Модели, формы и механизмы ГЧП

2. Модели, формы и механизмы ГЧП

В мировой практике сложилось множество разнообразных моделей, форм, типов и конкретных вариантов реализации партнерских отношений между государством и бизнесом. Принятые классификации ГЧП выделяют обычно следующие формы:

1.  Контракты как административный договор, заключаемый между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых и полезных видов деятельности. Наиболее распространенными в практике ГЧП считаются контракты на выполнение работ, на оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, на оказание технической помощи. В административных контрактных отношениях права собственности не передаются частному партнеру, расходы и риски полностью несет государство. Интерес частного партнера состоит в том, что по договору он получает право на оговариваемую долю в доходе, прибыли или собираемых платежах.

2.  Аренда в ее традиционной форме (договоры аренды) и в форме лизинга. Особенность арендных отношений между властными структурами и частным бизнесом заключается в том, что происходит на определенных договором условиях передача частному партнеру государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В случае договора лизинга лизингополучатель всегда имеет право выкупа государственного или муниципального имущества.

3.  Концессия (концессионное соглашение) является специфической формой отношений между государством и частным партнером, получающей все большее распространение. Ее особенность заключается в том, что государство (муниципальное образование) в рамках партнерских отношений, оставаясь полноправным собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции и наделяет его с этой целью соответствующими правомочиями, необходимыми для обеспечения нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.

Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти. Исключительный (монопольный) характер прав, предоставляемых государством концессионеру (частному партнеру), заключается в том, что в рамках территории или вида деятельности, на которые он получает исключительное право, не допускается аналогичная деятельность любых третьих лиц, а также и самого государства.

Известно, что концессии как важнейшая форма партнерства государства и частного бизнеса получили наиболее широкое распространение в инфраструктурных отраслях, где особенно остро необходимы приток частных инвестиций и высококвалифицированное управление. Различаются, по меньшей мере, на три вида концессий: 1) концессия на уже существующие объекты инфраструктуры; 2) концессия на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов; 3) передача объектов государственной собственности в управление частной управляющей компании.

4.  Соглашения о разделе продукции. Эта форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом частично напоминает традиционную концессию, но все, же отлична от нее. Если в концессиях концессионеру на правах собственности принадлежит вся выпушенная по соглашению продукция, то в соглашениях о разделе продукции партнеру государства принадлежит только ее часть. Раздел продукции между государством и инвестором, его условия и порядок определяются в соглашении. В мировой практике соглашения о разделе продукции как форма партнерских отношений между государством и частным бизнесом активно используются в сфере нефтяного бизнеса.

5.  Совместные предприятия являются распространенной формой партнерства государства и частного бизнеса. В зависимости от структуры и характера совместного капитала разновидностями этой формы могут быть либо акционерные общества, либо совместные предприятия на долевом участии сторон. Существенной особенностью совместных предприятий любого типа является то, что государство постоянно участвует в текущей производственной, административно-хозяйственной и инвестиционной деятельности. Самостоятельность и свобода в принятии решений частным партнером здесь гораздо уже, чем, например, в концессиях.

В последние годы, области применения различных форм партнерства государства и частного бизнеса стремительно расширяются, бурно развиваются сами формы партнерств и их модификации. Так, если концессионные соглашения первоначально стандартно применялись при сооружении автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то в настоящее время они получили распространение в таких сферах, как национальная оборона, образование, кабельное телевидение, некоторые виды городского общественного транспорта и др. В ряде стран частный бизнес проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.

3. Развитие и реализация государственно-частного партнерства.

В современной социально-экономической политике все большую актуальность приобретают проблемы, решение которых находится на стыке различных функций и субъектов их реализации. Это, в свою очередь, влечет за собой изменения в организации отношений государственного аппарата и бизнес-сообщества. Так, в Великобритании в связи с бурным развитием партнерств появилась новая специальная область экономической деятельности, называемая "государственными гражданскими контрактами и концессиями". В рамках этой деятельности государственные чиновники выступали в роли своего рода бизнесменов - покупателей услуг частного сектора и разработчиков правил и норм поведения, адекватных условиям рыночного развития подведомственных им учреждений и видов деятельности. Для проработки концептуальных вопросов партнерств правительство и ведомства стали создавать консультационные компании, а также контролирующие организации. На государственном уровне было по существу признано, что существуют сферы, где частный сектор работает лучше всего, а у государства, со своей стороны, есть потребность в заключение соответствующих контрактов с ним.

В странах Европейского Союза отдельными аспектами ГЧП ведают министерства экономики, финансов, отдельные инфраструктурные министерства, министерства регионального развития, обороны, внутренних дел, образования и здравоохранения. В США этими вопросами ведают министерства экономики, финансов, обороны, в Канаде - министерство финансов, в Австралии - министерство провинций.

Специальной проблемой для успешного развития ГЧП является эффективное распределение прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерств решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

Правительство России предприняло существенные усилия для развития ГЧП. Определились как механизмы участия государства в проектах ГЧП - Инвестиционный фонд, венчурные фонды, особые экономические зоны, так и приоритетные сферы сотрудничества - развитие инфраструктуры и инновационная сфера. В течение 2005 г были приняты нормативно-правовые акты, позволяющие ускорить запуск механизмов ГЧП. К таким актам относятся, в первую очередь:

·  Федеральный закон от 21 июля 2005 г № 115-ФЗ "О концессионных соглашениях";

·  Федеральный закон от 22.07.2005 г. № 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации";

·  Постановление Правительства от 4 мая 2005 г. РФ № 284 "О государственном учете результатов научно исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ

·  гражданского назначения";

·  Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд";

·  Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2005 г. № 685 "О порядке распоряжения правами на результаты научно-технической деятельности".

Все это позволяет делать выводы о том, что намерения власти перевести сложный диалог с бизнесом в сферу перспективного сотрудничества вполне серьезны. Перед российскими и иностранными инвесторами открываются новые возможности. Однако для их использования прежде нужно разобраться в специфике механизма ГЧП.

В России уже сложилась определенная практика ГЧП. Проекты реализуют главным образом на региональном уровне. Во-первых, это связано с перераспределением финансовых потоков в пользу этих более глубоких звеньев общественной структуры. А во-вторых, подобная децентрализация области действия партнерских отношений способствует расширению круга лиц и организаций, прямо заинтересованных в разработке и реализаций соответствующих программ. А в целом усиливается воздействие гражданского общества на организацию государством публично-правовых отношений и эффективную реализацию публичных интересов. При этом открываются возможности значительной экономии бюджетных средств за счет сокращения непосредственного участия государства в производстве общественных услуг за счет передачи его в руки частного партнера.

Важное значение проекты ГЧП имеют на уровне местного самоуправления. На долю городов и поселков (коммунальное хозяйство) приходится основная нагрузка по реализации множества проектов социального значения: поддержание в надлежащем состоянии дорожного и транспортного хозяйства, социальной инфраструктуры, водного хозяйства и защиты окружающей среды, жилищного строительства, водоочистных сооружений, энерго- и газообеспечения и пр. Основная проблема, с которой при этом сталкиваются коммунальные власти, состоит в недостатке финансовых ресурсов. Поэтому на уровне местного самоуправления привлечение частного капитала к решению насущных социально-экономических задач стало обычной практикой.

Как показывает опыт развитых стран, именно на местном уровне чаще всего возникает дилемма - приватизировать объекты коммунальной собственности или же искать другие пути привлечения материальных и финансовых ресурсов частного сектора, в том числе инициировать проекты ГЧП. В качестве аргументов против прямой и полной приватизации чаще всего выступают опасения сокращения числа рабочих мест, удорожания коммунальных услуг, замены монополии публичных служб частной монополией и др.

Для того чтобы партнерство успешно работало, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой они взаимодействуют в процессе реализации проекта.

Что касается партнера со стороны государства, то международный и российский опыт свидетельствуют о том, что органы государственной и местной власти должны проявить политическую волю и взять на себя инициативу по привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным. Создание ГЧП - дело новое и требует от государственных и муниципальных служащих, вовлеченных в их создание и осуществление контроля их деятельности, новых знаний, умений и навыков, которые приобретаются в процессе учебы и участия в реализации конкретных проектов. При этом органы государственной власти и местного самоуправления должны предлагать жизнеспособные проекты и иметь необходимые права.

Частный сектор должен также проявлять инициативу и обладать соответствующим потенциалом. Необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров.

Что касается общей среды, то важным фактором для успешной реализации ГЧП является наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка. Это необходимо для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (например, эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок). Помимо этого, важно обеспечить представление о партнерстве как о справедливом, открытом предприятии, создающемся в интересах общества.

Исследования показали, что важным благоприятным фактором среды развития ГЧП может быть территориальное стратегическое планирование, которое является организационным механизмом, во-первых, обеспечивающим прозрачный и открытый процесс формирования политики местного развития; а во-вторых, процессом, позволяющим учесть и согласовать точки зрения различных групп общества, добиться с их стороны поддержки, а значит, и привлечь дополнительные ресурсы для развития и реализации общественно значимых проектов. Тем самым стратегическое планирование способствует возникновению совместных проектов частного и общественного секторов и успешности их реализации.

Большинство услуг, обеспечиваемых местными органами власти, могут принести выгоду от соединения усилий частного и государственного секторов. ГЧП могут меньше подходить для услуг местных органов власти, доступ к которым не может быть ограничен (таких как услуги с характеристиками "общественных благ", включая контроль за выполнением постановлений местных органов власти, защиту окружающей среды и социальные услуги). Они также менее подходят для жизненно необходимых услуг (таких как поддержание общественного порядка, пожарная охрана и другие службы неотложной помощи).

Возможность реализации услуг через ГЧП будет зависеть от политики и взглядов местных органов власти. Однако вне зависимости от окончательной позиции местные органы власти должны тщательно рассматривать возможности создания ГЧП для реализации услуг в своих сообществах, в частности, в отношении:

·  услуг, реализуемых в настоящее время;

·  будущих услуг, рассматриваемых местными властями;

·  инициативных предложений частного сектора.

При внедрении ГЧП для предоставления существующих услуг, основной вопрос, который местные органы власти должны решить - какова реальная стоимость этих услуг на сегодняшний день? Местные органы власти могут встретить сопротивление, пытаясь изменить способ реализации существующих услуг с помощью ГЧП, так как с привлечением частного партнера общество может опасаться снижения качества услуг или роста цен на них, или и того, и другого. Сопротивление также может исходить от служащих местных органов власти, которые опасаются возможных изменений: сокращения персонала, снижения заработной платы и т.д.

Местные органы власти могут также применять ГЧП для реализации будущих услуг, как для принципиально новых для данного сообщества типов услуг, так и для модификации существующих услуг, обеспечивающих более высокий уровень сервиса (например, очистка воды).

Потенциальные частные партнеры могут выдвигать инициативные предложения, когда полагают, что могут оказывать какие-либо услуги на пользу обществу, местным органам власти и себе самим. Местным органам власти рекомендуется не принимать инициативные предложения на безальтернативной основе (без всестороннего анализа этих предложений с участием всех заинтересованных сторон и без конкурсной процедуры отбора претендентов).

Канадские специалисты из Министерства по муниципальным делам сформулировали несколько условий, при которых создание партнерств путем объединения активов и управленческих навыков институтов общества (муниципалитетов) и частного сектора может быть эффективно:

·  проект не может быть реализован только за счет финансирования и профессиональной компетенции местных органов власти;

·  с участием частного партнера качество или уровень услуг будут выше, чем в случае, если местные органы власти предоставляли бы их самостоятельно;

·  участие частного партнера позволит сократить сроки реализации проекта или услуги;

·  пользователи услуг являются сторонниками привлечения частного партнера;

·  существует возможность конкуренции между возможными частными партнерами;

·  нет нормативных или законодательных запретов на привлечение частного партнера для обеспечения услуг или осуществление проекта в данной сфере;

·  результаты деятельности легко измерить и оценить;

·  затраты на реализацию проекта или работ могут быть покрыты через установление оплаты потребителем;

·  проект или осуществление работы позволяют активизировать инновационный процесс;

·  имеется положительный опыт партнерств между местными органами власти и частным сектором. Если ни одно из условий не выполняется, ГЧП не следует использовать. Поскольку ГЧП не есть разовая договоренность о поставке услуг, подход к выстраиванию отношений бизнеса и власти по определению должен быть стратегическим. Таким образом, ГЧП должно стать частью стратегии государственных и местных органов власти. Для этого целесообразно формирование отдельного документа - Стратегии использования ГЧП, отражающего принципиальную позицию местных властей и всего сообщества и демонстрирующего будущим партнерам из частного сектора готовность властей к сотрудничеству. В Стратегии использования ГЧП фиксируются:

·  общие представления о планах в отношении ГЧП, видах услуг, которые будут оказывать ГЧП, предполагаемых формах партнерства и требованиях к потенциальным партнерам;

·  руководящие принципы, например: ГЧП должны снижать государственные расходы на обслуживание; все инициативы ГЧП должны быть открыты и прозрачны; ответственность за определение уровня и качества первоочередных услуг останется за муниципальными властями и т. п.;

·  стратегия коммуникаций, обеспечивающая открытые консультации и обсуждения всех аспектов организации ГЧП как внутри органов власти, так и с местным сообществом;

·  стратегия в отношении кадров, поскольку в связи с организацией ГЧП планы многих сотрудников муниципалитета будут нарушены и необходимо обеспечить соблюдение их интересов;

·  процесс ГЧП, фиксирующий стандартные процедуры создания и функционирования ГЧП;

·  формальный статус Стратегии использования ГЧП, гарантирующий ее стабильность и надежность. Эти принципиальные положения позволят полнее использовать возможности ГЧП при реализации стратегических планов развития регионов.

Заключение

В России имеется масштабный потенциал для развития многих форм ГЧП, однако для его практической реализации необходимо решение ряда принципиальных вопросов. Во-первых, обеим сторонам партнерских отношений следует четко осознать, что эффективное ГЧП нельзя рассматривать узко, только как привлечение дополнительных ресурсов в капиталоемкие проекты властей всех уровней. Нужно учитывать реальные интересы обеих сторон. Конкретные механизмы партнерств, выработанные многолетним мировым опытом, создают основу для взаимовыгодного и ответственного распределения правомочий сторон, не ущемляющего интересы каждой из них. Однако возможные преимущества не реализуются сами собой, после принятия соответствующего нормативного пакета. Главное здесь - разобраться в особенностях российской модели взаимодействия государства и бизнеса. Сейчас у нас наблюдается причудливый симбиоз элементов неолиберальной модели, госкапитализма, остатков олигархической модели. Эффективное партнерство реально только при условии полной ясности и предсказуемости стратегии дальнейшего развития страны. Без этого, без уверенности в стабильности "правил игры" от бизнеса нельзя ожидать ничего, кроме показного интереса и формального участия в крупномасштабных проектах государства в целях самосохранения. Фактор эффективного предпринимательства при этом может быть утрачен.

Во-вторых, необходим существенный прогресс в понимании и практической реализации публично-правовых функций государства. Пока российское законодательство не выделяет специально публично-правовых функций и не устанавливает связи между ними и публичной собственностью. Конструкция права такова, что публично-правовые функции реализуются либо административно, либо через гражданско-правовые функции. Организовать на такой основе распределение правомочий между сторонами партнерства невозможно. В странах с развитой рыночной экономикой накоплен большой опыт успешного поиска ответов на "парадоксы публичных благ", который с учетом отечественной специфики можно использовать и в России.

Список использованной литературы

1. Гунажинова Ю.А. , Формирование моделей управления развитием МО на основе ЧГП. Автореф. 2006.

2. Ефимова Л.И. Некоторые модели государственно-частных партнерств: тенденции и зарубежный опыт. URL: www.eatc.ru/rus/doc.id_71.book_1.php

3. Исправникова Н.Р. Частно-государственное партнерство в России: пути становления // Экономические науки современной России. 2008. №9. С.212.

4. Майбородин В.А., Хоменко О.А. Частно-государственное партнерство в системе управления муниципальным образованием // Управление экономическими процессами в России: Сб. науч. трудов. Саратов: Издательский центр «Наука», 2006. С.113.