Особенности федеративной территориально-политической системы

2. Особенности федеративной территориально-политической системы

Теория федерализма представляет собой концептуализацию "двойной государственности". Традиционные определения федеративного государства называют его союзным государством, указывают, что государство состоит из "государственных образований", а эти образования обладают определенной степенью самостоятельности.

Концепции федерализма

Большинство концепций федерализма, составляющих основу его теории, являются американскими по своему происхождению и опираются на информацию о развитии федерации в США. Это, конечно, ограничивает их применимость, поскольку США являются одной из многих федераций, сформировавшихся в своих исторических условиях на основе своей региональной структуры. С этой точки зрения США уникальны, как любая другая федерация. В то же время концепции американского федерализма интересны как эталон, который необходимо изучать в рамках компаративного исследования процессов территориально-государственного строительства. Концепции американского федерализма дают прекрасное представление о динамике баланса "центр — регионы" и ряде связанных с этим балансом идеально-типических ситуаций.

Первая идеально-типическая ситуация может быть охарактеризована как параллелизм. На концептуальном уровне это — концепция дуалистического федерализма, исторически — первая концепция американского федерализма.

Дуалистический федерализм предполагает модель равновесных федеративных отношений, без смещения центра тяжести в ту или другую сторону. Эту концепцию ввел в 1930-х гг. Э. Коруин. Она делает акцент на самостоятельности как центра, так и регионов, на Договорных отношениях между ними, обычно предполагает и разделение суверенитета. Концепцию дуалистического федерализма можно охарактеризовать и как концепцию двух уровней власти, располагающих автономией и пользующихся сдержками и противовесами в отношениях друг с другом. Отношения между уровнями власти рассматриваются как игра с нулевой суммой: размер выигрыша одной стороны одновременно является размером проигрыша другой. Тема иерархии в отношениях между уровнями власти остается "за кадром": уровни власти просто работают одновременно и параллельно в рамках своей компетенции и не мешая друг другу.

В демократическом федеративном государстве, таким образом, государственная власть делится на три ветви по горизонтали и два уровня по вертикали. Не случайно федерализм часто называют формой территориальной демократии, где субъектами демократических отношений выступают регионы.

Идеально-типическую модель дуалистического федерализма ярко характеризует американское выражение"федерализм слоеного пирога" (layer-cake federalism).

Вторая идеально-типическая ситуация — взаимодействие. Ей соответствует более поздняя концепция кооперативного федерализма.

Идеальная модель дуалистического федерализма вызывает у многих исследователей большие сомнения. Она представляется им слишком "идеальной", чтобы походить на истину. В ней почти не рассматривается проблема государственного единства. Поэтому по мере развития вертикальных отношений от нее постепенно стали отказываться. Считается, что смена модели американского федерализма произошла в начале XX в. (есть мнение, что в 1913 г. в связи с принятием шестнадцатой поправки к конституции)³¹. Об этом активно заговорили при Ф. Рузвельте, когдагосударство организовало экономическую помощь штатам. Объективная потребность в государственном регулировании регионального развития с целью сглаживания межрегиональных контрастов заставляет отказаться от ситуации параллелизма, которая несет потенциальную угрозу государственному единству.

Первым, кто употребил термин "кооперативный федерализм", была Дж. Кларк в 1938 г. В 1952 г. Дж. Маклейн применил новую метафору, вместо "федерализма слоеного пирога" он предложил говорить о "федерализме мраморного пирога" (marble-cake federalism). Акцент при кооперативном федерализме делается на взаимодействии, сотрудничестве уровней власти, на перераспределении ресурсов между ними, организации системы государственной поддержки регионов.

Принципиальное отличие кооперативного и дуалистического федерализма не следует видеть в одном только усилении централизации. Действительно, в отношениях между уровнями власти появляется иерархия, общенациональный уровень выглядит более сильным хотя бы потому, что он оказывает помощь отсталым территориям, которые тем самым попадают в зависимость. Однако эта иерархия логична, поскольку речь идет о государстве как о единой территориально-политической системе. Просто идеологи дуалистического федерализма предпочитали не акцентировать иерархичность отношений в федеративном государстве.

Главное отличие состоит в другом — в усилении взаимодействия между центром и регионами. В дуалистическом федерализме момент взаимодействия ослаблен, и уровни власти работают как бы независимо друг от друга в рамках своей компетенции. Кооперативный федерализм предполагает интенсивное взаимодействие между уровнями власти, т.е. относится не к централизации, а к организации государства как территориально-политической системы. Он позволяет сглаживать межрегиональные различия.

Далее по мере развития американского федерализма возникли и другие концепции. Целый ряд близких друг к другу идеально-типических ситуаций связан с бюрократизацией и неизбежной деидеологизацией федерализма (движение от идеологии к управленческой модели) и может рассматриваться как дальнейшая трансформация кооперативного федерализма.

Концепция межправительственных отношений, развивающаяся в процессе углубления взаимодействия между уровнями власти. Она предполагает развитие ведомственных и специализированных форм отношений между властными структурами существующих управленческих уровней, между конкретными подразделениями в этих структурах. Такая трансформация федеративных отношений воспринимается некоторыми авторами как бюрократическая рутина, придающая отношениям между центром и регионами административно-технократический характер.

" Частокольный" федерализм, (picket fence federalism). В продолжение указанной выше тенденции развиваются вертикальные связи между отдельными федеральными и региональными ведомствами по поводу определенных федеральных программ. Результатом считается деконсолидация региональных сообществ и их вла стных структур. Штаты, по мнению некоторых авторов, теряют вид целостных сообществ. Вместо этого развиваются "вертикальные функциональные автократии". Таким образом, развитие преимущественно вертикальной кооперации между уровнями власти и отдельными ведомствами по их отдельным вопросам приводит к ослаблению горизонтальной интеграции внутри субъектов федерации.

3. Технократический федерализм, возникший в 1970—1980-х гг. одновременно с американским неоконсерватизмом. Технократический федерализм представляет собой дальнейшую трансформацию кооперативного федерализма. Для него характерна сугубо инструментальная роль субнационального уровня. В центре внимания оказывается профессионально-бюрократический комплекс, в который входят федеральные и региональные органы власти.

Создание устойчивого и безусловно единого американского государства позволяет центру вновь усиливать начала децентрализации и способствовать регионализации (или, по крайней мере, выдвигать такие лозунги на выборах). Однако речь не идет о возврате к ситуации параллелизма, которая была возможна лишь на первом этапе государственного строительства, когда требовалось интегрировать обособленные территории со своими идентичностями в соединенное государство. На новом витке развития федерализма и его концептуального осмысления возникает идеально-типическая ситуация, которую можно назвать конкуренцией.

Идеи конкурентного или нового федерализма ассоциируются с именем американского президента Р. Рейгана и 1980-ми гг. Впрочем, лозунг нового федерализма был выдвинут немного раньше — президентом Р. Никсоном. Смысл этой концепции состоит в разгрузке федерального центра после многих лет дирижистской политики в духе кооперативного федерализма и последовавших за ним технократических и бюрократических форм и оживлении самостоятельности штатов. Центр как бы сознательно создает ситуацию конкуренции между управленческими уровнями, в то же время понимая, что его политика не несет никакой угрозы территориальной целостности, поскольку проводится в рамках уже хорошо интегрированного государства с мощной обшей идентичностью. Другими словами, это сценарий "здоровой конкуренции", "честной борьбы", результат которой предполагается только положительным для развития государства и его регионов.

Подводя итоги анализа американских концепций федерализма, заметим, что во всех идеально-типических ситуациях складывался определенный баланс сил между центром и регионами. Интересно, что казалось бы наиболее соответствующий идеалам теории федерализма дуалистический федерализм рассматривался Э. Ко-руином как потенциально неравновесная структура, обладающая элементами нестабильности и скрытой напряженности. Действительно, в дуалистическом федерализме налицо элементы конфедерализма. Первоначально отношения между центром м регионами в США можно было характеризовать с точки зрения концепции баланса угроз (доказательством тому является гражданская война между северными и

Классификации федераций

Существует несколько классификаций федеративных государств (см. также: [Кинг, 2000]).

Во-первых, федерации делятся на конституционные и договорные. Практически Идентичным является деление федераций на центробежные и центростремительные. В обоих случаях речь идет о генезисе федерации как основном признаке.

Договорные, или центростремительные, федерации создаются преимущественно снизу, на основе договорных отношений между политиями. Отличительным признаком является учредительный договор между региональными сообществами.

Конституционные, или центробежные, федерации создаются сверху, в результате конституционной реорганизации территории и изменения модели территориально-государственного строительства.

По определению В. Рыкина, "центростремительный" федерализм предполагает координацию действий структурированных по территориальному признаку политических сил на основе принципов единства. "Центробежный" федерализм определяется тем, что политические силы отделяются от единой политической структуры или хотят добиться большей самостоятельности, не отказываясь при этом полностью от политического единства" [Рыкин, 1999, с. 58].

Как показывает политико-исторический анализ, договорные формы федерализма были хорошо выражены в Швейцарии и США, которые часто называют классическими федерациями. Примером договорной федерации следует считать и ОАЭ. На этапе становления федерации договорные отношения активно использовались в Аргентине.

Исторически договорные формы федерализма развивались и в Германии. Однако современная федерация была создана в процессе конституционной реорганизации.

Конституционные федерации могут не считаться классическими с точки зрения глубины их истории, но в то же время становятся наиболее распространенным типом. Их появление соответствует современным тенденциям децентрализации в унитарных государствах.

Четко отделить два типа федераций на самом деле невозможно, и можно говорить о переходных типах конституционно-договорных федераций. Например, федерации могут формироваться на договорных началах, а потом их могут воссоздать или преобразовать с помощью конституционной реорганизации и, возможно, с новыми межрегиональными границами (Германия, Австрия). В конституционных федерациях могут использоваться договорные формы, но договорные отношения между центром и регионами (или между отдельными регионами) не обязательно носят характер учредительного договора, создающего федерацию. Даже США не являются чистым примером договорной федерации, поскольку договорной принцип в полной мере относится только к 13 первоначальным штатам⁴¹.

Во-вторых, федерации делятся на этнические, территориальные и смешанные. Отличительным признаком является использование структуры этнических ареалов при формировании субъектов федерации.

В этнических федерациях субъектами обычно становятся крупные этнолингвистические ареалы.

В территориальных федерациях регионы или вообще не отличаются по этническим параметрам (если государство является мононациональным), или же этнические границы сознательно не используются.

Смешанный тип относится к тем федерациям, где есть субъекты федерации, выделенные как на этнической, так и на территориальной основе.

Классическими примерами этнических федераций являются Индия, Пакистан, Эфиопия, Нигерия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория⁴². Однако ни в одном из случаев нет буквального совпадения этнических и региональных границ. Мелкие этнические ареалы обычно не выделяются в качестве регионов первого порядка. Проведение этнических границ, как уже неоднократно подчеркивалось, затруднено по объективным причинам. Наконец, возможны ситуации объединения этнических общин в одном субъекте федерации. Поэтому этническая конгруэнтность практически всех федераций является условной.

Территориальных федераций в мире гораздо больше. Практически все постколониальные федерации делятся на субъекты, восходящие к колониальным провинциям, а не этническим ареалам. К федерациям этого типа относятся США, Аргентина, Мексика, Венесуэла, Бразилия, Австралия. Также к их числу можно отнести Германию и Австрию, Малайзию и ОАЭ, Микронезию, Коморские острова, Сент-Китгс и Невис.

В то же время говорить о чисто территориальной федерации можно только в мононациональных государствах, таких, как Германия или Австрия. Серьезные элементы этнокультурных различий между регионами есть в США (афроамерикан ское, латинское и пр. население). В Мексике есть штаты с преобладанием индейцев. Этнические различия между регионами прослеживаются в Малайзии (китайцы, народы Калимантана и др.).

В этой связи целесообразно разделить территориальные федерации на моноэтнические, где этнический принцип невозможен в принципе, и полиэтнические, где он возможен, но практически не используется.

Смешанный тип федерации связан с теми федерациями, где различные этнические группы могут иметь от одного до множества субъектов федерации. Яркий пример — Канада, где есть франкоязычный Квебек⁴³, эскимосский Нунавут и большая группа англоязычных провинций. Аналогично в Швейцарии есть большинство из германоязычных кантонов, большая группа франкоязычных кантонов, один итало-язычный кантон и ряд смешанных франко-германских кантонов. К разряду смешанных федераций могут быть причислены Ирак и Судан — федерации, находящиеся в процессе становления.

Существует точка зрения, в соответствии с которой территориальные федерации представляются более устойчивыми образования по сравнению с этническими. Действительно, в мире, где принципы национально-государственного строительства определили политическую карту, создание субъекта федерации, являющегося одновременно этническим ареалом, таит в себе риск сепаратизма. Этнонациональный принцип государственного строительства создает территориальный формат для возможного распада страны. Известны примеры социалистических федераций, построенных с активным использованием национального принципа и впоследствии распавшихся, когда наднациональная социалистическая идея утратила поддержку населения. Однако в то же время недоучет этнонационального принципа в условиях полиэтнического государства может вызвать острую политическую борьбу вплоть до межнациональных войн и терроризма. Важно еще раз подчеркнуть, что политические границы не могут быть бессмысленными, они должны совпадать с геоструктурами региональной идентичности, а этнические ареалы являются наиболее развитыми и консолидированными структурами. Другое дело, что государство должно, исходя из общенациональных интересов, обеспечивать центростремительные тенденции, подавляя и "замораживая" сепаратизм.

Поэтому в полиэтнических государствах речь идет о таком формировании политической карты, которое снижало бы риски сепаратизма, позволяя при этом учитывать потребности этнических ареалов. Редко где используется принцип "один этнос — один субъект федерации". Редки и ситуации, когда в рамках региона одна этническая группа составляет абсолютное большинство и при этом целиком сосредоточена в этом субъекте федерации. Как результат, минимизируется число ситуаций, когда этнический ареал можно легко и безболезненно "вырезать" из территории страны и превратить в независимое государство.

Добавим, что риски сепаратизма существуют и в территориальных федерациях. Например, обособленность островных групп подпитывает сепаратизм иной раз не меньше, чем этнические противоречия. Именно Коморские острова отличаются развитым островным сепаратизмом, и два острова из трех (за исключением "столичного" острова) неоднократно провозглашали свой суверенитет и независимость. В Федерации Сент-Киттс и Невис последний остров не оставляет попыток выхода из состава федерации.

В-третьих, федерации можно классифицировать по степени дробности их политико-административной структуры.

Двухсубъектные федерации являются наименее устойчивыми, поскольку каждый из субъектов по своему формату оказывается близок к формату независимого государства. Нередко сепаратизм усиливается в меньшем по размерам субъекте, который считает, что в случае обретения независимости сможет активнее развиваться. В настоящее время такими федерациями являются Сент-Киттс и Невис, Танзания, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория. Пакистан и Чехословакия не смогли долго существовать в таком формате, и распались, а Камерун и Эфиопия перешли в свое время от двухсубъектности к унитаризму. Двухсубъектная Сербия и Черногория также весьма неустойчива.

Небольшое число субъектов федерации также не характерно для современных федераций. Среди примеров — Бельгия и Коморские острова (по три субъекта), Пакистан и Микронезия (по четыре).

Большинство федераций относится к числу полисубъектных. Здесь риски распада ниже, поскольку субъекты федерации обычно невелики и прочнее связаны друг с другом. Менее 10 субъектов федерации насчитывается в Австралии, Австрии, ОАЭ и Эфиопии, в Канаде их 11 (плюс две территории), в Малайзии — 13, в Германии — 16. Латиноамериканские федерации являются достаточно дробными: 22 штата в Венесуэле, 23 провинции в Аргентине, 26 штатов в Бразилии и 31 штат в Мексике. В составе Швейцарии — 23 кантона, в Судане — 26 штатов, в Индии — 28, в Нигерии — 36. Наибольшее число субъектов федерации (кроме России) насчитывается в США — 50 штатов.