Нормативное регулирование создания и ликвидации политических партий

2.1 Нормативное регулирование создания и ликвидации политических партий

 

Свобода образования и деятельности политических партий в России конституционно признанна. Возникает, однако, важный в теоретическом и практическом плане вопрос, является ли эта свобода абсолютной или она может быть в той или иной мере ограничена. В современной конституционной доктрине по вопросу о свободе образования политических партий существуют две противоположные точки зрения. Сторонники радикального либерализма считают, что эта свобода должна быть абсолютной, ибо любое ограничение означает отрицание демократии. Другие, рассматривая многопартийность, свободу образования политических партий как неотъемлемый признак демократического правового государства, вместе с тем отстаивают право этого государства защищать демократический конституционный строй. «Следовательно, перед демократическим государством стоит задача правильно определить эти границы, то есть соблюсти разумный баланс между свободой.

Безусловно, в Российской Федерации с принятием Федерального Закона «О политических партиях» в процедуре создания политических партий произошли существенные изменения. Поскольку данный Федеральный закон был принят, когда в России уже сформировались политические партии, законодателю пришлось выделить два способа учреждения партии (п. 1 ст. 11 ФЗ « О политических партиях»):

- образование её на учредительном съезде, когда инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан;

- создание партии путём преобразования общероссийской общественной организации или общероссийского общественного движения на их съезде, когда инициатива исходит от руководящих органов этого общественного объединения, управомоченных на то их уставом.

При первом способе образования политической партии инициатива создания партии исходит непосредственно от граждан - учредителей партии, объединившихся для достижения указанной цели в оргкомитет, в составе не менее 10 человек сроком на один год, причем в законе порядок формирования и роспуска его персонального состава не уточняется.

Далее, в соответствии со ст. 12 Закона «О политических партиях» организационный комитет вместе с пакетом документов направляет уведомление о своём намерении создать партию «в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», на принятие решений об осуществлении государственной регистрации политических партий»[13], который в свою очередь выдаёт документ, подтверждающий представление, причём единственным основанием для отказа в выдаче подтверждения является отсутствие либо ненадлежащее оформление необходимых документов. После чего руководители оргкомитета создаваемой партии в течение месяца публикуют в одном или нескольких общероссийских периодических печатных изданиях сведения о намерении создать политическую партию.[14]

Главной обязанностью оргкомитета является проведение в течение срока своих полномочий учредительного съезда политической партии, после проведения которого он прекращает свою деятельность, а денежные средства и иное имущество оргкомитета, финансовый отчёт об их использовании, с указанием источников поступления денежных средств и иного имущества, передаются созданной политической партии. Если же оргкомитет в течение одного года не проведёт учредительный съезд, то полученное им имущество возвращается жертвователям либо обращается в доход государства.[15]

Необходимо отметить, что Закон не регулирует в деталях процедуру проведения учредительного съезда, однако он даёт исчерпывающий перечень решений, после принятия которых партия считается созданной. Это следующие решения, принятые на съезде: 1) о создании политической партии; 2) об образовании её региональных отделений более чем в половине субъектов РФ; 3) о принятии устава партии; 4) о принятии программы партии; 5) о формировании руководящих и контрольно-ревизионных органов партии, которые принимаются простым большинством голосов делегатов.

При этом, вполне закономерно, что моментом образования политической партии путём учредительного съезда является не момент его окончания, а момент принятия им необходимых для создания партии решений, ведь ни одна партия не застрахована от прецедента, произошедшего на учредительном съезде Демократической партии России в 1990 году, когда вследствие значительных разногласий съезд покинула значительная группа депутатов, и он не был завершён.

Стоит отметить, широкое применение подобного способа образования новой политической партии, о чём свидетельствует тот факт, что с момента вступления ФЗ «О политических партиях» Минюстом России было зарегистрировано около 80 оргкомитетов по созданию политических партий, из которых более 40 провели учредительные съезды.

Но, несмотря на это, можно предположить, что создание политической партии путём преобразования её из общероссийской общественной организации или общественного движения представляется гораздо более приемлемым, так как позволяет опереться на уже созданные и эффективно функционирующие оргструктуры.

Действительно, при этом способе создания партии инициатива исходит от руководящих органов уже созданного общественного объединения, причём не обязательно политического характера. Однако, при таком преобразовании необходима поддержка этой идеи внутри общественного объединения, а она имеется далеко не всегда.

В случае же, если идея преобразования поддержана, организация не позднее, чем за месяц до созыва съезда, должна опубликовать в общероссийском периодическом печатном издании сведения о месте и времени его проведения.

После проведения учредительного съезда партии либо съезда общероссийской общественной организации или движения, принявшего решение о преобразовании соответствующего общественного объединения в политическую партию, созданная партия в течение месяца представляет основные положения своей программы в «Российскую газету» для опубликования, которая в течение месяца размещает их в объёме не менее двухсот газетных строк. При этом моментом создания политической партии путём её преобразования из общественного объединения является её внесение в единый государственный реестр юридических лиц.

Что касается проблемных моментов в процессе преобразования общественного объединения в политическую партию, то на практике остается неразрешенным вопрос о процедурной форме подтверждения членами общественной организации своего членства в создаваемой партии и форме такого подтверждения. В связи с этим Минюст определил, что в ходе преобразования и последующей перерегистрации общественных объединений в партии их члены обязаны подтвердить свою принадлежность к созданной партии путём подачи заявлений, форма и содержание которых регламентируются внутренним законодательством партии. При регистрации региональных отделений ими должны быть представлены личные заявления в письменной форме в количестве не менее 100 экземпляров.

Необходимо подробнее остановиться на толковании термина «создание партии». С одной стороны, Федеральный закон «О политических партиях» применяет термин «создание» только к процедуре утверждения партий на учредительном съезде, а процедура обязательной государственной регистрации регулируется отдельной главой закона и этапом создания партии, соответственно, не является. Более того, данный Федеральный закон прямо указывает, что партия считается созданной со дня принятия съездом соответствующих решений. С другой стороны, п.4 ст. 11 Закона гласит, что при создании политической партии путём преобразования в политическую партию общероссийского политического объединения партия считается созданной со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр, и, кроме того, политическая и её региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объёме лишь с момента государственной регистрации (п.2 ст. 36). Ещё одним аргументом в пользу того, что процедура создания включает в себя и государственную регистрацию, является то, что партия приобретает право участвовать в выборах и референдумах только с момента представления в регистрирующие органы документов о государственной регистрации её региональных отделений.

Подробное рассмотрение норм закона позволяет сделать вывод о том, что термин «создание», применяемый законодательством только к процедуре учреждения партии на съезде имеет гораздо более широкое содержание и включает в себя не только её учреждение, но и прохождение государственной регистрации, поэтому, возможно, применение термина «учреждение» вместо нынешнего «создание» было бы более правильным. В связи с этим, вполне уместно внесение изменения названия Главы II с «Создания политической партии» на «Учреждение политической партии» в Законе РФ «О политических партиях».

Как следует из вышеизложенного, определённой правосубъектностью не зарегистрированная партия уже обладает со дня своего создания (например, имеет право на осуществление информационно-пропагандистской деятельности), однако юридическим лицом и полноценным субъектом избирательного процесса партия становится только после государственной регистрации, приобретая статус юридического лица. Регистрация политических партий является основной стадией институционализации политических партий, в ходе которой её правовой статус получает официальное подтверждение, при этом в отдельных странах она имеет свои особенности материального и процедурного характера.

Анализируя ФЗ « О политических партиях», следует отметить, что в нашей стране к политической партии предъявляются следующие требования: необходимым условием создания политической партии является соответствие идеологической направленности политической партии нормам, установленным законодательством: запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которой направлены на осуществление экстремистской деятельности; общая численность политической партии не должна быть менее 50000 членов (при этом численность региональных отделений партии более чем в половине субъектов РФ должна быть не менее 500, а в остальных - не менее 250); руководящие и иные органы политической партии, её региональные отделения и иные органы политической партии, её региональные отделения иные структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации; создание и деятельность региональных и межрегиональных партий Законом не предусмотрены; партии являются «единственной» формой общественных объединений, имеющей право самостоятельно выдвигать кандидатов на выборы т.д.

Стремление российского законодателя к формированию организационно сильных партий с фиксированным членством (ст. З ФЗ « О политических партиях») при выдвижении материальных требований при регистрации политических партий понятно, но здесь есть свои дискуссионные моменты, требующие дальнейшего осмысления и доработки. Так, Федеральный закон «О политических партиях» однозначно закрепил, что создание партий в России возможно только на федеральном уровне (ст. З). Целью данной новеллы, по всей видимости, было укрепление федеральных тенденций в нашей стране и предотвращение появления сепаратистки настроенных лидеров у власти в субъектах Российской Федерации. Однако запрет на региональные и межрегиональные партии выглядит весьма спорным, так как субъекты Федерации, согласно Конституции РФ, являются государственно-властными образованиями, что предполагает наличие в рамках этих субъектов политических отношений и соответственно форм политической организации населения, включая политические партии.[16]

Для государственной регистрации политическая партия предоставляет в орган юстиции пакет документов, определённый в статьях 16 и 17 ФЗ « О политических партиях». [17] Если же партия создаётся путём преобразования из общественной организации или движения, то в этом случае к вышеуказанному перечню документов прибавляется ещё передаточный акт общественной организации или движения, составленный в соответствии с Гражданским Кодексом РФ, и, кроме того, все необходимые документы принимаются от имени преобразуемого общественного объединения и передаются в регистрирующий орган его представителями.

После установления соответствия документов необходимым требованиям Минюст России или его территориальное подразделение принимает решение о государственной регистрации политической партии или ее регионального отделения и направляет соответствующие документы в регистрирующий орган, который, в пятидневный срок со дня их получения вносит в Государственный реестр юридических лиц запись о политической партии; после чего не позднее чем через три дня после получения от регистрирующего органа информации о внесении в государственный реестр Минюст России выдаёт уполномоченному лицу политической партии свидетельство, подтверждающее факт внесения соответствующей записи.[18]

Если же уполномоченным органом принято решение об отказе в регистрации политической партии, то заявителю сообщается об этом в письменной форме не позднее чем через месяц со дня предоставления документов на регистрацию, причём в письме должно быть указаны основания для отказа в регистрации. Отказ либо уклонение от государственной регистрации политической партии могут быть обжалованы в суде: заявление об обжаловании отказа в её государственной регистрации рассматривается судом в течение месяца со дня подачи. Отказ от государственной регистрации не является препятствием для повторных представлений документов в уполномоченные федеральные органы при условии устранения оснований, вызвавших отказ.[19]

Важным нововведением ФЗ «О политических партиях» стало требование обязательной государственной регистрации региональных отделений, которая осуществляется на местах не позднее чем через шесть месяцев после государственной регистрации самой партии. Следует заметить, что в ходе регистрации региональных отделений партий в законе «О политических партиях» были выявлены слабые места. Для отказа в регистрации ФЗ «О политических партиях» предусмотрено всего два основания: отсутствие необходимых для регистрации документов и обнаружившееся несоответствие содержащихся в них требований данному Закону.

Практически невозможно отказать в регистрации тем региональным отделения, численность которых меньше, чем велит закон, так как при необходимости партия успевает принять необходимое число новых членов. В этой связи, целесообразно привести выдержку из выступления на коллегии Министерства юстиции замминистра юстиции Евгения Сидоренко: «Часто все эти новые члены живут по одному адресу - в студенческом общежитии или в доме престарелых, что явно указывает на возмездный характер приема в партию».

Широкое распространение получила практика отказа в регистрации на основании того, что количество членов в списках, представленных на регистрацию, не совпадает с количеством членов партии, указанных в протоколе общего собрания, хотя данный отказ может быть обоснованным только в том случае, если численность членов партии в любом из указанных документов менее 500 человек.

Закон четко регламентирует процесс ликвидации политической партии, а так же предусматривает случаи, когда деятельность партии может быть приостановлена.

«В случае нарушения политической партией Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего федерального закона и иных федеральных законов федеральный регистрирующий орган выносит политической партии письменное предупреждение с указанием допущенных нарушений и устанавливает срок их устранения, составляющий не менее двух месяцев. В случае если эти нарушения не были устранены и предупреждение федерального регистрирующего органа не было обжаловано в суд, деятельность политической партии может быть приостановлена на срок до шести месяцев решением Верховного Суда Российской Федерации на основании заявления федерального регистрирующего органа»

Важным положением является то, что со дня официального опубликования решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы, либо Президента, не допускается приостановление деятельности политической партии вплоть до дня опубликования результатов соответствующих выборов.

Подобные положения распространяются и на региональные отделения политической партии.

Временное приостановление деятельности политических партий представляет собой меру, применяемую к партии в качестве санкции за нарушение определенных правовых предписаний. Приостановление деятельности политической партии влечет за собой ряд правовых последствий: запрещается любая публичная деятельность (проведение собраний, митингов, демонстраций, пользование средствами массовой информации и т. п.), ограничивается ее право распоряжаться собственными финансовыми средствами (в частности, банковскими счетами), но главное — она лишается права участвовать в выборах.

Согласно российскому законодательству существуют следующие основания приостановления деятельности политических партий:

- деятельность политической партии может быть приостановлена

вследствие нарушения ею Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- деятельность партии приостанавливается, если она не соответствует положениям устава;

- деятельность политических партий может быть приостановлена в связи с введением чрезвычайного и военного положения.

Вполне естественно, что в случае приостановления деятельности политической партии или ее регионального отделения они утрачивают ряд своих субъективных прав. Приостанавливаются их права как учредителей средств массовой информации, пользоваться государственными и муниципальными средствами массовой информации, им запрещается проводить собрания, митинги, уличные шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия, принимать участие в выборах и референдумах. Операции по банковским вкладам могут вестись ограниченно, лишь для осуществления расчетов, связанных с хозяйственной деятельностью партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения, возмещением причиненного их действиями убытков (ущерба), уплатой налогов и штрафов и расчетами по трудовым договорам (контрактам). В то же время партии сохраняют вещные и обязательные права, право защищать свои права и представлять законные интересы своих членов, устанавливать и поддерживать международные связи и т.д. Внутренняя жизнь партии в этот период также не прекращается (проводятся съезды политических партий и конференции ее региональных отделений, действуют руководящие органы партии).

Если в течение срока приостановления деятельности, установленного решением суда, партия устраняет нарушения, послужившие основанием для приостановления, то после истечения указанного срока она возобновляет свою деятельность. Если же нарушения так и не были устранены, то в соответствующий суд вносится заявление о ликвидации партии. При этом в партийном законодательстве предусматриваются юридические, политические и имущественные последствия приостановления деятельности партии.

В Российской Федерации партия может окончательно утратить свой статус только в результате ликвидации, которая может быть проведена как в добровольном, так и в принудительном порядке. Решение о добровольной ликвидации партии принимается в соответствии с ее уставом на съезде партии, в работе которого принимают участие представители региональных отделений, образованных более чем в половине субъектов Российской Федерации. На региональном же уровне добровольная ликвидация возможна в двух случаях: если такое решение примет руководящий орган партии, управомоченный на то ее уставом, а также в случае ликвидации самой политической партии.

Принятое решение о ликвидации политической партии направляется в Минюст России, который принимает решение о государственной регистрации факта ликвидации партии и направляет в регистрирующий орган необходимые сведения и документы, а регистрирующий орган в пятидневный срок со дня их получения вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и сообщает об этом в Минюст России.

В отношении партий, деятельность которых осуществляется с нарушением "федерального " законодательства или перестала отвечать требованиям, предъявляемым Федеральным законом «О политических партиях» применяется правовая санкция в форме ликвидации в судебном порядке.

Решение о ликвидации политической партии может быть принято в следующих случаях: при невыполнении требований пунктов 4 и 5 статьи 9 Федерального закона «О политических партиях», не устранении в установленный срок решением суда нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии, неучастии политической партии в выборах в течение пяти лет и т. д.

В соответствии со статьями 26 и 27 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрение по первой инстанции дел о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий относится к ведению Верховного Суда Российской Федерации, а дел о ликвидации регионального отделения и иного структурного подразделения политической партии — к ведению верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, автономной области и автономного округа.

Политическая партия ликвидируется по решению Верховного Суда Российской Федерации в следующих случаях:

1) если она не соответствует ограничениям на создание и деятельность предусмотренными статьёй 9 Федерального закона «О политических партиях»;

2) при не устранении в установленный срок нарушений, послужившим для приостановлении деятельности политической партии;

3) неучастие политической партии в выборах в течении пяти лет подряд;

4) отсутствие региональных отделений политической партии численностью не менее 500 человек более чем в половине субъектов Российской Федерации, а так же отсутствие числа членов равного пятидесяти тысячам.

Решение может быть обжаловано. Кроме этого политическая партия может быть ликвидирована по решению её высшего руководящего органа-съезда, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, решение по данному вопросу принимается в соответствии с её уставом.

В случае ликвидации политической партии её имущество после завершения расчетов по её обязательствам передается: на цели, предусмотренные уставом и программой политической партии, если ликвидация политической партии осуществляется по решению съезда политической партии; в доход государства, если по решению суда. А так же ликвидация влечет за собой аннулирование свидетельства о государственной регистрации и исключение соответствующей записи из единого государственного реестра юридических лиц.

Рассмотренная правовая регламентация порядка создания, и ликвидации политических партий в современном Российском государстве свидетельствует о довольно широком правовом регулировании этого вопроса. Эта регламентация преследует две основные цели: гарантировать свободу образования деятельности политических партий, соблюдения принципа политического плюрализма и вместе с тем предотвратить возможность злоупотребления ими. Используемые для достижения этих целей правовые средства должны соответствовать принципам демократического правового государства.[20]

Но в целом, по моему мнению, можно утверждать, что для современного российского законодательства о политических партиях характерна тенденция к установлению данного соответствия.

2.2 Права и обязанности политических партий в соответствии Российского законодательства

Важная роль деятельности политических партий обуславливает объем и характер закрепляемых законодательно их прав и обязанностей.

Предоставляемые политическим партиям права, должны, с одной стороны, обеспечить им свободу деятельности и выполнение предусмотренных законом общественных задач, а с другой стороны – «гарантировать существование и нормальное функционирование многопартийной системы».[21]

Федеральный закон Российской Федерации «О политических партиях» содержит главу, которая посвящена данному вопросу. В порядке, предусмотренном законодательством России политическая партия вправе:

а) свободно распространять информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;

б) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;

в) участвовать в выборах и референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;

г) создавать региональные, местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать решения об их реорганизации и ликвидации;

д) организовывать и проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;

е) учреждать издательства, информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;

ж) пользоваться на равных условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;

з) создавать объединения и союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования юридического лица;

и) защищать свои права и представлять законные интересы своих членов;

к) устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;

л) осуществлять предпринимательскую деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической партии.

На этом закон не ограничивает деятельность политической партии, она правомочна осуществлять и иного рода действия, установленные российским законодательством. Уставы политических партий могут содержать и другие положения.

Предоставляя политическим партиям широкие права и свободы, законодательство в то же время возлагает на них и обязанности. Чаше всего в законодательстве зарубежных стран они формулируются в самом общем виде, в ФЗ Российской Федерации «О политических партиях» они носят более конкретный характер. В соответствии с 27 статьёй политическая партия обязана:

а) соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;

б) ежегодно представлять в уполномоченные органы информацию о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений, о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа, о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах, а также копию представляемого в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году;

в) допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия (в том числе на съезды, конференции или общие собрания), проводимые политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями;

г) извещать заблаговременно избирательную комиссию соответствующего уровня о проведении мероприятий, связанных с выдвижением своих кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления, и допускать представителей избирательной комиссии соответствующего уровня на указанные мероприятия.

Указанные обязанности носят далеко не декларативный характер, за их несоблюдение предусматривается юридическая ответственность в виде приостановления деятельности политической партии, которая может привести к ликвидации. Все права политических партий являются коллективными, хотя многие из них совпадают с индивидуальными конституционными правами граждан, данные права принадлежат не отдельным индивидам, а их объединениям – политическим партиям – как специфическим субъектам права и могут быть реализованы только ими.

Глава 3. Роль политических партий в формировании и деятельности органов государственной власти