По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и

2.         По масштабу деятельности органов государственной власти, где они служат, государственные служащие делятся на федеральных государственных служащих и

государственных гражданских служащих субъектов Федераций. На начало 2002 года общая численность государственных служащих и иных государственных органов, а также муниципальных служащих и иных работников органов местного самоуправления составила 1053,1 тыс. человек[12]. В процессе происходящего реформирования государственной службы численность федеральных государственных служащих в центральном аппарате уже сокращена на 20% и будет в дальнейшем оптимизироваться путем внедрения новых методов управления.

3.         Если взять за основу такой критерий, как функциональное предназначение и особенности службы по ее видам, то различаются государственные гражданские служащие, военнослужащие, сотрудники правоохранительных служб.

4.         По объему должностных полномочий государственные служащие подразделяются на должностных лиц и служащих, не являющихся должностными лицами (понятие должностного лица дано в ст. 2.4 КоАП РФ). Объем государственно-властных полномочий государственных служащих определяется положениями о соответствующих государственных органах и их структурных подразделениях и должностными регламентами по каждой должности в отдельности или по типовым должностям государственной службы.

5.         Критерием для классификации государственных служащих являются классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания.

Их особенность – присвоение персонально каждому государственному служащему с учетом его личных достоинств, по результатам квалификационного экзамена или аттестации. Классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания не только внешне отличают государственных служащих при ношении форменной одежды, знаков различия (в частности погон), но и характеризуют их должностное положение, так как соответствующими нормативными актами устанавливаются перечни должностей по видам государственной службы с указанием, какие классные чины, дипломатические ранги, воинские и специальные звания соответствуют этим должностям. Например, Перечень должностей начальствующего состава в органах внутренних дел и соответствующих этим должностям специальных званий утвержден Указом Президента РФ от 5 ноября 2004г.[13]

6.         В зависимости от срока службы можно выделить государственных служащих, назначаемых на должности государственной службы на неопределенный срок, на определенный срок, а так же на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

7.         Классификация государственных служащих может производиться и по иным критериям. Для примера можно привести следующие данные проведенного анализа состава государственных гражданских служащих по различным демографическим признакам. На начало 2002г. доля государственных служащих, имеющих высшее профессиональное образование, составляла 73%; средний возраст государственных служащих составлял 40 лет, а в аппаратах федеральных судов и органов прокуратуры РФ – 37 лет; большинство лиц, замещающих государственные должности, имели стаж работы в государственных органах от 5 до 10 лет, около 25% - свыше 15 лет; сравнительно высокий процент (более 70) женщин был среди занимающих должности, отнесенные к старшим и младшим группам должностей государственной службы; имелась большая разница в размерах оплаты труда между государственными, муниципальными служащими и работниками негосударственного сектора экономики. Эти и другие показатели служат ориентирами для устранения негативных явлений и тенденций и выработки предложений по совершенствованию нормативной правовой базы системы государственной службы, отвечающей современным задачам и функциям государства.

Глава 2.Условия прохождения государственной службы   2.1 Поступление на государственную службу и способы замещения должностей

Согласно действующему законодательству Российской Федерации, поступление на гражданскую и правоохранительную службы и их прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы: гражданами России – по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами – по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации ими своей обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции РФ.

Основные административно- правовые категории, касающиеся поступления на государственную службу и ее прохождения приведены в таблице:

Понятие «прохождение государственной службы»	Поступление на государственную службу и ее прохождение	Способы замещения должностей государственной службы
Пунктом 5 ст. 12 Закона о системе государственной службы РФ определено, что прохождение государственной службы включает в себя: 1)назначение на должность; 2)присвоение классного чина, дипломатического ранга и специального звания; 3)аттестацию или квалификационный экзамен; 4)другие обстоятельства (события) в соответствии с названным Законом, федеральными законами о видах государственной службы, законами субъектов РФ и иными нормативными правовыми актами	Поступление на гражданскую и правоохранительную службы и их прохождение гражданами России осуществляются в добровольном порядке (по контракту). Прохождение военной службы: гражданами России – по призыву и в добровольном порядке (по контракту); иностранными гражданами – по контракту на воинских должностях, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Призыв граждан РФ производится для реализации ими своей обязанности, предусмотренной ст. 59 Конституции РФ.	Первый способ – на конкурсной основе. Второй способ - без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению уполномоченного на то государственного органа или должностного лица

Законом о системе государственной службы РФ определены общие условия поступления граждан на государственную службу по контракту. Согласно ст. 12 Закона, по контракту вправе поступать граждане России, а на военную службу и иностранные граждане, владеющие государственным языком РФ и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту, учитывая специфику службы.

Служебный контракт – это соглашение между конкретными представителем нанимателя (РФ, ее субъекта) и конкретным гражданином (иностранным гражданином), поступающим на государственную службу, или государственным служащим, являющимся стороной ранее действовавшего контракта, о замещении должности того или иного вида государственной службы и прохождении службы в определенных условиях. Контракт заключается в письменной форме установленного образца. Он определяет права, обязанности и ответственность сторон. Представитель нанимателя обязуется предоставить гражданину или государственному служащему возможность замещения определенной должности, обеспечить прохождение государственной службы в соответствии с действующим законодательством, своевременно и в полной мере выплачивать денежное содержание (вознаграждение), а также предоставить ему определенные государственные гарантии. Гражданин, поступающий на государственную службу, при заключении контракта о прохождении государственной службы и замещение должности государственной службы и государственный служащий при заключении контракта о замещении должности государственной службы соответствующего вида обязуется лично исполнять должностные обязанности в установленном порядке.

Правовое значение служебного контракта состоит также в том, что он независимо от способа замещения должности государственной службы, является обязательным приложением к управленческому акту о назначении гражданина (государственного служащего) на конкретную должность.

Условия контрактов, порядок их заключения, а так же основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы. Контракт может заключатся с гражданином на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок после его окончания. Определяется также предельный возраст пребывания на государственной службе данного вида.

Федеральным законом о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами, учитывая созданные возможности отбора кандидата и другие условия, установлены два способа замещения должностей государственной службы: 1)­­ на конкурсной основе и 2) без проведения конкурса, т.е. путем назначения на должность по решению соответствующего должностного лица или государственного органа в пределах установленной для них номенклатуры должностей государственной службы.

Конкурс – очень важный атрибут эффективной государственной службы, поскольку позволяет конкурсной комиссии отобрать из числа лиц, изъявивших желание участвовать в конкурсе, наиболее достойных кандидатов после тщательной оценки кандидата на основании документов и \ или результатов экзаменов, испытаний.

Конкурс может объявляться при наличии вакантных должностей государственной службы и отсутствии соответствующего кадрового резерва для их замещения. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов, их соответствия установленным квалификационным требованиям по вакантной должности государственной службы. Поэтому причинами отказа в допуске к конкурсу является несоответствие претендента предъявляемым требованиям по этой должности и ограничениям, установленным при поступлении на тот или иной вид государственной службы и прохождения службы.

До сих пор большинство государственных служащих замещают свои должности в порядке замещения. Наименование должностей государственной службы, подлежащих замещению, таким образом, а также полномочия должностных лиц (например, Президента, федерального министра) по назначению на эти должности, определены соответствующими нормативно правовыми актами.

Бесконкурсное назначение на вакантные должности государственной службы позволяет руководителям различного уровня (представителям нанимателя) более оперативно, чем при проведении конкурсов, и шире маневрировать кадрами не только в отраслевом (ведомственном), но и в межотраслевом и в общефедеральном масштабе, хотя в этом случае меньше гласности и соревновательности кандидатов на должность.  

Порядок подбора кандидатур для назначения на соответствующую должность государственной службы пока не урегулирован нормативно правовыми актами. До сих пор появления следует руководствоваться опытом подбора и расстановки кадров, имеющимся у руководителей государственных органов, соответствующих кадровых служб и руководителей структурных подразделений государственных органов. В некоторых государственных органах по этому вопросу имеются ведомственные акты.[14]

Подобрать нужного кандидата – дело непростое, особенно когда речь идет о подборе высших должностных лиц. Для этого приходится тратить немало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию о возможных кандидатах на те или иные должности. Прежде всего, следует ориентироваться на кадровый резерв. Кроме того, руководителями государственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службами должна постоянно осуществляться работа по выявлению и других кандидатов. Используются различные методы: изучение документов о прежней служебной деятельности кандидата, отчетов, справок, материалов средств массовой информации, отзывов сослуживцев, актов ревизий и инспектирований и т.п. Весьма желательны и личные беседы с кандидатом. При этом особенно важно определить качества кандидата по результатам его практической работы. Ведь о людях судят не по словам, а по делам, которые многим очень известны. Все это в совокупности позволяет составить объективное мнение о кандидате и сделать правильный выбор о его будущем. Главное здесь – объективность, достаточность информации, непредвзятость, что особенно важно при подборе кандидатов на руководящие должности. При подборе последних, кроме уточнения справочно-библиографических данных, выявляются способности работать в условиях перехода к рыночной экономике, расширения связей со странами СНГ, умения использовать новые методы управления. Важно определить и то, как кандидат знает законодательство в соответствующих областях будущей деятельности.

Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей – специалистов с высоким уровнем общего развития, а не узкопрофилированных специалистов, хотя и они конечно нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы по специальности. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные устои и организаторские специальности, не менее важны, чем знание специфики той или иной сферы государственного управления.

В наше время, когда субъекты Федерации самостоятельно организуют государственную гражданскую службу, важно иметь с ними тесные контакты для выявления кандидатов, которые достойны выдвижения на федеральный уровень государственной гражданской службы.

При подборе кандидатов на должности федеральных органов исполнительной власти должны также соблюдаться требования постановления Правительства РФ от 12 августа 2000г. «О взаимосвязи Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти».[15] Постановление предусматривает, что руководители федеральных органов исполнительной власти обязаны согласовать с полномочными представителями в установленном законодательством РФ порядке кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности в пределах федеральных округов, если назначение на эти должности осуществляется Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти.

2.2 Подготовка, переподготовка и повышение квалификации государственных служащих

 Законом о системе государственной службы Российской Федерации определено, что подготовка граждан для прохождения государственной службы осуществляется в формах, установленных федеральными законами и иными нормативно правовыми актами Российской Федерации.

Такими формами являются:

1.         Обязательная и добровольная подготовка граждан к военной службе

2.         Первоначальная подготовка лиц, впервые принимаемых на должности, замещаемые сотрудниками правоохранительной службы

3.         Профессиональная подготовка кадров в образовательных учреждениях профессионального высшего и среднего профессионального образования

4.         Послевузовское профессиональное образование

5.         Дополнительное профессиональное образование

Подготовка граждан к государственной службе заключается в обучении их знаниям, навыкам и умениям, необходимым для исполнения должностных обязанностей по замещаемым должностям государственной службы. Для формирования кадрового состава государственной службы особо важное значение имеет профессиональная подготовка граждан в образовательных учреждениях профессионального высшего и среднего профессионального образования.

Текущая и перспективная потребность в государственных служащих обусловлена соответствующей структурой государственных органов, степенью и качеством укомплектованности должностей  государственной службы, а также возможными изменениями в составе государственных служащих по разным причинам (смерть, замена не соответствующих занимаемым должностям, прекращение государственной службы).

Система образовательных учреждений, которые готовят кадры для замещения должностей гражданской службы, весьма разветвленная. Это и Российская Академия государственной службы при Президенте, и Государственный университет – Высшая школа Экономики, и Академия народного хозяйства при Правительстве, и Финансовая академия при Правительстве, и Государственный университет управления, а также десятки других институтов и университетов различного профиля.

Согласно Закону о государственной гражданской службе РФ заключение договора на обучение между федеральным государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы в течение определенного срока осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном указом Президента, постановлением Правительства.

Система военного образования предназначена для обеспечения потребностей Вооруженных Сил и других войск в офицерах, уровень подготовки которых соответствует государственным или специальным требованиям федеральных органов исполнительной власти, где предусмотрена военная служба.

Основным элементом системы военного образования в РФ являются военные вузы. Руководство по организации работы высшего военно-учебного заведения Министерства обороны РФ утверждено приказом Министра от 12 марта 2003г.[16]

Профессиональные кадры для государственной правоохранительной службы готовят учреждения профессионального высшего и среднего профессионального образования федеральных правоохранительных органов, которые создаются, реорганизуются и ликвидируются Правительством. Типовое положение об образовательном учреждении федерального правоохранительного органа утверждается Правительством. Порядок организации профессиональной подготовки сотрудников правоохранительной службы определяется руководителем соответствующего правоохранительного органа.

Профессиональная подготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляется в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и иными нормативно правовыми актами. Эти виды дополнительного профессионального образования осуществляются в течение всего периода прохождения ими государственной службы.

Законом о государственной гражданской службе РФ установлено важное правило: повышение квалификации государственного гражданского служащего осуществляется по мере необходимости, но не реже одного раза в 3 года.

Профессиональная переподготовка и повышение квалификации гражданского служащего осуществляется в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях профессионального высшего и среднего профессионального образования, а стажировка непосредственно в государственных органах и иных организациях. Дополнительное профессиональное образование гражданский служащий может получить и за пределами территории РФ.

Порядок переподготовки и повышения квалификации военнослужащих и сотрудников правоохранительной службы определен соответствующими нормативными правовыми актами.

Повышение квалификации служащего правоохранительной службы осуществляется не реже одного раза в 3 года.

Вид, форма и продолжительность дополнительного профессионального образования служащего устанавливается руководителем уполномоченного государственного органа в порядке, определяемом Президентом.

Служащему, обучающемуся в образовательных учреждениях по заочной и вечерней формам обучения, предоставляются социальные гарантии, установленные законодательством РФ.

Профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировка государственных служащих осуществляется на основе государственного заказа. Рекомендации по применению государственного заказа были разработаны учеными Российской академии государственной службы при Президенте совместно с представителями президентских структур и Правительства еще в 1995г. Основой формирования государственного заказа являются заявки заинтересованных федеральных государственных органов.[17]

Так, государственный заказ на подготовку кадров для правоохранительной службы на очередной год включает в себя:

1)         Заказ, на обучение специалистов по программам среднего и высшего образования в соответствии с квалификационными требованиями по должностям правоохранительной службы;

2)         Заказ на профессиональную переподготовку служащих;

3)         Заказ на повышение квалификации и стажировку служащих

 Размещение государственного заказа осуществляется государственным органом, в котором предусмотрена правоохранительная служба, на конкурсной основе в образовательных учреждениях профессионального образования, имеющих государственную аккредитацию и соответствующую лицензию, с учетом функций государственного органа и квалификационных требований по замещаемым в нем должностям. Согласно Закону от 27 июля 2004г. о государственной гражданской службе[18] размещение государственного заказа осуществляется государственными органами по согласованию с соответствующим органом по управлению государственной службой с учетом функций государственных органов и их специализации, а так же с учетом профессионального образования по должностям гражданской службы, замещаемым в этих государственных органах.

Государственный заказ на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных служащих, включая его реализацию, объем и структуру, утверждается Правительством после вступления в силу Федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год, а государственный заказ субъекта Федерации – законом или иным нормативно правовым актом субъекта Федерации с учетом изложенных выше положений.

 Например, государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти на 2005г. был утвержден постановлением Правительства РФ от 27 апреля 2005г.[19] Контроль за ходом реализации государственного заказа возложен на Министерство здравоохранения и социального развития РФ. В этом государственном заказе указаны наименования 69 заказчиков (федеральных министерств, федеральных служб, федеральных агентств) и определены для каждого из них число государственных служащих, подлежащих обучению по программам профессиональной переподготовки и отдельно по программам повышения квалификации, а также объем средств федерального бюджета, выделяемых на обучение.

Новшеством в системе военного образования является то, что приказом министра обороны РФ от 17 февраля 2004г. утверждено положение о порядке осуществления военным образовательным учреждением профессионального высшего образования Министерства обороны РФ платной деятельности в области образования и других областях.[20] Видами платной деятельности являются: обучение по дополнительным образовательным программам; преподавание специальных курсов и циклов дисциплин; репетиторство; занятия по углубленному изучению предметов; подготовка и переподготовка специалистов соответствующего уровня образования. Положением определены цели, порядок организации и ведении вузом платной деятельности, расходования полученных денежных средств и контроля за осуществлением такой деятельности.  

  2.3.Прохождение, прекращение и гарантии государственной службы

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга воинского или специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) в соответствии с Законом о системе государственной службы Российской Федерации, законами о видах  государственной службы Российской Федерации и ее субъектов и иными нормативно правовыми актами (например, присуждение ученой степени, присвоение ученого звания, с чем действующее законодательство связывает определенные права, льготы и преимущества). Основания прекращения государственной службы, в том числе увольнение в запас или отставку, устанавливается федеральными законами о видах государственной службы. Прохождение службы каждым государственным служащим документируется в его личном деле и отражает индивидуальный жизненный путь с момента назначения впервые на должность государственной службы и заканчивая увольнением со службы.

При поступлении на государственную службу гражданин представляет требуемые документы о себе (об образовании, состоянии здоровья и др.). Сведения о подавшем заявлении подлежат проверке в установленном порядке.

Замещение конкретной должности государственной службы, как на конкурсной, так и на бесконкурсной основе подлежит юридическому оформлению. Оно заключается: