Городское самоуправление в дореволюционной России

1.1. Городское самоуправление в дореволюционной России

Городское самоуправление нельзя изучать, не зная истории его развития. Настоящий раздел посвящен становлению городского самоуправления в России, начиная с XVIII века.

Необходимо отметить, что вместо термина "самоуправление" в законодательстве того времени использовался термин "общественное управление", под которым понималось выполнение обществом препорученных ему государством задач. Как отмечают исследователи, при такой трактовке не так режет глаз и беспрецедентный административный контроль за этими учреждениями. И все же это было самоуправление, что подтверждается и порядком их образования, и тем широким кругом вопросов, которые пытались решать и успешно решали земские и городские учреждения.[1]

Первая попытка установить в России городское самоуправление была сделана в Городовом положении 1785 г,[2] по Жалованной грамоте на права и выгоды городам Российской империи Екатерины II, которая расширила и довольно подробно регламентировала организацию и деятельность органов городского самоуправления. Представители всех сословий, проживавших в городах и удовлетворявших имущественному и возрастному цензу, получили право выбирать органы городского самоуправления. В силу того, что органы городского самоуправления не обладали достаточной самостоятельностью, реальная власть в городе принадлежала администрации, а они ведали в основном второстепенными вопросами, такими как благоустройство, продовольствие, санитарное состояние, развитие торговли и промышленности. Причем решение этих вопросов требовало, как правило, согласования с органами местной администрации и проходило под их контролем. Хозяйственная деятельность органов самоуправления не обеспечивалась достаточными финансовыми средствами.

Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга, принятое в 1846 г.,[3] сохраняя принцип общности избирательного права, вводит строгую сословность, повышает избирательный ценз и еще более усиливает правительственную опеку. Оно не обеспечило органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации, т.к. их деятельность жестко контролировалась администрацией.

В середине XIX века началась подготовка общей реформы городского самоуправления во всех городах России. Недостатки городского управления довольно сильно ощущались на местах, поэтому Министерство внутренних дел в ответ на ходатайство городов о введении нового Городового положения в 1862 г. приступило к подготовке городской реформы.[4] Она имела целью поднять хозяйство городов и привлечь к управлению ими финансовую и торговую буржуазию.

Принципы организации городского самоуправления, которые определило Городовое положение от 16 июня 1870 г., были основаны на опыте земского самоуправления. Как известно в России в течение полувека местное самоуправление действовало в виде земств, поэтому целесообразно рассмотреть, в чем же заключалась суть земской реформы.

В марте 1859 г. специальная комиссия, созданная при Министерстве внутренних дел, пришла к выводу о необходимости передать ведение местных дел выборным учреждениям. 1 января 1864 г. Положение о губернских и уездных земских учреждениях было утверждено Александром II. Главным вопросом стало отграничение местных дел от политических и общегосударственных проблем. Согласно Положению 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями и основывались на принципах выборности всех гласных, зависимости избирательного права от имущественного ценза, формального равенства и сменяемости гласных. К решению вопросов местного хозяйства привлекались широкие слои населения: представители дворян, торгово-промышленной буржуазии и крестьян.

Положение о земских учреждениях включало в себя нормы, позволявшие государственному аппарату быть в курсе основных мероприятий земских учреждений и определенным образом направлять их деятельность. Контроль осуществлялся над выборами, финансированием и решением вопросов местной жизни. До 1864 г. уездные и губернские подразделения, занимавшиеся делами местного хозяйства, относились к системе Министерства внутренних дел, поэтому основной круг вопросов, касающихся деятельности земских учреждений, остался в ведении последнего. Фактически земства представляли собой учреждение системы министерства внутренних дел, так как министр лично осуществлял высший контроль за органами местного самоуправления.

Круг деятельности земств был достаточно широк. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, медицинская помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие промыслам, торговле и промышленным предприятиям, раскладка государственных сборов, возложенная законом на земства, квартирная повинность, содержание земской полиции и пожарной части, Уездные земские учреждения участвовали в формировании низшего звена общей системы российского судоустройства, выбирая мировых судей.[5] Согласно Положению 1864 г. земские учреждения не входили в общую систему государственных учреждений страны и служба в них относилась к общественным обязанностям. Гласным не полагалось никакого вознаграждения за участие в работе собраний, что освобождало бюджет от немалых расходов.

Таким образом, царское правительство постаралось ограничить сферу деятельности земств. Но, несмотря на сохранение административного влияния на местах, нехватки финансов и постоянного урезания прав, земства все же были прогрессивными учреждениями, так как они сами избирали свои руководящие органы, формировали структуры управления, определяли основные направления своей деятельности, подбирали и обучали специалистов и т.д. В тех сферах, которые были определены для них, они действовали вполне самостоятельно.

Неполнота земской реформы заключалась в том, что она вводилась главным образом в европейской части России, а также в том, что земские органы учреждались только на уровне губерний и уездов. В самых мелких административных единицах — волостях — земства не предусматривались. Не предполагалось и создание общегосударственного органа, который объединил бы усилия всех земств. Тем не менее, данная реформа положила начало развитию местного самоуправления в России.

Городовое положение 1870 г. существенно изменило формирование органов городского самоуправления, введя принцип имущественного ценза. Тем самым законодатели отказались от сословного принципа, что несомненно было прогрессом, т.к. теперь к управлению городом допускалась и буржуазия.

Органами городского общественного управления являлись городские избирательные собрания, которые создавались исключительно для избрания гласных городской думы через каждые 4 года; городская дума и городская управа.

Главным органом городского общественного управления была городская дума, которая представляла собой все городское общество. На этом основании она ведала делами, касающимися всего городского общества, и действовала от его имени. Ее председателем был городской голова, одновременно являвшийся и председателем управы, что нарушало принцип разделения представительной и исполнительно-распорядительной властей. Правда, такое совмещение было гарантией от возможных противозаконных постановлений думы. Городской голова избирался думой и утверждался министром внутренних дел в губернских городах, а в других — губернатором.

Городская управа была исполнительным органом, ее члены избирались городской думой и были подотчетны ей. Отчеты управы печатались для всеобщего сведения. На городскую управу возлагалось непосредственное заведывание делами городского хозяйства и общественного управления, поэтому она занималась текущими делами по городскому хозяйству, изыскивала меры к его улучшению, исполняла определения думы, собирая нужные ей сведения, составляла проекты городских смет, взимала и расходовала городские сборы на установленных думой основаниях и представляла в назначенные думой сроки отчеты о своей деятельности. Члены городской управы могли присутствовать на заседаниях думы, участвовать в прениях, но пользовались правом голоса только в случае, если являлись гласными.

Компетенция городского общественного управления ограничивалась пределами города и отведенных ему земель. В его задачи входили: а) дела по устройству городского общественного управления и по городскому хозяйству; б) внешнее благоустройство города, а именно попечение об устроении города согласно утвержденному плану, устройство и содержание улиц» площадей, мостовых, тротуаров, городских общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав и протоков, мостов, гатей и переправ, а равно и освещение города; в) благосостояние городского населения: меры к обеспечению народным продовольствием, устройство рынков и базаров, здравоохранение, принятие мер предосторожности против пожаров и других бедствий, развитие местной торговли и промышленности, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений; г) устройство за счет города благотворительных заведений и больниц, заведывание ими, народное образование, театры, библиотеки, музеи и другие подобного рода учреждения; д) представление правительству сведений и заключений о местных нуждах и пользах города и ходатайства по ним; е) другие обязанности, возлагаемые законом на общественное управление. Многие из этих отраслей до 1870 г. были в распоряжении полиции.

Итак, Городовое положение 1870 г. существенно расширило компетенцию городского самоуправления и увеличило его права. Надзирающие органы — губернатор и губернское по городским делам присутствие — имели право надзора лишь за законностью решений и действий муниципальных органов, и только немногие категории постановлений городских дум подлежали утверждению администрации. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения городских и земских учреждений подлежали утверждению и контролю правительственных органов. Впервые в истории городских учреждений была провозглашена самостоятельность в делах общественного управления. Правительственные установления, земские и сословные учреждения обязаны были оказывать содействие к исполнению законных требований городского общественного управления, на котором, в свою очередь, лежала такая же обязанность в отношении этих установлений и учреждений.

Однако правительственная администрация не желала мириться с самостоятельностью городского общественного управления и терять свою власть.

Поэтому было решено провести новую реформу городского управления путем изменения статуса общественного управления по отношению к системе государственных учреждений и таким образом упрочить положение администрации на местах. Задачей реформы было превратить земские и городские учреждения в разновидность органов исполнительной государственной власти путем усиления контроля правительственных организаций и учреждений над общественным управлением. Самоуправленческие начала сочетались с государственными учреждениями. Общественное управление лишалось властных полномочий и становилось зависимым от государственной власти.

Началом реформы было принятие в 1892 г. нового Городового положения.[6] Оно сократило и без того немногочисленный контингент избирателей, повысив имущественный ценз, и усилило контроль правительственных органов и учреждений над городским общественным управлением.

Правительственная администрация в лице губернатора имела право контроля над тем, правильно ли и целесообразно ли дума решает тот или иной вопрос, вовсе не касаясь того, законно это решение или нет.

Постановления думы теперь подлежали утверждению губернатора. Если губернатор не утверждал постановление, то оно передавалось на рассмотрение местного по земским и городским или по городским делам присутствия. Согласно ст. 83 Городового положения он мог приостановить исполнение постановления думы, в случае если оно не соответствовало закону или "не соответствует общим государственным пользам и нуждам, либо явно нарушает интересы местного населения".[7] Приостановленное губернатором постановление до окончательного разрешения вопроса проходило целый ряд инстанций от местного по земским и городским или по городским делам присутствия до министра внутренних дел, Сената (в случае жалобы городского управления), а в некоторых случаях — до Комитета министров и Государственного совета.

Таким образом, городское общественное управление становится все более зависимым от органов государственной власти. Это, в частности, выражается в усилении надзора правительственных органов. Специальным органом административного надзора за органами городского самоуправления являлось губернское по земским и городским делам присутствие.

Если Городовое положение 1870 г. признало независимость городского самоуправления от правительственной опеки, то Городовое положение 1892г., действовавшее вплоть до революции, сделало шаг назад. Оно подчинило надзору губернатора и губернского присутствия не только законность, но и правильность и целесообразность постановлений и распоряжений городского управления. Юридически городское общественное управление не пользовалось абсолютно никакой самостоятельностью: каждое важное постановление думы могло быть отменено, а маловажное оставлено губернатором, без всякой мотивировки по существу, выборы же должностных лиц города превращались в фикцию. Самоуправление заменялось произволом местного сановника.

Итак, относительная зависимость органов самоуправления в России носила двойной характер: с одной стороны, они все — таки зависели от тех, от кого непосредственно получали свои полномочия, т.е. от избирателей, а с другой стороны, правительство, передав часть функций местным органам, не могло отказаться от надзора за осуществлением этих функций а, следовательно, и от различных способов воздействия на местные органы.[8]

В первой же декларации Временного правительства, обнародованной 3 марта 1917 г., было заявлено о намерении провести выборы земств посредством всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Для реализации этой идеи был создан специальный орган, так называемое Особое совещание по реформе местного управления и самоуправления.

Первое его заседание состоялось 26 марта 1917 г. Была принята программа деятельности. Она предусматривала разработку целой серии законов и постановлений, в частности, об изменении системы надзора над органами местного самоуправления. По каждой проблеме создавались специальные комиссии, всего их было образовано 17. Состоялось 129 заседаний, на которых было подготовлено 46 крупномасштабных законопроектов, причем на весьма высоком профессиональном уровне.[9]

Временное правительство в "Совещании по реформе местного самоуправления", образованном при министерстве внутренних дел, 15 апреля 1917 г. утвердило закон "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях". Несколько позднее были приняты правила о городских комиссариатах как органах надзора за самоуправлением, о городской милиции и т.п.

Законом "О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях" впервые в России вводилось всеобщее избирательное право при выборах в органы городского самоуправления. Этот же закон установил "Временные правила об участковых городских управлениях". В городах с населением не менее 150 тыс. жителей городские думы могли учреждать участковые городские управления, которые состояли из участковой думы и участковой управы. В состав участковой управы входил председатель и члены, максимальное число которых определялось городской думой.

Городская дума определяла предметы ведения для участковых городских управлений и издавала инструкции.

Участковые городские управления содействовали городскому общественному управлению в выполнении задач городского хозяйства и управления, касающихся нужд отдельных частей города. Поэтому свою деятельность они осуществляли в соответствии с правилами, установленными в законе для городского общественного управления.

9 июня 1917 г. Временное правительство приняло постановление "Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов", которое значительно расширило круг действий городского общественного управления. На них дополнительно возлагалось: 1) попечение о продовольствии населения и устранение недостатка и дороговизны предметов первой необходимости и жилищ; устройство и содержание в этих целях домов с дешевыми квартирами, народных столовых и чайных, а равно организация продажи хлеба, мяса, молока, топлива и т.п.; 2) оказание юридической помощи населению; 3) охрана труда; устройство общественных работ, борьба с безработицей; устройство бирж труда и посреднических контор по приисканию работы, а также заведывание этими учреждениями; устройство благотворительных заведений, общественных мастерских и ночлежных домов; 4) производство статистических обследований города; 5) устройство съездов городских деятелей, вступление в соглашение с земскими, городскими и поселковыми управлениями для объединения и согласования их деятельности и образования между ними союзов на основании особых правил; 6) принятие установленных законом мер к охранению личной и общественной безопасности и порядка; заведывание милицией, согласно действующим узаконениям.

И все же, несмотря на нововведения городские думы зависели от центрального правительства и его местных комиссаров. Так, наиболее важные постановления городской думы утверждал министр внутренних дел. Если же он не утверждал постановление думы, то оно считалось несостоявшимся. Если основанием для такого решения министра послужило несоответствие постановления закону, то думе представлялось внести жалобу Правительствующему сенату в месячный со дня получения извещения срок.

Похожие работы

История становления городского самоуправления в России

Скачать

93370

0

3

... отнести рассмотрение первых шагов сибирских муниципалитетов в области охраны окружающей среды, их взаимоотношения с правоохранительными органами и т.д. Таким образом, разработка многообразных аспектов становления и деятельности городского самоуправления в Сибири требует пристального внимания со стороны научного сообщества региона, а их промежуточные итоги и результаты следует регулярно обсуждать ...

История становления городского самоуправления России

Скачать

93964

0

3

... отнести рассмотрение первых шагов сибирских муниципалитетов в области охраны окружающей среды, их взаимоотношения с правоохранительными органами и т.д. Таким образом, разработка многообразных аспектов становления и деятельности городского самоуправления в Сибири требует пристального внимания со стороны научного сообщества региона, а их промежуточные итоги и результаты следует регулярно обсуждать ...

Местное самоуправление в России: история и современное правовое регулирование

Скачать

209228

12

0

... самоуправления и признало объективную необходимость его существования и правовых гарантий на высшем законодательном уровне. Часть II. Современное правовое регулирование §1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН РОССИИ Н овая Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую основу самоуправления ...

Благотворительность в Курганской области: история и современное состояние

Скачать

381868

7

0

... населения и Главное управление образованием. 1.3. Отдел по социальному обеспечению и бытовому устройству семей. 2. Какие учреждения, являющиеся объектами благотворительности, существуют в современной системе социальной защиты населения Курганской области? 2.1. Комиссия по оказанию помощи голодающим. 2.2. Профессиональное училище-интернат для инвалидов. 2.3. Реабилитационный центр для детей с ...