Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации

40. Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации

Понятие муниципальной службы как правового института и как вида деятельности. Комплексный характер института муниципальной службы. Соотношение государственной гражданской службы и муниципальной службы.

Соотношение федерального, регионального и муниципального правового регулирования муниципальной службы. Предпосылки реформирования института муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления развития законодательства о муниципальной службе и концептуальные особенности Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации», первые итоги его применения.

Особенности правового регулирования муниципальной службы в Тюменской области.

Статья 2 Федерального закона N 25-ФЗ определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом, законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора (контракта). Специфика муниципальной службы, как особого вида профессиональной трудовой деятельности, характеризуется следующими признаками:

1) это вид публичной службы в органах местной публичной власти муниципального образования;

2) замещение муниципальным служащим должности муниципальной службы на основе трудового договора (контракта);

3) это профессиональная деятельность в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах, за осуществление которой муниципальные служащие получают денежное содержание из местного бюджета (бюджета муниципального образования);

4) это деятельность по исполнению полномочий соответствующих органов местного самоуправления, то есть деятельность, находящаяся в подчинении муниципального образования;

5) это деятельность, организуемая на постоянной основе, то есть муниципальные служащие осуществляют обеспечение полномочий органа местного самоуправления в качестве основной работы в течение неопределенного времени (постоянно). Постоянная основа деятельности муниципальных служащих обеспечивает профессионализм муниципальной службы, ее стабильность

Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта. Данное положение Федерального закона N 25-ФЗ имеет концептуальное значение, поскольку позволяет обеспечить иной подход к регламентации вопросов поступления, прохождения и прекращения муниципальной службы по сравнению с регламентацией государственной гражданской службы РФ. Так, Федеральным законом N 25-ФЗ предусматривается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными этим Федеральным законом. Что касается Федерального закона N 79-ФЗ, то согласно его требованиям федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, содержащие нормы трудового права, могут применяться к отношениям, связанным с государственной гражданской службой РФ, в части, не урегулированной этим Федеральным законом.

Использованный в Федеральном законе N 25-ФЗ подход позволил существенно сократить включение в него норм, касающихся регламентации собственно трудовых отношений муниципальных служащих, за счет частичного отказа от дублирования положений трудового законодательства и обеспечения унификации порядка их регламентации с общими трудовыми отношениями. Таким образом, в целом федеральное законодательство в рассматриваемой сфере учитывает смежные отрасли законодательства.

В то же время полностью избежать такого дублирования и излишних отсылок к нормам трудового права в Федеральном законе N 25-ФЗ не удалось. Так, например, ряд норм, касающихся рабочего времени, времени отдыха, общих принципов оплаты труда, кадровой работы в муниципальном образовании и урегулированных в трудовом законодательстве, дублируются либо на них делается отсылка в Федеральном законе N 25-ФЗ. Однако ТК РФ практически не содержит норм (за исключением нескольких статей), специально направленных на регламентацию трудовых отношений с участием муниципальных служащих.

К сожалению, Федеральный закон N 25-ФЗ не дает четкого представления (на уровне отдельных статей) о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по регламентации отношений в области муниципальной службы. Нормы, касающиеся полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в указанной сфере, рассредоточены по всему тексту акта. При этом не устанавливаются четкие пределы правового регулирования отношений в области муниципальной службы. Подобная регламентация не способствует единообразному подходу к регламентации отношений в области муниципальной службы в регионах и муниципалитетах. Более того, в определении правовой основы в области муниципальной службы наметился определенный "раскол" на уровне самого федерального законодательства.

Так, согласно Федеральному закону N 131-ФЗ правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется указанным Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований (ст. 42), т.е. исчерпывающе определяются виды актов, посредством которых возможна регламентация отношений в области муниципальной службы.

Несколько по-иному регламентируются названные вопросы в Федеральном законе N 25-ФЗ, в соответствии с которым правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция РФ, указанный Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

Несогласованность норм этих Федеральных законов в части определения правовой основы муниципальной службы очевидна. В Федеральном законе N 25-ФЗ система источников регулирования муниципальной службы существенно расширена за счет включения в нее подзаконных нормативных правовых актов федерального и регионального уровней, а также путем указания наряду с уставами муниципальных образований на решения, принятые на сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Отсутствие системного подхода к регулированию данных отношений приводит к различному толкованию и применению указанных актов. При этом нельзя не заметить, что и в том и в другом Федеральном законе прослеживается достаточно жесткая централизация правового регулирования муниципальной службы.

В то же время по ряду вопросов Федеральный закон N 25-ФЗ допускает неоправданную децентрализацию правового регулирования отношений в области муниципальной службы, которая может привести к нарушению отдельных закрепленных в нем принципов муниципальной службы.

Так, например, впервые на федеральном уровне определяется классификация должностей муниципальной службы, подразделение их на группы, но при этом к регулированию законом субъекта Российской Федерации отнесено установление соотношения должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований (к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы, стажу государственной службы или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей), предъявляемых к соответствующим должностям. При этом сами квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, определяемых законом субъекта Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Получается, что в каждом субъекте Федерации могут быть установлены свои типовые квалификационные требования для муниципальных должностей муниципальной службы. Результатом таких установлений может стать невозможность для муниципального служащего равнозначного перехода или поступления на муниципальную должность муниципальной службы, например в случае его переезда из одного субъекта Федерации в другой. Таким образом, могут быть нарушены такие принципы муниципальной службы, как принцип равного доступа граждан, владеющих государственным языком РФ, к муниципальной службе и равные условия ее прохождения, принцип единства основных требований к муниципальной службе, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих. Для того чтобы избежать таких негативных последствий, было бы правильно обеспечить в федеральном законодательстве о муниципальной службе единый подход к определению квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы в РФ.

Как позитивный факт следует расценить уточнение определения самого понятия "должность муниципальной службы", поскольку при применении на практике аналогичной нормы Федерального закона N 8-ФЗ зачастую возникали проблемы с ее толкованием. Учитывая, что к должностям муниципальной службы ранее относились только должности, предусмотренные уставом муниципального образования, и должности в органах местного самоуправления, неясным оставался вопрос о возможности отнесения к муниципальным служащим служащих в аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которая, как известно, является муниципальным органом, а не органом местного самоуправления. В связи с этим вполне оправданным является включение в определение понятия "должность муниципальной службы" должности не только в органе местного самоуправления, но и в аппарате избирательной комиссии муниципального образования. В реестре муниципальных должностей муниципальной службы должно быть столь параграфов, сколько органов местного самоуправления входит в структуру органов местного самоуправления, утвержденную уставом муниципального образования. Если в муниципальном образовании формируется муниципальная избирательная комиссия, являющаяся муниципальным органом, не входящим в структуру органов местного самоуправления, то в Реестре муниципальных должностей муниципальной службы муниципального образования включается параграф, в котором указываются муниципальные должности муниципальной службы, учреждаемые для обеспечения исполнения полномочий муниципальной избирательной комиссии.

41. Муниципальная должность, понятие, виды, способы замещения. Понятие и содержание правового статуса муниципального служащего. Права, обязанности, гарантии, ограничения и запреты для муниципального служащего. Понятие и виды должностей муниципальной службы. Порядок установления должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления, аппаратах избирательных комиссий муниципальных образований. Поступление на муниципальную службу. Аттестация и повышение квалификации муниципальных служащих, стимулирование эффективной деятельности муниципальных служащих. Прекращение муниципальной службы. Проблемы равного доступа к муниципальной службе, повышения компетентности муниципальных служащих, обеспечения оптимальной численности муниципальных служащих. Проблемы правового обеспечения борьбы с коррупцией в системе муниципальной службы

Служба в любых ее проявлениях выполняет определенные обеспечительные функции в системе реализации полномочий публичной власти. Выполнение данных функций усложняется тем, что механизм их реализации должен соответствовать конкретной исторической эпохе, этапу развития государства, отвечать потребностям общества.

Согласно статье 1 Федерального закона от 6 октября 2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 6 октября 2003 года) местное самоуправление в Российской Федерации – признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельное и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Таким образом, частью реализации права граждан на местное самоуправление является формирование структуры местного самоуправления, а также института муниципальной службы.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года, признаваемый в качестве основополагающего, не содержит определения муниципальной службы, но раскрывает понятие должностного лица муниципальной службы. Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 25-ФЗ). Предшествовавший ему Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) по многим позициям не соответствовал Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - ФЗ N 131-ФЗ) , носил излишне общий характер и не обеспечивал должного объема правового регулирования отношений в области муниципальной службы, что приводило к неоправданным различиям в региональном законодательстве, особенно в части определения статуса муниципальных служащих. Кроме того, он не способствовал установлению необходимой взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой РФ, что, в свою очередь, не обеспечивало системного, комплексного подхода к установлению гарантий для государственных служащих и муниципальных служащих. Поскольку преодоление названных недостатков правового регулирования было затруднительно осуществить в рамках Федерального закона N 8-ФЗ, законодатель счел целесообразным решить указанные проблемы путем принятия Федерального закона N 25-ФЗ. Нельзя не отметить также, что немалое влияние на изменение законодательства о муниципальной службе оказало совершенствование законодательства о государственной гражданской службе РФ, проведенное в ходе административной реформы в Российской Федерации.

В Федеральном законе N 25-ФЗ более подробно (что видно уже из его названия) по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом N 8-ФЗ регламентируются отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе.

Особое значение имеет закрепление в Федеральном законе N 25-ФЗ принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Аналогичные положения закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - ФЗ N 79-ФЗ), впервые установившем и раскрывшем содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ в законодательстве Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы Федеральным законом N 25-ФЗ и Федеральным законом N 79-ФЗ.

Указанный принцип обусловлен общностью правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти. Он предполагает единство положений, связанных с профессиональной составляющей государственной гражданской службы и муниципальной службы, и соотносимость положений, определяющих социальные гарантии государственных гражданских служащих и муниципальных служащих .

Следует отметить, что в состав Федерального закона N 25-ФЗ вошли некоторые нормы, которые только отчасти связаны с отношениями, обозначенными в качестве предмета регулирования данного акта. Речь идет о нормах главы 9, определяющих принятие программ развития муниципальной службы (региональных и местных), а также устанавливающих возможность проведения отдельных экспериментов в соответствии с региональными и муниципальными актами в целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления и избирательных комиссий муниципальных образований.