Нормативно – правовая база в организации социальной работы

1.3. Нормативно – правовая база в организации социальной работы

с детьми правонарушителями - в России

Совершенно очевидно, что социальная работа с детьми - правонарушителями на уровне отношений специалист - ребенок, является частью социальной работы на общегосударствен­ном, региональном и местном уровнях. И та, и другая тре­буют эффективных технологий.

Вопреки распространенному мнению, необходимо под­черкнуть, что в настоящий момент общегосударственная технология работы с в России дей­ствительно существует. Она представлена в текстах важ­нейших российских законов «Об основах социального об­служивания населения», «Об основах системы профилак­тики безнадзорности и правонарушений», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», а так­же в государственных и региональных программах профи­лактики безнадзорности и правонарушений среди несо­вершеннолетних, утверждаемых на различные сроки, в ряде других законов и документов, регламентирующих вопросы помощи и поддержки отдельных категорий детей, нуждающихся в особой помощи со стороны государства и общества.

Как и всякая технология (определенным образом спла­нированная последовательность действий), общегосудар­ственная технология работы с детьми группы риска гарантированно приводит ее разработчика к получению ожида­емого результата.

В качестве цели социальной работы государство и зако­нодатель рассматривают формирование общегосударствен­ной системы защиты прав и интересов несовершеннолет­них, предупреждение форм противоправного их поведения.

Ст. 2 Федерального Закона «Об основах системы профи­лактики...» определяет в качестве основных задач и прин­ципов деятельности по профилактике безнадзорности пра­вонарушений несовершеннолетних следующие:

-  предупреждение безнадзорности, беспризорности, правонарушений и антиобщественных действий несовершеннолетних, выявление и устранение причин и условий, способствующих этому;

-  обеспечение защиты прав и законных интересов несо­вершеннолетних;

-социально-педагогическая реабилитация несовершен­нолетних, находящихся в социально опасном положении;

- выявление и пресечение случаев вовлечения несовер­шеннолетних в совершение преступлений и антиобщественных действий.

При этом в законе уточнены принципы организации профилактической работы, что имеет важное значение при соотнесении социально-педагогических и управленческих подходов в решении проблем безнадзорности и правонару­шений на государственном уровне. В соответствии с п. 2 ст. 2 Федерального Закона «Об основах системы профилак­тики...» к ним отнесены:

- законность;

- демократизм;

-  гуманное обращение с несовершеннолетними;

-  поддержка семьи и взаимодействие с ней;

-  индивидуальный подход к исправлению несовершен­
нолетних с соблюдением конфиденциальности полученной
информации;

-  государственная поддержка деятельности органов местного самоуправления и общественных объединений по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

-  обеспечение ответственности должностных лиц и граждан
за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Анализ закона позволяет заключить, что общегосудар­ственный подход не только не противоречит ключевым ка­тегориям и понятиям современной социально-педагогичес­кой науки и социальной работы как области знания и сфе­ры практики, но и совпадает с ними. В частности, направ­ления профилактики, выделенные законодателем, очень точно описывают содержание ведущей категории социаль­ной педагогики - социальное воспитание.

Социальное воспитание, по М.А. Галагузовой, -«.. .педаго­гически ориентированная и целесообразная система помо­щи в образовании и воспитании детей, нуждающихся в ней в период их включения в социальную жизнь» (7, с. 182].

Таким образом, мы можем говорить о том, что к настоя­щему моменту в российском законодательстве подготовле­ны предпосылки для появления системной общегосудар­ственной технологии социальной работы с детьми группы риска. Полно и в соответствии с научными требованиями разработан целевой компонент государственного подхода в профилактической работе с детьми группы риска.

В анализируемых документах объектом применения об­щегосударственного подхода, с одной стороны, называются дети, граждане, семьи, попавшие в трудную жизненную си­туацию в соответствии с Федеральными законами «Об осно­вах социального обслуживания населения», «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации». В соот­ветствии с Законом «Об основах системы профилактики без­надзорности и правонарушений несовершеннолетних», объектом работы является несовершеннолетний или семья, попавшие в социально опасную ситуацию. Признаки труд­ной жизненной ситуации и социальной опасной ситуации в приведенных текстах законов практически совпадают. При этом совпадают эти признаки и в реальной жизни.

Необходимо принять во внимание и тот факт, что ука­занные выше три важнейших закона по сути оформляют контур современного российского социального законода­тельства, регулирующего вопросы оказания социальной помощи и организации социальной работы с населением, в том числе и с детьми.

Несомненно, позитивным является определенная поня­тийная общность этих законов. Трудная жизненная или социально опасная ситуация рассматривается в этом слу­чае как единое основание для организации специальных действий со стороны органов государственной и местной власти в отношении детей.

Трудной жизненной ситуацией считается такая, которая объективно нарушает жизнедеятельность гражданина (инвалидность; неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью; сиротство; безнадзор­ность; малообеспеченность; безработица; отсутствие опре­деленного места жительства; конфликты и жестокое обра­щение в семье; одиночество и т.п.) и которую он не может преодолеть самостоятельно.

При этом детьми, находящимися в трудной жизненной ситуации, считаются дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети, имеющие не­достатки в психическом и/или физическом развитии; дети -жертвы вооруженных и межнациональных конфлик­тов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; дети из семей беженцев и вынужденных пересе­ленцев; дети, оказавшиеся в экстремальных условиях; дети - жертвы насилия; дети, отбывающие наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; дети, находящиеся в специальных учебно-воспитательных уч­реждениях; дети, проживающие в малоимущих семьях; дети с отклонениями в поведении; дети, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные об­стоятельства самостоятельно или с помощью семьи.

Именно по отношению к трудности ситуации каждого ребенка в соответствии с вышеназванными законами органы и учреждения, в том числе и образования, должны пред­принимать необходимые действия, восстанавливающие права ребенка и ситуацию его благополучия.

В то же время три названных социальных закона рас­сматривают фактически по единому основанию различно­го объекта - потенциального клиента.

Закон «Об основах социального обслуживания населе­ния» выделяет, в первую очередь, в качестве объекта несо­вершеннолетних, по отношению к которым может быть применен специфический профессиональный инструмент социальной работы и органов социальной защиты населе­ния России - социальные услуги.

Закон «Об основных гарантиях прав ребенка в РФ» опи­сывает в основном положение несовершеннолетнего - уче­ника или учащегося какого бы то ни было образовательно­го учреждения, инструментом помощи которому выступа­ют собственно образовательные услуги и программы уч­реждения, системы образования в целом.

Закон «Об основах системы профилактики...», наоборот, рассматривает в качестве объекта несовершеннолетнего безотносительно к его образовательному или социальному статусу, но провозглашает защиту его прав в контексте за­дач профилактической работы. Именно поэтому законода­телем вычленены в Федеральном законе «Об основах сис­темы профилактики...»специфические признаки групп де­тей - объектов профилактической работы, а именно:

-   безнадзорный - несовершеннолетний, контроль за поведением которого отсутствует вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей по его воспитанию, обучению и /или содержанию со стороны родителей или законных представителей либо должностных лиц;

-   беспризорный- безнадзорный, не имеющий места жиельства и/или места пребывания;

-   несовершеннолетний, находящийся в социально опасном положении, - лицо в возрасте до 18 лет, которое, вследствие безнадзорности или беспризорности, находится в обстановке, представляющей опасность для его жизни или здоровья, либо не отвечающей требованиям к его воспита­нию или содержанию, либо совершает правонарушение или антиобщественные действия;

- семьей, находящейся в социально опасном положении, считается такая семья, где дети находятся в социально опасном положении, а также, где родители или законные представители несовершеннолетних не исполняют своих обязанностей по их воспитанию, обучению и/или содержа­нию и/или отрицательно влияют на их поведение либо же­стоко обращаются с ними.

Принципиально с точки зрения закона выделение и бо­лее частных параметров возможного объекта профилакти­ческой работы. В соответствии со ст. 5 Закона «Об основах системы профилактики...», к лицам, в отношении которых проводится индивидуальная профилактическая работа, отнесены следующие несовершеннолетние:

1)безнадзорные или беспризорные;

2)занимающиеся бродяжничеством или попрошайничеством;

3)содержащиеся в социально-реабилитационных центрах для несовершеннолетних, социальных приютах, центрах помощи детям, оставшимся без попечения родителей, специальных учебно-воспитательных и других учреждения­х для несовершеннолетних, нуждающиеся в социальной помощи и/или реабилитации;

4)употребляющие наркотические средства или психотропные вещества без назначения врача либо употребляющие одурманивающие вещества;

5)совершившие правонарушение, повлекшее применение меры административного взыскания;

6)совершившие правонарушение до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность;

7) освобожденные от уголовной ответственности вслед­ствие акта об амнистии или в связи с изменением обстановки, а также в случаях, когда признано, что исправление несовершеннолетнего может быть достигнуто путем при­менения принудительных мер воспитательного воздействия;

8) не подлежащие уголовной ответственности в связи с недостижением возраста, с которого наступает уголовная ответственность, или вследствие отставания в психичес­ком развитии, не связанного с психическим расстройством;

9) обвиняемые или подозреваемые в совершении пре­ступлений, в отношении которых избраны меры пресече­ния, не связанные с заключением под стражу;

10)условно-досрочно освобожденные от отбывания на­казания, освобожденные от наказания вследствие акта об амнистии или в связи с помилованием;

11)получившие отсрочку отбывания наказания или от­срочку исполнения приговора;

12)освобожденные из учреждений уголовно-исполни­тельной системы, вернувшиеся из специальных учебно- воспитательных учреждений закрытого типа, если они в период пребывания в указанных учреждениях допускали нарушения режима, совершали противоправные деяния и/или после освобождения (выпуска) находятся в социально опасном положении и/или нуждаются в социальной по­мощи и/или реабилитации;

13)осужденные за совершение преступления небольшой или средней тяжести и освобожденные судом от наказания с применением принудительных мер воспитательного воздействия;

14)осужденные условно, осужденные к обязательным работам, исправительным работам или иным мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

При этом профилактика безнадзорности и правонару­шений несовершеннолетних рассматривается как система социальных, правовых, педагогических и иных мер, на­правленных на выявление и устранение причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, право­нарушениям и антиобщественным действиям несовершен­нолетних, осуществляемых в совокупности с индивидуаль­ной профилактической работой с ними и их семьями, на­ходящимися в социально опасном положении.

Важнейшим, до сих пор неадекватно оцененным ново­введением, является представленная в законе индивиду­альная профилактическая работа, заявленная как ведущий инструмент и государственная технология работы с деть­ми группы риска.

Индивидуальная профилактическая работа - деятель­ность по своевременному выявлению несовершеннолетних и семей, находящихся в социально опасном положении, а также по их социально-педагогической реабилитации и/или предупреждению совершения ими правонарушений и антиобщественных действий.

Введение института индивидуальной профилактичес­кой работы - явление весьма актуальное и своевременное. Превентивные меры однозначно защищают приоритет индивидуального подхода в решении проблем детей как компонент общегосударственной технологии.

Впервые в российской практике взаимодействия с деть­ми группы риска предусмотрена и определена мера ответ­ственности лиц за нераспространение конфиденциальной информации о ребенке. Законом декларируется невмеша­тельство в жизнь семьи, уточнены условия вмешательства государства в процесс воспитания ребенка.

Впервые за многие годы профилактической работы при­оритеты наказания и ответственного воздействия на ре­бенка, несовершеннолетнего, совершившего противо­правные действия, уступили место социально-педагоги­ческой работе по выявлению и предупреждению причин и действий со стороны несовершеннолетнего, которые могли бы квалифицироваться как противоправные, анти­общественные.

Законодателем предусмотрены условия развертывания индивидуальной профилактической работы в отношении несовершеннолетнего. Только решение Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав может явиться пол­ноправным основанием для организации индивидуальной профилактической работы в отношении любого ребенка или семьи, оказавшихся в трудной или социально опасной ситуации.

Таким образом, введение института индивидуальной про­филактической работы решает как минимум две задачи:

-  организация адресной работы с детьми, которые дей­ствительно должны быть подвержены целенаправленному воздействию со стороны органов власти и правоохранительных органов в случае совершения ими неправомерных деяний,

-  защита несовершеннолетних и их семей от нерегламентированного, необоснованного и неквалифицированного вмешательства в жизнь под различными предлогами.

•    Все вышеприведенные размышления дают однознач­ный ответ на вопрос об объекте общегосударственной тех­нологии работы с детьми группы риска.

Выделенные особенности и противоречия характеризу­ют особенности выбора объекта общегосударственного под­хода в профилактической работе с детьми группы риска. Анализ позволяет сделать вывод о том, что к настоящему времени проблемы ребенка не рассматриваются государ­ством и обществом целостно.

В то же время получен определенный опыт реализации социального законодательства, практика показала, что ве­домственная разобщенность в решении этих проблем иг­рает крайне негативную роль.

В современной психолого-педагогической и социальной литературе все настойчивее звучит мысль о необходимос­ти оформления целостной социальной политики в отноше­нии несовершеннолетних группы риска в рамках ювенальной юстиции и государственной политики детства.

Перед специалистом в сфере профилактики и социаль­ной работы с детьми возникла задача профессионального освоения не только инструментальных средств и способов работы с несовершеннолетними, но и основ государствен­ного подхода в решении проблем несовершеннолетних, по­иск таких форм работы, которые обеспечивали бы успеш­ность социального развития ребенка.

Определенная противоречивость общегосударственно­го подхода в выборе объекта профилактики и социальной работы может быть преодолена путем согласования пози­ций и организации взаимодействия всех специалистов, занимающихся социальным воспитанием ребенка.

Это аксиома социального взаимодействия.

Коль скоро социальное законодательство по целям совпада­ете ведущей категорией социальной педагогики - социальным воспитанием, необходимо проанализировать, насколько пере­чень субъектов социального воспитания совпадает с перечнем субъектов системы профилактики безнадзорности и правона­рушений, представленным в законодательстве.

В соответствии с текстом Закона «Об основах системы профилактики...» к субъектам системы отнесены:

-  Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их
прав, образуемые в порядке, установленном законодатель­ством Российской Федерации и законодательством субъек­тов Российской Федерации;

-  органы управления социальной защитой населения;

-  органы управления образованием;

-  органы опеки и попечительства;

-  органы по делам молодежи;

-  органы управления здравоохранением;

-  органы службы занятости;

-  органы внутренних дел.

В тексте закона предусмотрительно разведены функции и полномочия органов управления и учреждений, служб на­званных выше профильных государственных и местных органов власти. Таким образом, с одной стороны, с точки зрения государственного управления в число субъектов си­стемы включены все управленческие органы, реализующие те или иные функции по работе с детьми и несовершенно­летними. С другой стороны, в составе субъектов не просмат­риваются семья и организации, представляющие ее инте­ресы в обществе, кроме органов опеки и попечительства, не указана возможность участия в системе профилактики общественных объединений и организаций граждан, реа­лизующих целевые программы работы с детьми, в том чис­ле с детьми, имеющими трудности в поведении и развитии.

Впервые за многие годы в российском законодательстве появились нормы и процедуры, согласовываемые с ведущи­ми законами педагогической деятельности, предусматри­вающие функции и задачи социально-педагогической реа­билитации несовершеннолетних в качестве приоритета профилактической работы.

В то же время законодательство ярко отражает картину динамики общественных и научных взглядов на проблемы детского неблагополучия и правонарушений в российском обществе:

-  с одной стороны, сам по себе государственный подход претендует на целостность разрешения проблем детей и защиты их прав;

-  с другой стороны, законодатель так и не определил, в
какой сфере социальной практики должна профессиональ­но осуществляться комплексная работа с детьми, нуждаю­щимися в помощи и поддержке со стороны государства.
Какое из направлений государственной социальной поли­тики может реализовать декларированные в законах прио­ритеты защиты прав несовершеннолетних?

Вновь, как это неоднократно было в российской истории, идеи социальной работы захватывают умы и сердца людей, готовых заниматься ею добросовестно и профессионально.

В то же время официального признания социальной ра­боты в качестве самостоятельного направления и инстру­мента социальной политики государства до настоящего времени не произошло. Органы и учреждения, специалис­ты, призванные законодателем осуществлять ежедневную социальную работу с детьми, выполняют свои обязаннос­ти в пределах профилактической работы, объективно за­щищают права несовершеннолетних, но ограничены в ре­шении этих задач масштабом и объемом профилактики.

В то же время только в рамках профессионально органи­зованной социальной работы можно максимально эффек­тивно провести адресную диагностику проблем клиента -ребенка - и предложить необходимый в каждом конкрет­ном случае способ взаимодействия и выхода из трудной жизненной ситуации.

По целям система профилактики и государственный подход в разрешении проблем детей ориентированы на достижение этого результата. Но списки субъектов сис­темы (читай: список носителей профессиональных инст­рументов решения детских проблем) и носителей техно­логии открытой социальной работы с ребенком крайне невелики.

При этом управленцам хорошо известно, что именно но­сители профессиональных технологий определяют содер­жание идеологии, воспроизводимой в результате их дея­тельности. В спроектированном государственном подходе существует определенная, заложенная самим законодате­лем, опасность. Система может воспроизводить в качестве результата не столько статистику позитивных изменений в жизни детей, оказавшихся в трудных или социально опас­ных ситуациях, сколько набор и перечень действий, мер, проводимых субъектами системы профилактики примени­тельно не к конкретному ребенку, а по отношению к детям вообще.

При этом законодатель по сути противопоставил выст­роенную систему профилактики и Комиссию по делам не­совершеннолетних в этой системе. Комиссия, с одной сто­роны, призвана защищать права несовершеннолетних, а с другой - выполнять специфическую профессиональную функцию - социальную работу. Таким образом, по замыслу создателей государственной технологии профилактики, именно Комиссия по делам несовершеннолетних обязана выполнить роль координатора, «конкретизатора», органи­затора и контролера эффективного сопровождения ребенка.

Глава 2. Технология социальной работы с несовершеннолетними с противоправным поведением