між об’єктивним виконанням своєї роботи та існуванням на невелику офіційну заробітну плату або вчиненням корупційних дій. Державний сектор стримує розвиток країни, і, зокрема, через стримування економічних реформ.

Успіх державно-адміністративної реформи залежатиме від рішучої позиції вищих посадових осіб і активної підтримки з боку підприємницьких кіл та громадянського суспільства. Якщо обидві сторони усвідомлять переваги ефективної, прозорої і не корумпованої влади, то тісні зв’язки між політичними групами і місцевим підприємницькими колами скоріше сприятимуть, ніж перешкоджають здійсненню реформи.

Деякі українські корпорації вже усвідомили переваги прозорості та матеріалізують свої плани щодо виходу на міжнародні ринки. Підприємницькі структури в Україні зараз вийшли на створення рівних правил гри, за яких ні вони, ні їхні конкуренти не зможуть грати з особливих, привілейованих позицій; за яких і вони, і їхні конкуренти будуть захищені від нерівного ставлення; та за яких вони не витрачатимуть зусилля на лобіювання. На даний момент особливо важливою є чітка стратегічна визначеність української влади щодо необхідності своєї мобілізації до проведення економічних реформ, потрібних для створення рівних правил гри.

1.2 Основні етапи реформування державного апарату та державного сектору економіки

Реформа державного апарату вимагає багато часу і передбачає багато етапів. Уряд повинен почати реформу з ухвалення плану дій щодо реалізації концепції адміністративної реформи. План дій має враховувати досвід інших країн, який свідчить, що комплексна і докорінна реформа державного апарату має більше шансів на успіх, ніж часткова чи покрокова реформа. Ряд країн має успішний досвід у реформуванні свого державного апарату (наприклад, Канада, Нова Зеландія, Польща, Ірландія). Слід використовувати офіційні двосторонні контакти, щоб вивчити можливість запрошення колишніх державних посадових осіб з таких країнах, як, наприклад, Канада, до України з метою надання рекомендацій і обміну досвідом у сфері реформування державного управління.

Реформа має включати такі елементи:

1. Формулювання нового підходу державної влади до підтримки приватного сектора. Першим кроком на шляху реформування державного сектору має бути чітке визначення основних завдань і ролі державної влади. Роль влади - не змагатися з приватним сектором в отриманні доходів, а підтримувати приватний сектор через створення сприятливого середовища для його діяльності. Базовим принципом у визначенні ролі влади має бути підхід, згідно з яким продуктивні й прибуткові види діяльності мають здійснюватися приватним сектором в умовах вільного і конкурентного ринкового середовища. Влада надає ті важливі послуги, які не забезпечуються приватним сектором, наприклад, послуги інфраструктури, некомерційні види діяльності у сфері освіти, охорони здоров’я та довкілля, захист малозабезпечених верств населення, ринкове регулювання торгівлі, зв’язку, охорони праці та інших аспектів діяльності приватного сектору, правоохоронна діяльність, зовнішня політика, державна безпека та оборона, та інші некомерційні види діяльності. Чітке визначення ролі уряду покликане не допустити повторення деяких нещодавніх “ініціатив” уряду, як, наприклад, створення нових державних підприємств для “доповнення” приватного сектору на таких ринках, як переробка нафти, виробництво титану, продаж зерна тощо. Таке визначення має також забезпечити відмову від надмірного втручання держави в діяльність підприємств. Деякі аспекти такого втручання, зокрема регулювання цін, перешкоджають вільному ринковому ціноутворенню і зменшують довіру з боку ділових кіл, що призводить до стримування інвестицій.

2. Підвищення прозорості влади і доступ до державної інформації. Другим кроком влади в реформуванні державного сектора має стати невідкладне забезпечення більшої прозорості та доступності державної інформації для громадськості (крім інформації, яка не може розголошуватися в інтересах державної безпеки). Це завдання може бути виконане шляхом невідкладного прийняття законодавства про вільний доступ до державної інформації з будь-яких питань, які не торкаються національної безпеки. Процедури державних закупівель також слід зробити більш прозорими.

Вдосконалення інформаційної прозорості і відкритості також стане потужним чинником в боротьбі з корупцією, яка є основною причиною викривлень в діяльності державного сектора. Крім того, інформаційна відкритість забезпечить активнішу суспільну підтримку реформування політики і ролі держави з боку підприємців, профспілок, студентства, преси, державних службовців.

3. Перегляд функціональних, операційних аспектів і організації державної служби. На третьому етапі має бути проведений комплексний перегляд діяльності державного сектору. Повна “ревізія” всіх функцій, операцій і видів діяльності державного сектору покликана визначити ті функції і програми, які не відповідають державним інтересам і свідчать про дублювання повноважень. Слід відмовитися від непотрібних чи невідповідних функцій центральних органів влади; інші функції потрібно передати приватному сектору або органам місцевого самоврядування. Необхідно також провести аналіз повсякденної діяльності державних відомств і кваліфікації їх кадрового складу з метою впорядкування процедур прийняття рішень, які на сьогодні залишаються надто складними і забирають багато часу, а також підвищити якість державної служби. В цілому, таку комплексну ревізію можна провести в три етапи:

Мета перегляду функцій полягає у визначенні основних функцій і обов’язків центральних органів влади і виділенні ресурсів на пріоритетні сфери з метою здійснення ефективного державного управління, забезпеченого необхідними ресурсами.

Сюди входить:

1) налагодження обміну інформацією та взаємодії секретаріатів Президента України та Кабінету Міністрів України з подальшою мінімізацією дублюючих функцій;

2) організація міністерств більше за “функціональним” принципом, ніж за галузевим чи секторальним;

3) об’єднання і зменшення кількості міністерств та відомств з метою мінімізації дублювання, усунення перетинання їх компетенції і створення системи чіткої відповідальності;

4) чітке розмежування функцій кадрових державних службовців та політиків з їх патронатними службами;

5) впорядкування існуючого нині колективного процесу прийняття рішень, що вимагає багатьох підписів для вирішення значної кількості питань, шляхом передачі більшості повноважень щодо прийняття рішень окремим міністерствам тощо.

Після перегляду функцій і організаційних перетворень слід провести перегляд операційних аспектів діяльності всіх міністерств і відомств з метою спрощення алгоритму їхньої повсякденної діяльності, зокрема, вдосконалення внутрішніх процесів, правил і процедур. Результатом такого перегляду має стати, зокрема, скасування непотрібних регулятивних норм і дозволів на здійснення підприємницької діяльності. Для підвищення ефективності процесу прийняття рішень державними органами, функція формулювання політики та її аналізу має бути відокремлена від функції реалізації політики.

Перегляд організації державної служби покликаний підвищити якість державного апарату. Досягнути цього можна через чітке відмежування кадрових державних службовців від політиків і їх патронатних служб, зменшення кількості державних службовців; підвищення заробітних плат тим, хто залишиться; запровадження ефективних програм підготовки для приведення кваліфікації державних службовців до стандартів ЄС і введення системи заохочень, про що детальніше йтиметься далі. Ці заходи повинні зменшити схильність державних службовців до корисливої поведінки.

4. Узгодження діяльності спеціалізованих державних інститутів, відповідальних за активізацію інвестиційної діяльності в Україні. Місією державної інвестиційної політики є не тільки створення сприятливих умов для інвестиційної діяльності, але й залучення інвесторів, стимулювання їх бізнес-активності та постінвестиційне обслуговування. Досвід багатьох країн з перехідною економікою свідчить про важливість формування позитивного іміджу держави, забезпечення потенційних інвесторів об’єктивною інформацією про економічний потенціал країни, надання їм аналітичної, юридичної та організаційної підтримки.

Донедавна в Україні були відсутні спеціалізовані інституції, які б спеціалізувались на вирішенні цих питань. Однак, впродовж минулого року було створено - Державний центр сприяння іноземному інвестуванню при Міністерстві економіки, Державне агентство з інвестицій та інновацій, Національну раду України з інвестицій та інновацій при Президентові Україні та активізовано роботу Консультативної ради з питань іноземних інвестицій. Це є свідченням того, що поліпшення інвестиційного клімату є одним із пріоритетів державної економічної політики. В той же час, наявність такої кількості інституцій, які займаються аналогічними питаннями може дезорієнтувати потенційних інвесторів. Зважаючи на це, необхідно чітке розмежування функцій та обов’язків цих інституцій.

5. Введення системи “заохочень” і “контролю”. Стрижнем державно-адміністративної реформи є створення в державному секторі інституційного середовища, яке ґрунтується на системі “заохочень” і “контролю”, що забезпечить ефективне виконання державними службовцями функцій держави. Система “заохочень” і “контролю” в державному секторі має бути створена за взірцем системи, яка природним чином працює в приватному секторі. В приватному секторі вільні ціни і вільна торгівля дають компаніям змогу шукати способи отримання прибутку і таким чином стимулюють їх діяльність. Контроль забезпечується наявністю конкуренції: ті, хто не підвищують ефективність своєї діяльності і не ведуть постійний пошук шляхів вдосконалення для більш повного задоволення потреб своїх клієнтів, будуть витиснуті з ринку або збанкротують. Подібна система має бути запроваджена в державному секторі в процесі здійснення комплексної державно-адміністративної реформи.

Як свідчить міжнародний досвід, ефективний шлях до створення системи заохочень лежить через розробку “програм” (або “проектів”), поєднану з бюджетним плануванням, управлінням і звітуванням відповідно до запланованих показників. Найважливішою особливістю будь-якої програми є акцент не стільки на процесі її виконання, скільки на досягненні бажаного результату. За умови чіткого визначення мети програми та заходів і ресурсів, необхідних для її досягнення, можна провести аналіз вартості її реалізації і передбачуваних результатів та оцінити доцільність її здійснення. Крім цього, є можливість визначити перелік і параметри показників, за якими оцінюється виконання програми відомством, підрозділом чи групою державних службовців, відповідальних за виконання програми, а також проконтролювати їх досягнення. Це дозволить запровадити державне управління, яке б передбачало бюджетне планування, управління і звітування, що буде відштовхуватися від показників, яких необхідно досягнути.

В цьому контексті, адекватна оплата праці державних службовців, поставлена в залежність від результатів їх діяльності, буде головним складником системи заохочень. Ключовим засобом забезпечення належної мотивації має бути прив’язка суттєвої частини заробітної плати (до 20%-30% для більшості службовців) до досягнутих результатів, визначених у програмі або її частині. На даний час заробітна плата державних службовців не тільки не залежить від результатів роботи конкретного службовця, але й визначається непрозорим чином зі значним акцентом на премії і доплати порівняно з базовою зарплатою. Нематеріальні способи заохочення також слід вдосконалити. Зокрема, слід підвищити престиж і професіоналізм державної служби шляхом залучення службовців до визначення цілей і підготовки програм, а також надання їм достатньої автономії і підзвітності в досягненні запланованих результатів.

Для запровадження механізму контролю, подібного до того, що існує в приватному секторі, необхідно прийняти ряд законів і підзаконних актів. Ці нормативні акти повинні створити “конкурентне” середовище, в якому існуватимуть і працюватимуть державні органи. Конкуренцію можна підвищити шляхом створення ситуації, при якій певна послуга надаватиметься більш як одним відомством (наприклад, конкуренція між районними санепідстанціями, обласними науково-технічними центрами з охорони праці та ін.). При цьому, відомства, які надають послуги не можуть бути одночасно органами, які визначають правила чи контролюють їх виконання. Конкуренція між окремими державними органами за фінансові ресурси триматиме їх в умовах постійного пошуку більш ефективних і дієвих шляхів досягнення поставлених цілей. Механізм контролю має також включати заходи щодо більш повного інформування про відповідальність. Державні установи, як правило, не потрапляють під випробування ринковими умовами з точки зору оцінки ефективності їх діяльності і забезпечення відповідальності. За відсутності перевірки за ринковими критеріями, чітко прописані повноваження і процедури спілкування державних органів з громадянами і бізнесом (включаючи чіткі терміни відповіді чи мовчазної згоди), а також прозорість та відкритість інформації і процесів державного управління, є найкращим способом забезпечення відповідальності.

6. Рівень зношеності основних засобів в Україні. Актуальність інвестиційного механізму лізингу. Майбутній економічний та соціальний розвиток України значною мірою залежить від обсягів інвестицій в основні засоби підприємств. Інвестиції в основні засоби покликані оновити техніку та технології на вітчизняних підприємствах різних видів економічної діяльності, забезпечити конкурентноздатність їх продукції; сприяти розвитку малого та середнього бізнесу, створенню нових робочих місць, підвищенню матеріального забезпечення та рівня життя населення країни.

 Світова практика довела, що ефективним інвестиційним механізмом є лізинг. В країнах з розвиненою ринковою економікою його частка в інвестиціях в основні засоби складає приблизно 30 відсотків, а в решті країн з високими показниками росту вона досягає 10-15 відсотків (в Україні - лише 1,2 відсотка). В країнах Східної Європи, що демонструють високі темпи зростання (Естонія, Чеська Республіка, Угорщина, Польща), співвідношення річного обсягу ринку лізингу та ВВП дорівнює 2 - 5 відсоткам (в Україні – лише 0,25 відсотка).

На початку ХХІ сторіччя зношеність основних засобів на підприємствах багатьох видів економічної діяльності в Україні досягла критичного рівня, наслідком чого є неможливість подальшого нарощування економічних та соціальних показників розвитку країни, зниження конкурентноздатності вітчизняної продукції, підвищення технологічних та екологічних ризиків, збільшення енергоємності та матеріалоємності виробництва, поглиблення соціальних проблем.

Впродовж останнього десятиріччя показник ступеню зносу основних засобів підприємств в Україні в цілому, та у розрізі окремих видів економічної діяльності, постійно зростав. Стан оновлення основних засобів в Україні є вкрай незадовільним. Нині обсяги основних засобів, що вибувають з використання внаслідок їх морального та фізичного зносу, значно перевищує обсяги нових основних засобів, що вводяться в експлуатацію. За експертними оцінками рівень зношеності активних елементів основних засобів, тобто машин, обладнання та транспортних засобів, досягає 80-90 відсотків.

Для відновлення вартості існуючих основних засобів економіка України потребує щонайменше 563 млрд. грн. (106 млрд. дол. США) інвестицій. Враховуючи, що країні потрібні не тільки відремонтовані, але й нові основні засоби, які дозволять забезпечити користувачів новою технікою та технологіями, поповнять парк машин, обладнання та транспортних засобів сучасними високопродуктивними зразками, зазначена сума інвестицій має бути збільшена у декілька разів.

Потенційний попит на послуги лізингу в Україні складає щонайменше 85 млрд. грн. Разом з тим, на початок 2005 року обсяг ринку лізингу в Україні досяг трохи більше 1 млрд. грн.

Наприкінці березня 2006 року Державна комісія з регулювання ринків фінансових послуг України (Держфінпослуг) затвердила Програму розвитку лізингу в Україні на 2006-2010 роки. Зараз вона знаходиться на розгляді в Кабінеті Міністрів України. У Програмі сформульовано основні чинники, що стримують розвиток лізингу в Україні (до речі, ці ж чинники стримують розвиток й інших інвестиційних механізмів в Україні):

Недосконалість законодавчого забезпечення:

·     колізії та протиріччя між окремими законодавчими актами, що регулюють лізингову діяльність;

·     неоднозначність трактування окремих положень нормативно-правових актів щодо операцій лізингу;

·     неврегульованість окремих складових лізингової діяльності, зокрема, питань вторинного лізингу, повернення предмета лізингу лізингодавцю, взаємовідносин між учасниками лізингу у випадку пошкодження предмета лізингу тощо;

·     нестабільність законодавства, що створює додаткові ризики для лізингу, який за своєю сутністю є довгостроковою операцією.

Недостатня інтеграція у міжнародне законодавче поле щодо лізингу:

·     національні положення (стандарти) обліку, що стосуються операцій лізингу, не повною мірою відповідають міжнародним стандартам; щодо більшості національних стандартів обліку відсутні методичні рекомендації;

·     Україна не є учасником цілого ряду міжнародних конвенцій, які стосуються лізингу.

Несприятливий податковий клімат:

·     дискримінаційний податковий режим в оподаткуванні податком на додану вартість відсотків та комісій лізингодавців при фінансовому лізингу (порівняно з банками);

·     відсутність прийнятної податкової амортизації по лізингових активах, що належать до основних засобів виробничого призначення (3 група основних засобів);

·     безпідставність сплати при міжнародному фінансовому лізингу податку (15 відсотків) на весь лізинговий платіж, що надходить нерезиденту;

·     неможливість віднесення на валові витрати всіх коштів, що витрачаються на страхування лізингових активів.

·     Обмеженість можливостей залучення коштів для фінансування лізингових операцій, недосконалість структури джерел фінансування лізингових операцій.

·     Недостатня фінансова стійкість лізингодавців.

·     Недостатній розвиток та обмежене використання інфраструктури ринку лізингу (бюро кредитних історій, реєстр обтяжень рухомого майна, реєстр обтяжень нерухомого майна, механізми страхування фінансових ризиків тощо).

·     Недостатність кваліфікованих кадрів у сфері лізингу та низький рівень обізнаності з питань лізингу серед представників малого та середнього бізнесу.

Метою Програми розвитку лізингу в Україні на 2006-2010 роки є створення в Україні умов для розвитку лізингу як одного з ефективних механізмів інвестування в оновлення основних засобів. Програмою передбачено ряд заходів для реалізації наступних завдань:

·     Вдосконалення цивільного та фінансового законодавства з питань лізингу, інтеграція національного законодавства в міжнародне.

·     Поліпшення структури джерел фінансування лізингових операцій, створення умов для запровадження механізму рефінансування портфелів лізингових угод.

·     Створення умов для зростання фінансової стійкості лізингодавців, збільшення їх капіталізації, впровадження лізинговими компаніями сучасних систем ризик-менеджменту.

·     Розвиток інфраструктури ринку лізингу та активізація її використання учасниками ринку.

Розділ 2. Аналіз необхідності економічних реформ в державному секторі для покращення інвестиційного клімату в Україні 2.1. Підвищення передбачуваності і стабільності законодавчої бази

 

Створення прозорої, стабільної і справедливої системи національного законодавства має принципове значення для залучення постійного потоку іноземних інвестицій в Україну

Відсутність стабільного і передбачуваного законодавчого поля збільшує витрати і ризики, пов’язані з веденням бізнесу в Україні. Недоліки законодавчої бази створюють перешкоди для іноземних компаній, які вже відкрили свій бізнес в Україні, і суттєво охолоджують бажання тих інвесторів, хто готовий прийти в Україну. Основні проблеми стосуються не тільки численних невідповідностей і неузгодженостей в існуючих законодавчих актах, але й непередбачуваності змін, що можуть вноситися в законодавство за одну ніч; слабкого практичного втілення прийнятих законів і неефективного забезпечення їх дотримання, що, в свою чергу, викликане слабкістю і корумпованістю судової влади.

Три основні напрямки, які потребують вдосконалення:

1. Неузгодженість чинного законодавства. Кількість невідповідностей, неузгодженостей і явних суперечностей в чинному законодавстві є величезною. Найбільш яскравим прикладом є суперечності між нормами Господарського і Цивільного кодексів - двох законодавчих актів, які складають основу всієї законодавчої системи. Хоча Господарський кодекс було прийнято всього кілька років тому, в ньому закладено поняття, які суперечать принципам ринкової економіки. Суперечностей і невідповідностей між цими двома кодексами настільки багато, що навряд чи можливо їх узгодити один з одним шляхом внесення змін і доповнень. Тому розв’язати невизначеність, створену кодексами, що суперечать один одному, можна тільки шляхом скасування Господарського кодексу і включення окремих його положень до Цивільного кодексу та інших відповідних законодавчих актів.

Багато інших проблем, характерних для чинного законодавства, створює суттєві перешкоди на шляху інвестицій, незважаючи на певні досягнення в деяких сферах.

Неоднозначні визначення і суперечливі положення продовжують створювати невизначеність і збільшувати витрати та ризики, пов’язані з веденням бізнесу. Необхідно невідкладно переглянути чинне законодавство і ліквідувати прогалини, неузгодженості і невідповідності. Для цього уряд повинен створити робочу групу у складі компетентних експертів у галузі права. Без сумніву, процес перегляду може тривати роки, враховуючи кількість законів, прийнятих Верховною Радою, постанов Кабінету Міністрів, указів Президента і нормативних актів, виданих іншими органами влади. Цей процес може бути більш ефективним, якщо робоча група зосередиться на певних питаннях, які створюють найбільші проблеми для українських та іноземних підприємств, і спробує вирішити їх в першу чергу. Недоліки законодавства України, які розглядаються в цій книзі, можуть послужити доброю основою для визначення переліку пріоритетних завдань для робочої групи.

2. Нормопроектування. Наявність значної кількості недоліків у законодавстві свідчить про те, що Україна має серйозні проблеми з процесом ухвалення законів. Усунення існуючих неузгодженостей в законах вирішить проблему лише на короткий строк, якщо система нормопроектування не буде реформована. Справді, до законів часто вносяться зміни й доповнення, спричинені зміною політичної ситуації в країні або на вимогу певних бізнес-груп, яких мало або й зовсім не цікавить те, наскільки ці зміни узгоджуються чи суперечать чинному законодавству. Така нестабільність законодавства часто викликає невпевненість українського та іноземного бізнесу.

Крім того, мало що робиться для забезпечення належного втілення законів та інших нормативно-правових актів. В основі цієї проблеми лежать недостатній рівень аналізу наслідків перерозподілу ресурсів, викликаного законом (обсяги роботи, фінанси тощо), і неврахування потенційних труднощів, пов’язаних з тлумаченням та застосуванням законодавства суддями та правниками.

Для вирішення цієї проблеми в найближчій перспективі уряд повинен створити робочу групу для:

·     забезпечення узгодженості нових нормативних актів із чинними;

·     впорядкування процедур і обов’язків, пов’язаних з підготовкою й аналізом проектів законів та підзаконних актів;

·     вжиття достатніх зусиль для забезпечення відповідної реалізації законів.

3. Слабка судова система. Судова система є ключовим елементом забезпечення законності в державі, в тому числі щодо захисту прав інвесторів, гарантованих низкою законів. Однак, незважаючи на прийняття Закону України “Про судоустрій”, судова влада в Україні залишається слабкою і їй бракує незалежності, що є основною перепоною для створення відповідного правового поля. Іншою вагомою проблемою є низький рівень виконання судових рішень.

Надзвичайно низький рівень фінансування судів підвищує залежність суддів від різних органів державної влади, органів місцевої влади і навіть постачальників комунальних послуг. Внаслідок постійного недофінансування суди залишаються суттєво недоукомплектованими. В цій ситуації судова система відчуває значну нестачу нових спеціалістів, а суди укомплектовуються недостатньо кваліфікованими кадрами, якими доводиться заповнювати вакантні посади. Крім того, судді часто мають недостатню кваліфікацію для вирішення деяких сучасних питань у сфері господарського, податкового права, банкрутства та інтелектуальної власності.

Необхідно вжити заходів для посилення судової системи. Зокрема, держава повинна забезпечити відповідне фінансування судової системи для підвищення заробітної плати, займатися підвищенням кваліфікації суддів, систематизацією і підвищенням якості роз’яснень пленумів вищих судів, створенням правових баз даних, забезпеченням діяльності судів. Важливим є також формування на державному рівні відповідної культури – сприйняття суду, як авторитетного, справедливого і максимально незалежного інституту.

2.2. Продовження регуляторної реформи та лібералізації підприємницької діяльності

 

Існуюча в Україні система регулювання підприємницької діяльності є суттєвою перешкодою для українських та іноземних компаній Хоча в 2005 році українська влада добилася помітного прогресу у здійсненні реформи регуляторного середовища у сфері підприємництва, така робота повинна продовжуватися. Наразі можна спостерігати низький рівень правозастосування та відсутність заінтересованості місцевих органів влади в зміні існуючої системи регулювання. Це говорить про необхідність змін в системі заохочень державних службовців, які на даний час вважають за доцільне зберігати, а не скасовувати вимоги щодо отримання численних дозволів. Незважаючи на певні успіхи цих перших кроків, необхідно продовжити докладати зусиль з метою лібералізації підприємницької діяльності шляхом здійснення регуляторної реформи, оскільки вдосконалення процедур, пов’язаних з початком і закінченням підприємницької діяльності, зменшення кількості ліцензій та дозволів, створення чіткої, простої та зрозумілої системи перевірок - є одними з ключових умов залучення іноземних інвесторів.

Яка доля багатообіцяючих ініціатив 2005 року?

У 2005 році українська влада зробила два важливі кроки, спрямовані на покращення умов роботи підприємців. По-перше, Верховна Рада прийняла Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, який встановлює основні засади державної політики у сфері видачі дозволів на здійснення підприємницької діяльності. Закон спрощує дозвільну процедуру, передбачає адміністративну відповідальність державних посадових осіб за порушення існуючої процедури і запроваджує європейські принципи видачі дозвільних документів. Ще одна ініціатива полягала в проведенні прискореного перегляду регуляторних актів, так званої „ініціативи зі швидкого дерегулювання”. Ця ініціатива мала на меті провести за короткий час перегляд всіх існуючих документів, що регулюють підприємницьку діяльність з метою скасування непотрібних актів і узгодження решти з принципами державної регуляторної політики.

Закон України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” впроваджується дуже повільно. Як не дивно, але в першу чергу самі органи влади не дотримуються Закону і блокують його реалізацію. Центральні та місцеві органи влади не бажають готувати додаткові документи, передбачені Законом, наприклад, стосовно зменшення кількості й вартості послуг, які надаються державними органами, а також стосовно скасування нормативних актів, які встановлюють необхідність отримання документів дозвільного характеру, не передбачених законами України.

Кабінет Міністрів України повинен був провести моніторинг законодавства з метою визначення доцільності застосування деяких документів дозвільного характеру, та протягом 6 місяців з дня опублікування Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” подати на розгляд Верховної Ради проекти законів щодо скасування документів дозвільного характеру, необхідність одержання яких є недоцільною, але цього досі не зроблено.

Крім цього, з метою впровадження Закону України “Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності” до 5 квітня 2006 року до Верховної Ради також повинні були бути подані проекти законів щодо внесення змін до законів України „Про пожежну безпеку”, „Про ветеринарну медицину”, „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, „Про охорону праці”, та інші галузеві закони, що встановлюють необхідність отримання документів дозвільного характеру.

На сьогодні у профільному комітеті Верховної Ради підготовлено проект закону „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із законом України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”, яким передбачені зміни до законів України: „Про пожежну безпеку”, „Про ветеринарну медицину”, „Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення”, „Про охорону праці”, „Про безпечність та якість харчових продуктів”, та Декрету Кабінету Міністрі України „Про місцеві податки та збори”. Цей законопроект значно полегшує умови входження в бізнес, зокрема, передбачає застосування декларативного принципу для великої категорії суб’єктів господарювання. Ми пропонуємо Президенту України та Кабінету Міністрів України визначити цей законопроект як пріоритетний та невідкладний.

Крім цього, в результаті першої фази швидкого дерегулювання, здійсненої в 2005 році, було переглянуто 9 340 регуляторних актів, 5 184 (55.5%) з них Були визначені як такі, що не відповідають Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, і 4 940 з них було змінено або скасовано станом на 31 грудня 2005 року. Крім того, 66 Указів Президента було визнано такими, що не відповідають принципам державної регуляторної політики, і, хоча нічого не було з ними зроблено на даний час, всі вони повинні бути скасовані. На місцевому рівні (органи місцевого самоврядування), 5 386 місцевих регуляторних актів було переглянуто і за наслідками місцеві органи влади скасували або внесли зміни до 1 358 з 1 750 (32.5%) регуляторних актів, які були визначені такими, що не відповідають принципам державної регуляторної політики. Таким чином, ця ініціатива стала позитивним кроком у справі розчищення хащів української регуляторної системи.

Президент та Уряд України прийняли декілька документів, які встановлювали терміни другої фази швидкого дерегулювання (Указ Президента № 901/205 від 1 червня 2005 року, № 1648/2005 від 24 листопада 2005 року, та Розпорядження Кабінету Міністрів України № 391-р від 8 вересня 2005 року). Друга фаза орієнтована на сектори економіки і повинна забезпечити визначення та скасування або зміну тих проблемних законів та інших регуляторних актів, які продовжують заважати розвитку підприємництва в певних секторах та розвитку економіки в цілому. Досвід країн, які успішно реформували власне регуляторне середовище підтверджує важливість другої фази для створення набагато кращого підприємницького середовища. Нажаль, органи влади не докладають наразі достатніх зусиль для продовження цієї роботи, незважаючи на те, що це могло б стати дуже важливою віхою на шляху України до створення більш конкурентного підприємницького середовища для залучення іноземних інвестицій.

Ми заохочуємо владу забезпечити ефективне виконання:

·     Закону України „Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”;

·     Закону України „Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності”;

·     другої фази стратегії зі швидкого дерегулювання.

Незважаючи на дуже обмежений успіх цих перших кроків, зусилля щодо лібералізації та дерегулювання підприємницької діяльності повинні продовжуватися. Крім тих питань, які уряд вже спробував розв’язати, існує багато інших проблем, що перешкоджають надходженню інвестицій в Україну. Майбутні ініціативи в сфері дерегулювання підприємницької діяльності повинні торкатися:

·     Ліцензування. Хоча загальний рівень законодавчої підтримки ліцензування є відповідним, основні проблеми в цій сфері пов’язані з нечіткістю процедур звернення за необхідними ліцензіями, великою кількістю документів, які необхідно подати для цього, і частими змінами відповідного законодавства. Усі ці проблеми ведуть до неправильного розуміння процедур серед приватних підприємців.

·     Перевірки. Перевірки є однією з основних регуляторних перешкод для здійснення підприємницької діяльності в Україні. Щорічна кількість перевірок, які проводяться в країні різними контролюючими органами перевищує 1,5 млн. Понад 91 тис. державних службовців постійно зайняті проведенням перевірок, що коштує державі близько 637 млн. гривень. Згідно з недавно проведеним дослідженням, 57% приватних підприємств в країні вважають, що порядок проведення перевірок є нечітким, складним і непрозорим.

Існуюча в Україні система перевірок не виконує свою головну функцію запобігання порушенням закону і служить в основному для здійснення каральної функції. Така практика, з одного боку, допомагає збільшити доходи держави, але, з іншого боку, негативно впливає на підприємницьку діяльність. Існує однозначна необхідність нового підходу до проведення перевірок.

Для вирішення поставлених проблем необхідно активізувати роботу над доопрацюванням та направленням до Верховної Ради проекту Закону України „Про засади державного нагляду та контролю і захист прав суб’єктів господарювання в сфері господарської діяльності”, який пройшов обговорення у Держпідприємництві і Раді підприємців при Кабінеті Міністрів України. Законопроект повинен містити наступні положення:

1.   Впровадження принципу управління ризиками, відповідно до якого складання плану-графіку заходів державного нагляду та контролю здійснюється в залежності від виду й характеру діяльності, результатів попередніх перевірок, ступеня ризику діяльності суб’єктів господарювання для безпеки життя, здоров’я населення і безпеки навколишнього середовища.

2.   Детальна регламентація процедури здійснення державного нагляду та контролю повинна включати наступні положення:

·          Державний нагляд та контроль повинен здійснюватися посадовою особою відповідно до переліку контрольних питань, який складається кожним органом державного нагляду та контролю для кожної групи суб’єктів господарювання з урахуванням ступеню ризику їх діяльності для безпеки життя, здоров’я населення і безпеки навколишнього середовища. Перелік контрольних питань повинен надаватися суб’єкту господарювання разом з повідомленням про здійснення державного нагляду та контролю.

·          Здійснення заходу державного нагляду та контролю на підставі посвідчення посадової особи на здійснення державного нагляду та контролю.

·          Право суб’єкта господарювання вести журнал реєстрації заходів державного нагляду та контролю й обов’язок посадової особи органу державного нагляду та контролю вносити записи щодо проведення заходів державного нагляду та контролю.

·          Право посадових осіб здійснювати державний нагляд та контроль за умови направлення суб’єкту господарювання повідомлення про здійснення

державного нагляду та контролю.