Особенности участия организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий, Интернета в избирательных кампаниях

1. Особенности участия организаций телерадиовещания, редакций периодических печатных изданий, Интернета в избирательных кампаниях

Агитационная деятельность, в том числе осуществляемая на телевидении и радио, может проводиться с привлечением лиц, высказывания или действия которых способствуют избранию того или иного кандидата, содержат призывы голосовать за него. Категории лиц, которые не могут привлекаться к агитации, установлены пунктами 6, 7 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях (лица, которые не достигнут возрастаь18 лет на день голосования; лица, замещающие государственные должности и выборные муниципальные должности, и т.д.). Эти ограничения, установленные законом, должны соблюдаться. В остальном кандидат свободен привлекать третьих лиц к участию в агитации за него. То же относится и к флагам, плакатам, символике, демонстрируемым кандидатом в эфире. Однако для того чтобы привлечение третьих лиц и использование визуальных агитационных материалов в эфире не было неожиданностью для организации телерадиовещания, представляется разумным оговаривать конкретные формы агитационных мероприятий в эфире, их участников и оформление в договоре между кандидатом и организацией, предоставляющей ему эфирное время, который обязательно должен заключаться в силу пункта 11 статьи 50 Федерального закона об основных гарантиях.

С целью обеспечения действия положений законодательства Российской Федерации об интеллектуальной собственности телерадиокомпания вправе потребовать у кандидата необходимые документы, подтверждающие соблюдение авторских прав при подготовке агитационного материала. Этот момент также рекомендуется оговаривать в договоре о предоставлении эфирного времени.

По смыслу положений пункта 1 статьи 47, пунктов 1 и 10 статьи 50, пунктов 1 и 2 статьи 51 Федерального закона об основных гарантиях в их системной взаимосвязи предусмотренная законом обязанность региональной государственной организации телерадиовещания предоставить зарегистрированным кандидатам бесплатное эфирное время для проведения предвыборной агитации предполагает, что соответствующая организация телерадиовещания обязана обеспечить свободную реализацию права зарегистрированных кандидатов на проведение предвыборной агитации в рамках такого бесплатного эфирного времени. Введение организацией телерадиовещания таких условий предоставления бесплатного эфирного времени, при которых зарегистрированные кандидаты могут реализовать названное право, только оплатив изготовление агитационных видеоматериалов, не соответствует сущности института бесплатного предоставления эфирного времени. Предоставляемое на равных условиях бесплатное эфирное время призвано обеспечить равенство прав зарегистрированных кандидатов вне зависимости от объема средств избирательных фондов. При установлении организацией телерадиовещания названных выше условий, зарегистрированные кандидаты вынуждены оплачивать проведение предвыборной агитации в рамках бесплатного эфирного времени. Отсутствие же достаточных средств в избирательном фонде зарегистрированного кандидата, с учетом требований пункта 5 статьи 48 Федерального закона об основных гарантиях, будет фактически означать невозможность проведения этим кандидатом такой предвыборной агитации. [9, c. 54–56]

С учетом изложенного полагаем, что организации телерадиовещания следует изыскивать возможность обеспечения реализации зарегистрированными кандидатами права на проведение предвыборной агитации в рамках бесплатного эфирного времени путем выступления в прямом эфире, не требующего какой-либо оплаты. Если организация телерадиовещания не усматривает такой возможности, она должна обеспечить бесплатную запись таких выступлений с последующим выпуском их в эфир.

В качестве ограничения при проведении предвыборной агитации предусмотрена новая норма, согласно которой зарегистрированный кандидат, избирательное объединение не вправе в телевизионном эфире, предоставленном им индивидуально для проведения предвыборной агитации, распространять призывы голосовать против своих оппонентов на выборах, а также иную информацию, способствующую созданию отрицательного отношения избирателей к оппонентам. Следует помнить, что эта норма распространяется только на телеэфир, не затрагивая радиоэфир и печатные СМИ, а также – только на индивидуальные агитационные материалы кандидатов и избирательных объединений, не затрагивая совместные агитационные мероприятия.

В рамках совместных агитационных мероприятий – «круглых столов», теледебатов и т.п., то есть в режиме свободной дискуссии, возможность критиковать оппонентов сохраняется. Концепция этого нового ограничения в определенной степени схожа с концепцией запрета недобросовестной рекламы. Статья 5 Федерального закона «О рекламе» говорит о недопустимости недобросовестной рекламы, под которой понимается, в частности, реклама, которая содержит некорректные сравнения рекламируемого товара с находящимися в обороте товарами, которые произведены другими изготовителями или реализуются другими продавцами; порочит честь, достоинство или деловую репутацию лица, в том числе конкурента. Данное требование закона снабжено достаточно серьезным механизмом ответственности.

За его нарушение участник избирательного процесса может быть привлечен к административной ответственности по статье 5.8 КоАП. Кроме того, неоднократное несоблюдение кандидатом, избирательным объединением рассматриваемого ограничения предполагает возможность отмены судом регистрации этого кандидата, соответствующего списка кандидатов.

На выборах депутатов Государственной Думы половина общего объема бесплатного эфирного времени должна быть предоставлена политическим партиям для совместного проведения дискуссий, «круглых столов», иных совместных агитационных мероприятий. Формы проведения указанных агитационных мероприятий могут оговариваться заранее всеми заинтересованными сторонами, при этом определяющая роль принадлежит организации телерадиовещания, предоставляющей эфирное время.

Проведение дебатов является одним из наиболее действенных способов ознакомления с позициями кандидатов по вопросам, представляющим общественный интерес, выявления их качеств публичных политиков, привлечения избирателей к обсуждаемым вопросам и их побуждения к участию в избирательном процессе: как правило, за дебатами наблюдают значительное число избирателей.

Федеральным законом об основных гарантиях предусмотрена возможность установления законом обязанности личного участия зарегистрированных кандидатов в совместных мероприятиях. Так, на выборах Президента Российской Федерации согласно пунктам 7–9 статьи 52 Федерального закона о выборах Президента в совместных агитационных мероприятиях, проводимых на каналах общероссийских государственных организаций телерадиовещания, зарегистрированные кандидаты могут участвовать только лично. Представители зарегистрированного кандидата к участию в совместных агитационных мероприятиях не допускаются, за исключением случая, когда зарегистрированный кандидат по вынуждающим к тому обстоятельствам (болезнь, выполнение должностных обязанностей) не может участвовать в совместном агитационном мероприятии. В таком случае, а также при проведении совместных агитационных мероприятий на каналах региональных государственных организаций телерадиовещания, вместо зарегистрированного кандидата в дебатах может участвовать его доверенное лицо. Согласно части 6 статьи 55 Федерального закона о выборах депутатов при проведении агитационных мероприятий от имени политической партии вправе выступать кандидаты, уполномоченные на то политической партией, а также уполномоченные представители и доверенные лица политической партии. [9, c. 56–58]

Федеральный закон о выборах депутатов (часть 3 и 4 статьи 58), вместе с тем, прямо предусматривает возможность отказа политической партии от участия в совместных агитационных мероприятиях с получением высвободившейся доли эфирного времени для размещения агитационных материалов этой политической партии.

Эфирное время, отведенное для проведения совместного агитационного мероприятия, в том числе в случае, если в указанном мероприятии может принять участие только один участник, не уменьшается, за исключением случаев, предусмотренных законом. На выборах депутатов Государственной Думы частью 7 статьи 58 Федерального закона о выборах депутатов предусмотрены случаи уменьшения доли эфирного времени, выделенного для проведения совместного агитационного мероприятия, после проведения жеребьевки, но не позднее чем за 5 дней до выхода совместного агитационного мероприятия в эфир.

Эфирное время должно предоставляться в период, когда передачи собирают наибольшую аудиторию. Право и обязанность определить это время принадлежит организации телерадиовещания (при этом следует учитывать, что многие эксперты сходятся во мнении, что утренний праймтайм приходится на период с 7.00 до 9.00, а вечерний – начинается с 19.00 и длится на разных телеканалах и в разные дни недели до 22.00–24.00). Поэтому при подготовке и проведении выборов организации телерадиовещания следует самостоятельно скорректировать сетку вещания с учетом требований Федерального закона об основных гарантиях.

Исходя из принципа равноправия кандидатов, политических партий, понятие «время выхода в эфир» означает определенный временной интервал. Федеральный закон о выборах депутатов устанавливает только обязательные условия, необходимые для заключения такого договора. Дополнительные условия предусматриваются соглашением сторон, однако, исходя из статьи 1 ГК, условия договора не должны препятствовать реализации прав кандидатов на пользование эфирным временем, печатной площадью, гарантированными законом.

При наличии технической возможности и соблюдения равенства прав кандидатов, безусловно, следует предоставить эфир в другой день. Вместе с тем возможны и иные варианты реализации прав кандидата, при этом желательно, чтобы эти варианты были заранее оговорены в договоре о предоставлении эфирного времени. Рекомендуется в договорах о предоставлении платного эфирного времени оговорить данную ситуацию с учетом того, что организация телерадиовещания обязана обеспечить равенство условий предоставления эфирного времени всем кандидатам. [9, c. 60–61]

Особенности участия периодических печатных изданий.

Федеральным законом об основных гарантиях не установлено требование об обязательном предоставлении бесплатной печатной площади редакциями государственных и муниципальных периодических печатных изданий. Объемы платной и бесплатной печатной площади устанавливаются конкретными законами о выборах применительно к периодическим печатным изданиями соответствующего уровня. Федеральным законом о выборах депутатов (статья 59) установлено, что политические партии, зарегистрировавшие федеральные списки кандидатов, и региональные группы кандидатов имеют право на предоставление им бесплатной печатной площади соответственно в общероссийских государственных периодических печатных изданиях и региональных государственных периодических печатных изданиях, выходящих не реже одного раза в неделю, на следующих условиях: равный объем предоставляемой печатной площади, равноценное место на полосе, одинаковый размер шрифта и иные равные условия. Общий еженедельный минимальный объем бесплатной печатной площади, которую каждая из редакций государственных периодических печатных изданий предоставляет политическим партиям или региональным группам кандидатов, должен составлять не менее 10 процентов от общего объема еженедельной печатной площади соответствующего издания в пределах агитационного периода в СМИ. Информация об общем объеме бесплатной печатной площади, которую редакция государственного периодического печатного издания предоставляет для проведения предвыборной агитации, должна быть опубликована в этом издании не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы.

Общий объем бесплатной печатной площади, которую редакция государственного периодического печатного издания предоставляет для проведения предвыборной агитации, распределяется между политическими партиями, региональными группами кандидатов путем деления этого объема на число политических партий или региональных групп кандидатов, имеющих право на предоставление бесплатной печатной площади в данном периодическом печатном издании. [9, c. 64–65]

Кроме того, редакции государственных периодических печатных изданий, выходящих не реже одного раза в неделю, обязаны резервировать платную печатную площадь для проведения предвыборной агитации политическими партиями, региональными группами кандидатов. Общий объем платной печатной площади, резервируемой каждой редакцией периодического печатного издания, не может быть меньше общего объема бесплатной печатной площади, но не должен превышать его более чем в два раза.

Положения пункта 7 статьи 52 Федерального закона об основных гарантиях направлены на обеспечение реализации принципа равенства кандидатов. Они подразумевают, что редакция не вправе, например, увеличить тираж газеты с опубликованными в ней агитационными материалами какого-либо кандидата с целью предоставления последнему преимущества над остальными кандидатами. Однако закон не говорит о том, что редакция не вправе изменять тираж и периодичность. Подобное толкование было бы расширительным и не соответствовало бы смыслу нормы. Согласно части 1 статьи 28 Закона о СМИ тираж периодического печатного издания определяется главным редактором по согласованию с издателем. Периодичность выпуска СМИ может быть изменена, о чем учредитель обязан в соответствии со статьей 11 Закона о СМИ уведомить регистрирующий орган.

Изменение тиража и периодичности выхода периодического печатного издания может быть плановым мероприятием издателя и редакции, которое не связано с избирательной кампанией, хотя и приходится на агитационный период. Некоторые редакции могут специально пойти на это с целью, не связанной с конкретным кандидатом, – повысить собственный рейтинг за счет интереса читателей к той или иной избирательной кампании. Это не запрещено законом. Основное требование следующее – всем кандидатам должны быть обеспечены равные условия. Все кандидаты должны иметь доступ к равным объемам печатной площади. Согласно пункту 5 статьи 50 Федерального закона об основных гарантиях условия оплаты печатной площади должны быть едины для всех кандидатов (это требование не распространяется только на редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных кандидатами, избирательными объединениями).

Сведения о размере и условиях оплаты печатной площади в соответствии с пунктом 6 статьи 50 Федерального закона об основных гарантиях должны быть опубликованы соответствующей редакцией периодического печатного издания не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов и в этот же срок представлены в избирательную комиссию, организующую выборы, либо нижестоящую избирательную комиссию, указанную в законе. Если эти сведения представлены с учетом планируемого изменения тиража и периодичности и все кандидаты должны будут производить оплату на равных условиях, то принцип равенства кандидатов не нарушается.

Региональные страницы общероссийских изданий имеются во многих субъектах Российской Федерации. В определении их статуса необходимо, прежде всего, исходить из наличия или отсутствия у них самостоятельной регистрации. И Федеральный закон об основных гарантиях (пункт 5 статьи 47), и Закон о СМИ (статья 8) для дифференциации периодических печатных изданий берут за основу территорию их распространения. В соответствии с указанными нормами к региональным периодическим печатным изданиям относятся те из них, которые зарегистрированы для распространения на территориях менее чем половины субъектов Российской Федерации. Региональная страница общероссийского издания, как правило, выходит в пределах одного субъекта Российской Федерации.

Если выпуск региональной страницы осуществляет региональная редакция, действующая на основании договора с центральной редакцией общероссийского периодического печатного издания, такая региональная страница в соответствии с Законом о СМИ должна быть зарегистрирована в установленном порядке, и при этом она относится к региональным изданиям. При отсутствии же самостоятельной регистрации такая региональная страница не может быть отнесена к региональным периодическим печатным изданиям.

На выпускаемые редакциями зарегистрированных периодических печатных изданий специальные выпуски распространяется правовой режим основного СМИ. Специальные выпуски должны иметь выходные данные основного издания, выходить в течение ограниченного срока, помимо собственного названия в них должно быть указано название основного издания. Самостоятельной регистрации специальных выпусков периодического печатного издания не требуется. [9, c. 65–68]

В соответствии с частью 9 статьи 57 Федерального закона о выборах депутатов редакции негосударственных периодических печатных изданий, учрежденных политическими партиями (в том числе их структурными подразделениями) и зарегистрированных менее чем за один год до дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов вправе предоставлять политическим партиям платную печатную площадь при условии соблюдения требований, предусмотренных частями 10 и 11 указанной статьи. Согласно пункту 3 статьи 3 Федерального закона «О политических партиях» структурным подразделением политической партии является ее региональное отделение; иные структурные подразделения политической партии (местные и первичные отделения) создаются в случаях и порядке, предусмотренных ее уставом. Таким образом, на периодические печатные издания, учрежденные региональными и местными отделениями политической партии, распространяется указанная преференция. Периодическое печатное издание, учрежденное политической партией, по существу имеет равный статус с любым иным периодическим печатным изданием (при этом оно имеет ряд рассмотренных выше преференций). Выпуск такого периодического печатного издания не является рекламой политической партии, в связи с чем финансирование выпуска этого периодического печатного издания не обязательно должно производиться из избирательного фонда политической партии. Оплате из фонда (на счет редакции издания) подлежит размещение в данном периодическом печатном издании предвыборной агитации политической партии.

Не следует смешивать два самостоятельных действия: опубликование на платной основе агитационного материала; продажу части тиража газеты с агитационным материалом кандидату. Печатная площадь на платной основе предоставляется зарегистрированному кандидату только по расценкам, декларированным в печати не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования решения о назначении выборов. Применение льготных расценок, если они необоснованно занижены либо завышены, законом запрещено (пункт 5 статьи 59 Федерального закона об основных гарантиях). Что касается выкупа части тиража газет, то это действие регулируется гражданским правом и реализуется в рамках обычного договора купли-продажи. Покупателем может быть любой гражданин, в том числе кандидат в депутаты. Однако если зарегистрированный кандидат покупает тираж газеты с агитационным материалом для его распространения, то он должен оплатить его исключительно из средств избирательного фонда.

В соответствии с частями 5, 6 и 11 статьи 57, частью 5 статьи 59 Федерального закона о выборах депутатов редакции государственных периодических печатных изданий обязаны предоставлять политическим партиям печатную площадь для проведения предвыборной агитации.

Невыполнение указанными субъектами, за исключением редакций государственных периодических печатных изданий, которые выходят реже одного раза в неделю, требований части 11 статьи 57 Федерального закона о выборах депутатов об опубликовании сведений о размере (в валюте Российской Федерации) и других условиях оплаты печатной площади влечет ответственность согласно статье 5.5 КоАП и не освобождает их от выполнения такой обязанности. [9, c. 68–73]

Участие организаций Интернет-СМИ в информационном обеспечении выборов

В соответствии со статьей 24 Закона о СМИ правила, установленные данным Законом для периодических печатных изданий, применяются в отношении периодического распространения тиражом тысяча и более экземпляров текстов, созданных с помощью компьютеров и (или) хранящихся в их банках и базах данных, а равно в отношении иных средств массовой информации, продукция которых распространяется в виде печатных сообщений, материалов, изображений; правила, установленные данным Законом для радио- и телепрограмм, применяются в отношении периодического распространения массовой информации через системы телетекста, видеотекста и иные телекоммуникационные сети, если законодательством Российской Федерации не установлено иное.

С учетом приведенной нормы в ее взаимосвязи со статьей 2 Закона о СМИ на интернет-ресурсы, зарегистрированные в качестве СМИ, следует распространять требование части 11 статьи 57 Федерального закона о выборах депутатов. Выпускающие такие СМИ лица, в том случае если они желают предоставлять свои интернет-ресурсы политическим партиям для проведения предвыборной агитации, должны исполнить требование указанной нормы Федерального закона о выборах депутатов. На них также распространяются иные нормы, регламентирующие порядок проведения предвыборной агитации через СМИ.

Если интернет-ресурс не зарегистрирован в качестве СМИ, размещение на нем агитационных материалов, по сути, является формой выпуска и распространения аудиовизуальных и иных агитационных материалов, в связи с чем такое размещение должно осуществляться с соблюдением требований статьи 61 Федерального закона о выборах депутатов. Исходя из этих требований:

·       все агитационные материалы, размещаемые на указанных интернет ресурсах, должны изготавливаться на территории Российской Федерации. Это положение, на наш взгляд имеет важное значение с учетом наличия соблазнительной для заинтересованных субъектов возможности осуществления «агитационной экспансии» с зарубежных интернет-серверов;

·       все аудиовизуальные агитационные материалы, размещаемые на указанных интернет-ресурсах, должны содержать наименование, юридический адрес и ИНН организации (фамилию, имя, отчество лица и наименование субъекта Российской Федерации, района, города, иного населенного пункта, где находится место его жительства), изготовившей (изготовившего) данные материалы, наименование организации (фамилию, имя, отчество лица), заказавшей (заказавшего) их, а также информацию о дате выпуска этих материалов и указание об оплате их изготовления из средств соответствующего избирательного фонда.

Не требуется, на наш взгляд, информация о тираже, так как для материалов, размещаемых в Интернете, она в данном контексте не имеет смысла;

·          экземпляры аудиовизуальных агитационных материалов, фотографии (в данном случае, возможно, распечатки, скриншоты) иных агитационных материалов до начала их распространения (в данном случае – до размещения в Сети) должны быть представлены политической партией, выдвинувшей федеральный список кандидатов, в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Вместе с указанными материалами должны быть также представлены сведения о месте нахождения (об адресе места жительства) организации (лица), изготовившей и заказавшей (изготовившего и заказавшего) эти материалы;

·          запрещается изготовление агитационных материалов без предварительной оплаты за счет средств соответствующего избирательного фонда и без указания необходимых данных, перечисленных выше;

·          запрещается распространение агитационных материалов без предварительного их представления в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации с указанными выше необходимыми сведениями, а также с нарушением правил использования в агитационных материалах изображений и высказываний физических лиц.

К зарегистрированным в качестве СМИ в установленном порядке интернет-СМИ (периодические печатные издания в Интернете, интернетрадио и интернет-телевидение) с учетом положений статей 2 и 24 Закона о СМИ в их взаимосвязи следует применять требование пункта 2 статьи 49 Федерального закона об основных гарантиях. Агитация в интернет-СМИ должна разрешаться в период, который начинается за 28 дней до дня голосования и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования. [9, c. 73–75]

Исходя из определений массовой информации, СМИ, закрепленных в статье 2 Закона о СМИ, и положений статьи 24 названного Закона, полагаем, что в отношении редакций зарегистрированных электронных периодических зданий, распространяемых в сети Интернет, перечисленные в вопросе нормы избирательного законодательства применимы в соответствующей части на тех же основаниях, что и в отношении редакций периодических печатных изданий.

С учетом положений статей 2 и 24 Закона о СМИ в их взаимосвязи на журналистов редакции электронного периодического издания, распространяемого в сети Интернет, перечисленные в вопросе нормы избирательного законодательства распространяются на тех же основаниях, что и в отношении журналистов редакций периодических печатных изданий.

В отношении электронных периодических изданий, распространяемых в сети Интернет, действуют с учетом положений статей 2 и 24 Закона о СМИ в их взаимосвязи те же ограничения, которые установлены законодательством для редакций периодических печатных изданий.

В частности, публикация агитационных материалов кандидатов, избирательных объединений не должна сопровождаться редакционными комментариями в какой бы то ни было форме, а также заголовками и иллюстрациями, не согласованными с соответствующим кандидатом, избирательным объединением (пункт 5 статьи 52 Федерального закона об основных гарантиях).

Во всех агитационных материалах должна помещаться информация о том, за счет средств избирательного фонда какого кандидата, избирательного объединения была произведена оплата соответствующей публикации. Ответственность за выполнение этого требования несет в данном случае редакция электронного периодического издания, распространяемого в сети Интернет (пункт 6 статьи 52).

Редакции указанных изданий не должны также допускать к публикации агитационные материалы, содержащие признаки экстремизма. [9, c. 76–77]