Управление в сфере охраны государственной границы

2.1 Управление в сфере охраны государственной границы

 

Национальные интересы России в пограничной сфере заключаются в создании политических, правовых, организационных и других условий для обеспечения надежной охраны Государственной границы Российской Федерации, в соблюдении установленных законодательством Российской Федерации порядка и правил осуществления экономического и иных видов деятельности в пограничном пространстве Российской Федерации. Национальной безопасности и интересам в пограничной сфере угрожают, во-первых, экономическая, демографическая и культурно-религиозная экспансия сопредельных государств на российскую территорию, во-вторых, активизация деятельности трансграничной организованной преступности, а также зарубежных террористических организаций. Ликвидация указанных угроз ранее была возложена на Пограничную службу Российской Федерации, состоявшую из пограничных войск, органов и других организаций. Указом Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации" от 11 марта 2003 г. N 308 с 1 июля 2003 г. упразднена Федеральная пограничная служба Российской Федерации и переданы в состав Федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздненной Пограничной службы Российской Федерации.

Пограничная служба решает следующие основные задачи: защита и охрана Государственной границы в целях недопущения противоправного изменения ее прохождения, обеспечение соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима в пункте пропуска через нее; охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов в целях их сохранения, защиты и рационального использования, а также в целях защиты морской среды, экономических и иных законных интересов Российской Федерации и др.

Пограничные войска совместно с Вооруженными Силами Российской Федерации участвуют в отражении агрессии против Российской Федерации, а также привлекаются к выполнению иных задач в области обороны государства. Органы пограничной службы решают другие задачи, а также участвуют в выполнении возложенных на пограничные войска задач и обеспечивают деятельность указанных войск. Задачи и функции пограничной службы реализуются через различные виды деятельности ее органов и войск: войсковую, разведывательную, оперативно-розыскную, режимно-пропускную и др.

В пределах своих полномочий пограничные войска применяют оружие, специальные средства, боевую, специальную и другую технику и иные средства, решают задачи военной безопасности, в том числе военными методами. В настоящее время осуществлен переход к дифференцированному построению группировок пограничных войск и органов с учетом степени проявления угроз в пограничной сфере; в приоритетном порядке развивать невойсковые способы служебной деятельности и адекватно сокращать пограничные войска, наращивать усилия по созданию органов пограничной стражи на участках, где войсковая охрана нецелесообразна.

Основы административно-юрисдикционной деятельности в сфере охраны государственной границы определены Законом РФ от 1 апреля 1993 г. "О государственной границе Российской Федерации", Федеральным законом от 31.07.1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилегающей зоне Российской Федерации". Также существенное значение имеют: Конституция Российской Федерации как институциональный акт российской правовой системы, Федеральные конституционные законы, иные Федеральные законы, акты Президента и Правительства, а также внутриведомственные приказы и распоряжения Федеральной службы безопасности России.

 

2.2 Направления совершенствования государственного управления в пограничной сфере

Современный период развития Российской Федерации характеризуется достаточно большим различием между требуемым и имеющимся уровнем обеспечения правового регулирования деятельности пограничной службы.

В целях устранения данного различия организована работа по совершенствованию законодательства, регулирующего отношения в пограничной сфере государства.

В настоящее время завершается согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проекта федерального закона "О статусе и защите государственной границы Российской Федерации"[11]. Он подготовлен с учетом накопленного в последнее десятилетие опыта применения Закона Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации"[12] и направлен на регулирование отношений в сфере определения статуса и защиты государственной границы Российской Федерации, правовых основ ее установления и поддержание режима на ней, а также полномочий государственных органов в указанной сфере.

Разработка данного законопроекта вызвана тем, что Закон о границе был принят Верховным Советом Российской Федерации 1 апреля 1993 г. в период применения Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России от 12 апреля 1978 г., т.е. в совершенно иных от ныне существующих правовых, политических и социально-экономических условиях. Как показывает правоприменительная практика, срок эффективного действия закона, как правило, не превышает десяти лет. При этом практика применения Закона о границе также выявила, что законодательство о государственной границе требует серьезной модернизации. Основные усилия в этом направлении должны быть сосредоточены на формировании единой системы защиты интересов государства в пограничной сфере, повышении эффективности государственного управления в обеспечении интересов и безопасности России в пограничной сфере.

Наименование законопроекта обусловлено положениями ст. 71 (п. "н") и 106 (п. "д") Конституции Российской Федерации*(3).

С учетом неукоснительного следования указанным положениям Конституции выстроена и структура законопроекта. Он состоит из преамбулы и пяти разделов, которые, в свою очередь, содержат шесть глав. Самостоятельными разделами урегулированы вопросы, связанные со статусом государственной границы, а также с ее защитой.

В законопроекте, в отличие от Закона о границе, изменено определение понятия "государственная граница Российской Федерации", которой признается линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории России. Необходимость такого подхода диктуется тем, что существующее определение государственной границы не в полной мере учитывает реалии российской правовой системы. Это объясняется следующими причинами.

Во-первых, ст. 67 (ч. 1) Конституции уже дает определение территории России, воспроизведение которого в федеральном законе (особенно в искаженном виде, как это имеет место в статье 1 Закона о границе) не несет никакой правовой нагрузки и не отвечает принципу нормативной экономии.

Во-вторых, из определения государственной границы изъято указание на то, что она определяет "пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации". Так, в соответствии с частью первой статьи 1 Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива, эти районы морских пространств признаны внутренними водами России и Украины. Федеральным законом от 22 апреля 2004 года N 23-ФЗ "О ратификации Договора между Российской Федерацией и Украиной о сотрудничестве в использовании Азовского моря и Керченского пролива" названный международный договор ратифицирован и на основании ст. 15 (ч. 4) Конституции стал составной частью правовой системы России. В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 2 Конвенции ООН по морскому праву, государство обладает суверенитетом над своими внутренними водами. Таким образом, в Азовском море и Керченском проливе сложилась правовая ситуация, когда государственной границы нет, а государственный суверенитет России имеется. Вполне возможно, что аналогичным образом может быть разрешен вопрос и на Каспийском море.

Впервые в российском праве законопроектом раскрывается содержание понятия "статус государственной границы", под которым понимается правовое положение государственной границы, обусловленное пространственным пределом действия государственного суверенитета России, а также правилами установления, обозначения, режима и защиты государственной границы.

Особенностью законопроекта является отсутствие в нем понятия "охрана государственной границы". Это обусловлено тем, что действующая Конституция Российской Федерации, в отличие от Конституции (Основного Закона) СССР, принятой 7 октября 1977 г. (пункт 8 статьи 73), применительно к однородной правовой ситуации использует термин "защита государственной границы", а не "охрана государственных границ", как это имело место ранее. Сохранение же искусственной конструкции, созданной в части пятой статьи 3 Закона о границе, где охрана границы признается составной частью ее защиты, невозможно, поскольку в российском праве понятие "охрана" по своему содержанию шире понятия "защита". Это, в частности, вытекает из положений ст. 80 (ч. 2) и 82 (ч. 1) Конституции.

Существенные изменения претерпело понятие содержания режима государственной границы. Согласно законопроекту статус государственной границы обусловливают правила ее установления, обозначения и режима. Как известно из теории права, правовой режим имеет, в известной мере, подчиненное значение по отношению к статусу. В отличие от статуса, правовой режим дает определение юридической природы предмета отношений и содержит требования и принципы поведения субъектов в определенной правовой ситуации. Именно этим обстоятельством и обусловлено включение правил режима государственной границы в раздел законопроекта, посвященный ее статусу. При этом законопроект подчеркивает, что режим государственной границы устанавливается именно в целях обеспечения соблюдения статуса государственной границы.

Согласно законопроекту режим государственной границы включает правила содержания государственной границы, ее пересечения, а также разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением первых двух видов правил. Законопроект предполагает, что конкретное содержание правил режима государственной границы будет определять Правительство Российской Федерации по представлению ФСБ России с учетом требований федеральных законов и международных договоров Российской Федерации.

Представляется, что предложенное законопроектом решение обеспечит большую оперативность и адекватность реагирования на динамично меняющуюся обстановку на конкретных участках государственной границы, а также позволит достичь оптимального соотношения между публичными и частными интересами в вопросах пограничной безопасности.

Отдельная глава законопроекта регулирует вопросы контроля пересечения государственной границы, имеющего первостепенное значение в деле обеспечения соблюдения статуса государственной границы. Впервые в отечественном праве в законопроекте воплощен принцип выборочности пограничного контроля. Согласно этому принципу при осуществлении пограничного контроля пограничные органы вправе ограничиваться проведением только тех мероприятий, которые достаточны для обеспечения соблюдения законодательства о статусе и защите государственной границы.

Подобный подход продиктован, в частности, необходимостью реализации поручений Президента и Правительства Российской Федерации, решений Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии об упрощении процедур пограничного контроля российских судов, ведущих промысел водных биоресурсов, связанный с пересечением государственной границы, а также о совершенствовании организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров с целью создания максимально благоприятных условий для пересечения государственной границы.

Впервые в отечественном законодательстве в законопроекте раскрыты формы пограничного контроля, применяемые пограничными органами федеральной службы безопасности. К их числу отнесены проверка документов и сведений, устный опрос, получение пояснений, наблюдение, осмотр транспортных средств и грузов, досмотр транспортных средств и грузов, личный досмотр, осмотр помещений и территорий. Это обусловлено тем, что Конституция и международные договоры России в области прав человека определяют общие принципы установления возможных ограничений его прав и свобод, обязательные для законодателя. Так, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (ст. 8) допускает вмешательство государства в частную жизнь в интересах безопасности в демократическом обществе только тогда, когда это предусмотрено законом. Раскрывая названные понятия, Европейский Суд по правам человека констатировал, что наблюдение за частной жизнью допустимо в тех случаях, если существуют процедуры, гарантирующие соответствие мер наблюдения установленным законом условиям.

При разработке законопроекта учтены также решения Совета Безопасности Российской Федерации и Государственной пограничной комиссии о необходимости сокращения количества государственных контрольных органов, действующих в пунктах пропуска.

Специальная глава законопроекта регламентирует порядок установления пограничных зон и режима в них. Определяется, что пограничные зоны предназначены для создания условий для поддержания режима государственной границы.

Изменения, внесенные в Закон о границе Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ предусматривают, что пограничные зоны и режим в них определяются "уполномоченными федеральными органами исполнительной власти". Однако этим Федеральным законом не определено, каким именно федеральным органам исполнительной власти дано такое право. Учитывая, что защиту государственной границы на суше и на море осуществляют пограничные органы, установление пограничных зон и их режимов должно осуществляться ФСБ России по согласованию с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Формулировка понятия "защита государственной границы" в законопроекте подверглась некоторому уточнению по сравнению с Законом о границе (статья 3). Согласно законопроекту, защита государственной границы есть деятельность государственных органов, направленная на недопущение противоправного изменения прохождения государственной границы. В законопроекте впервые раскрыты принципы осуществления указанной деятельности.

Кроме того, к числу новых положений законопроекта следует отнести вводимое понятие вооруженной защиты государственной границы, которую осуществляют Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы в порядке, установленном Президентом Российской Федерации. При этом законопроектом предусмотрены рамочные положения об основаниях и порядке применения оружия, специальных средств, боевой и специальной техники в ходе защиты государственной границы, положения которых должны получить свою конкретизацию в соответствующих актах Правительства Российской Федерации.

Вместе с тем совершенствование правовых основ пограничной деятельности не может исчерпываться лишь принятием нового федерального закона о статусе и защите государственной границе.

Пограничная деятельность должна найти свое адекватное отражение и в новой редакции федерального закона о федеральной службе безопасности.

В рамках совершенствования правовых основ пограничной деятельности надлежит ускорить разработку проектов федеральных законов "О приграничном сотрудничестве в Российской Федерации" и "О государственной поддержке социально-экономического развития приграничных территорий Российской Федерации". В этих законопроектах необходимо предусмотреть четкое разграничение полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества.

Наряду с подготовкой новых законопроектов важно обеспечить необходимую преемственность в вопросах правового регулирования. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовое регулирование должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности, в частности посредством установления временного регулирования, в течение некоего разумного переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям. В этой связи в ходе совершенствования правовых основ деятельности пограничной службы представляется важным воздержаться от чрезмерно поспешных "революционных" преобразований и отказа от прежнего опыта, из которого следует извлечь максимальную пользу. Основную роль, по нашему мнению, должен играть принцип систематизации положительно зарекомендовавших себя подходов и наработок, сложившихся еще в рамках Пограничной службы Российской Федерации. Выстроенную таким образом систему следует подвергать постоянному мониторингу и при обнаружении в ней элементов разбалансированности, неадекватности современным угрозам и вызовам оперативно реагировать на выявленные недостатки[13].

В целом необходимы разработка и осуществление комплекса последовательных, строго выверенных мер по совершенствованию правовых основ деятельности пограничной службы, предполагающих формирование единой системы законодательства в пограничной сфере.

Заключение

Завершая изучение проблематики курсовой работы, хотелось бы акцентировать внимание на подводимых ниже итогах. Считаю, что целесообразно их рассматривать в логической последовательности, соответствующей содержанию курсовой работы. Итак:

1. Государственное управление — организующая, исполнительно-распорядительная деятельность органов государства, осуществляемая на основе и во исполнение законов и состоящая в повседневном практическом выполнении функций государства и др. Основным направлением ее является проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий (распорядительство). Государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти.

3. Понятие "государственное управление" - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Последняя в известном смысле производная от государственного управления. Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

4. Государственное управление базируется на основных положениях — принципах. Под принципами понимаются теоретические положения, идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы государственного управления отражают наиболее существенные стороны организации и управления. Принципы оказывают воздействие на формы, методы, структуру, процесс управления. Принципы управления образуют систему, в которой они так или иначе связаны и взаимообусловлены. В системе управленческой, исполнительной деятельности они делятся на общие (социально-правовые) и организационные принципы.

 Общими принципами являются: объективность, конкретность, активность, сочетание централизации и децентрализации, эффективность и дисциплина.

 Организационные принципы управления, исполнительной деятельности, включают в себя две группы. К первой группе относятся принципы: отраслевой, территориальный, линейный, функциональный, двойного подчинения. Во вторую группу организационных принципов входят: рациональное распределение полномочий между субъектами исполнительной деятельности, ответственность субъектов этой деятельности за результаты их работы, сочетание единоначалия и коллегиальности.

5. Государственное управление в Пограничной сфере далеко от совершенства, что обязывает ответственных должностных лиц систематизировать данные пограничных отделений, региональных управлений и, пользуясь правом законодательной инициативы, выступать с предложениями в нормотворческой сфере.

Таким образом, мы завершаем изучение данной темы. Однако рассмотренные выше вопросы актуальны и на сегодняшний день, поэтому целесообразно шире и активнее участвовать в разработке названных выше проблем специалистам в области теории государства и государственного управления, политологии и социологии, экономики; конституционного и других фундаментальных отраслей права - финансового, гражданского, уголовного, а также комплексных правовых отраслей.

Список нормативных актов и литературы

Список нормативных актов:

1.  Конституция РФ от 12.12.1993 г., информационная правовая система «Консультант +».

2.  ФКЗ «О Правительстве РФ», СЗ РФ 1997 г., № 51. информационная правовая система «Консультант +»;

3.  ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» от 31.07.1995 г. информационная правовая система «Консультант +»;

4.  «Кодекс РФ об административных правонарушениях», 26.12.2001 г. с изменениями и дополнениями. информационная правовая система «Консультант +»;

5.  «Гражданский кодекс РФ»,21.10.1994г. в ред. ФЗ № 182 от 23.12.2003 г. информационная правовая система «Консультант +»;

6.  Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями и дополнениями). Информационная правовая система «Консультант +»;

7.  Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти". Информационная правовая система «Консультант +»;

Список учебной и научной литературы:

1.  А.П.Алехин, А.А.Кармолицкий, Ю.М. Козлов «Административное право РФ», 3 изд., исправленное и дополненное, МГУ, М-«Зерцало» 2003 г..

2.  А.П.Алехин, Ю.М. Козлов «Административное право РФ»,ч. 1.,МГУ, М-«Теис» 2003 г..

3.  Ю.А. Тихомиров. «Курс административного права и процесса», Москва-«Юринформцентр», 2007 г..

4.  Ю.М. Козлов, Л.Л. Попов «Административное право»,МГЮА, М-«Юрист» 2006 г..

5.  М.В. Баглай «Конституционное право РФ», М-«Норма-Инфра», 2003 г..

[1] Ст 10 Конституции РФ.

[2] Ст. 71 Конституции РФ

[3] И.Л. Бачило «Исполнительная власть», стр.32.

[4] Манохин В. М. и др. Российское административное право. М., 1996. С. 7-9

[5] Алехин А. П., Козлов Ю. М. Цит. соч. С 13.

[6] Б.М.Лазарев «Упраленческие процедуры» стр.22

[7] К.Маркс Собрание сочинений.

[8] Конституция РФ, гл.3

[9] ФКЗ «О Правительстве Рф»,ст 5712.

[10] ФЗ «Об информации и информатизации»,ст 7.

[11] Правовые основы совершенствования пограничной деятельности (В.Е. Проничев, "Право в Вооруженных Силах", N 2, февраль 2006 г.)

[12] Там же.

[13] Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России ("Журнал российского права", N 6, июнь 2002 г.)