Законодательная власть

2.2 Законодательная власть

Конституция наделяет законодательной властью двухпалатный Конгресс, состоящий из сената и палаты представителей. Основные его полномочия включают налогообложение, регулирование торговли с зарубежными странами и между штатами, право объявления войны, формирование вооруженных сил и выделение средств на их содержание. Конгрессу также предоставляются полномочия, позволяющие принимать «необходимые и уместные» законы для эффективного функционирования государственного механизма.

Конгресс, состоящий из Сената и Палаты представителей, является органом народного представительства. Граждане США избирают обе его палаты на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Конгресс призван выражать интересы всего американского народа и в то же время – интересы штатов, объединенных в федеративное государство. Как организация, так и деятельность этого органа выражают идеи народовластия и представительной демократии.

В соответствии с принципом разделения властей Конгресс имеет исключительное право издавать законы, исполнение и применение которых обязательно на всей территории США. В Конгрессе представлены две ведущие политические партии, одна из которых всегда находится в оппозиции к Президенту и его администрации, осуществляя критику внутренней и внешней политики. Этот орган не вправе осуществлять контроль над исполнительной властью, то есть отправлять администрацию в отставку, давать ей обязательные указания и т.д., но он все же оказывает заметное влияние на практическую деятельность администрации. Конгресс оказывает сдерживающие воздействие на Президента, не давая его власти перерасти в абсолютную. Взаимодействие законодательной власти с исполнительной и судебной обеспечивает единство государственной власти.[11]

Деятельность Конгресса тесно связана с общественностью, средствами массовой информации. В стенах этого органа часто проходят важные обсуждения актуальных общественных и международных проблем.

Конгресс строится на двухпалатной основе, это так называемый бикамерализм. Такая структура типична для демократических парламентов, нуждающихся в создании гарантий от возможных ошибок в законодательном процессе; каждая палата как бы сдерживает излишние политические порывы другой и способна их поправить.[12]

Платы американского Конгресса формально равноправны, но каждая из них имеет специальную компетенцию и по-разному представляет население страны (Палата представителей – пропорционально численности населения штатов, а Сенат – на основе равенства правительства штатов). Сенат, выражая федеративный характер государства, одновременно придает системе федеральной государственной власти стабильный характер: срок полномочий сенаторов – шесть лет, в то время как Президента США – четыре года, а палаты представителей – два года. ПО стабильности срока своих полномочий Сенат уступает только Верховному суду США. Статус Сената как верхней палаты подчеркивается более высокими требованиями к избранию его членов (по возрасту и стажу гражданства).

Конституция не ограничивает права сенаторов и членов Палаты представителей переизбираться на новые сроки, поэтому многие из них заседают в Конгрессе по нескольку десятилетий. Чтобы обеспечить реальное обновление палаты, в ряде штатов был установлен 12-летний предел пребывания в Конгрессе, но Верховный суд США посчитал, что без конституционной поправки вводить такое ограничение нельзя.

Сенат, верхняя палата Конгресса, избирается населением штатов. От каждого из 50 штатов, независимо от численности их населения, избирается по два сенатора. В него, кроме того, входит Вице-президент США, который согласно Конституции является председателем Сената. Все сенаторы избираются сроком на шесть лет, но полного обновления состава Сената никогда не происходит: через каждые два года обновляется только ⅓. Такой порядок избрания обеспечивает сенаторам больше свободы и независимости. Принято считать сенаторов своеобразными послами своих штатов, хотя никакой ответственности перед органами власти штатов они не несут.

Сенатором может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее десяти лет, достигший 30-летнего возраста и проживающий в пределах своего штата.

В случае, если Вице-президент США в Сенате отсутствует, из числа сенаторов избирается временный председатель, так называемый pro tempore. В партийном отношении это всегда представитель партии большинства, в то время как конституционный представитель Сената – Вице президент США может представлять партию меньшинства. Председательствуя в Сенате, Вице-президент США как бы олицетворяет связь законодательной и исполнительной властей. Он ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, подписывает принятые Палатой законопроекты и др., но голосует только в тех случаях, если мнения сенаторов разделились поровну.

Палата представителей, нижняя палата Конгресса, избирается населением штатов в составе 435 человек сроком на два года, кроме того, от федерального округа Колумбия и от Пуэрто-Рико избираются резиденты, которые участвуют в дискуссиях, но не имеют право голоса. Закон запрещает увеличивать число мест в палате, не смотря на рост численности населения; в связи с этим каждые 10 лет в соответствии с данными переписи населения производится перераспределение мест между штатами с тем, чтобы обеспечить пропорциональность представительства. В настоящее время один конгрессмен избирается примерно от 600 тыс. жителей. Образование избирательных округов в соответствии с этой квотой осуществляет легислатура штата.[13]

Членом Палаты представителей может быть избран любой гражданин США со стажем гражданства не менее семи лет, достигший 25-летнего возраста и проживающий в том же штате, от которого он баллотируется, как правило, он должен проживать и в соответствующем избирательном округе.[14]

Палату представителей возглавляет Спикер, избираемый самой Палатой (фактически её партийным большинством). Это третье лицо в государстве после Президента и Вице-президента. Он наделен широкими полномочиями: ведет заседания, направляет законопроекты в комитеты, имеет право голоса, поддерживает связь с Президентом и прочее.[15]

Партийные комитеты играют главную роль в организации каждой палаты. Они действуют самостоятельно и не подчиняются национальным исполкомам своих партий, хотя и тесно с ними связаны.

Члены каждой партии в каждой палате образуют фракцию, которая на своей закрытой конференции, это так называемый кокус,, избирает лидера. Лидеры большинства в Сенате и Палате представителей это могут быть представители разных партий, фактически руководят своими палатами, в то время как лидеры меньшинства организую оппозицию. Под руководством лидеров работают партийные “кнуты” и их помощники, которые обеспечивают дисциплину во фракциях, а главное – нужное голосование. На конференции фракции избирается “рулевой комитет”, в который входят партийные руководители; этот комитет обеспечивает единство партийной политики, улаживает разногласия внутри фракции и т.д.

В каждой палате действует большое число постоянных и временных комитетов, комиссий и подкомиссий. Здесь центр обсуждения законопроектов, расследовательской деятельности. Особенно важную роль играют постоянные комитеты, число которых составляет 17 – в Сенате и 22 – в Палате представителей, по номенклатуре вопросов они в основном совпадают. Комитеты строятся в соответствии с законном по всем направлениям государственного управления. Предметная компетенция каждого комитета раскрыта в регламенте палаты (по ассигнованиям, обороне, иностранным делам, транспорту и др.). Они формируются из депутатов в том же партийном соотношении, что и в палатах. Председателем постоянного комитета (эта должность считается в стране очень высокой) всегда становится представитель партии большинства, обычно с наибольшим стажем пребывания в палате.

Сенат и Палата представителей создают объединенные комитеты; они разрабатывают проекты законов, проводят совместное обсуждение некоторых вопросов. Для преодоления разногласий между палатами создаются согласительные комитеты. Существует ещё акая форма деятельности палат, как “комитет всей палаты” (в Палате представителей для рассмотрения финансовых биллей, в Сенате – международных договоров); это дает возможность палате, оставаясь в полном составе применять упрощенную комитетскую процедуру рассмотрения вопросов, уходя от обязанности более сложный регламент палаты.

Конституция закрепила строго определенный объем полномочий законодательного органа (раздел 8 и 9 ст. I), то есть предметы ведения, по которым он имеет право принимать законы, и те, по которым он этого делать не в праве.

Конгресс вправе принимать законы и резолюции по следующим основным вопросам.

1.        Финансы и бюджет. Сюда относится право введения и взимания налогов, пошлин, сборов и акцизов, которые единообразны на всей территории США, чеканка монеты, займы, регулирование банкротств. Ежегодно Конгрессом принимается федеральный бюджет, и правительство не вправе тратить деньги иначе как в соответствии с ассигнованиями, установленными законом.

2.         Регулирование экономики. Эти полномочия осуществляются на основе конституционной нормы о “регулировании торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами”. Конгрессом издаются законы по широкому кругу вопросов хозяйственной деятельности, внешней торговли, транспорта и связи, трудовых отношений и др.

3.        Оборона и внешние сношения. Конгресс имеет исключительное право объявлять войну (заключение мира относится к полномочиям Президента), решать вопросы формирования и содержания армии и флота, издавать правила по управлению сухопутными и морскими силами, объявлять призыв милиции для отражения вторжения на территорию США и др.

4.        Внутренняя жизнь, Конгрессом учреждаются федеральные суды, нижестоящие по отношению к Верховному суду, регулируется деятельность почты, оказывается содействие развитию науки и др. Эта сфера регулирования практически также намного шире её конституционных пределов.

5.        Импичмент. Так называется процедура отрешения от должности федеральных должностных лиц исполнительной и судебной власти (Президента, судей и др.) за совершение государственной измены и другие тяжкие преступления. Это общее полномочие Конгресса распадается на специальные полномочия обеих палат. Так. Право выдвигать обвинение против того или иного лица принадлежит Палате представителей, а право судить и выносить решение – Сенату. При этом если подсудимым является Президент США, то председательствует Главный судья. НИ одно лицо не может быть осуждено без согласия ⅔ сенаторов. Импичмент означает только отстранение от должности и лишение права занимать какую-либо государственную должность, что не исключает последующего обычного судебного разбирательства по обвинению в преступлении и вынесению приговора.

6.        Избрание Президента и Вице-президента. Это полномочие предусмотрено на тот случай, если ни один кандидат в Президенты и Вице-президенты не получит большинства голосов выборщиков. Тогда согласно XII поправке к Конституции право избирать Президента предоставляется Палате представителей, а Вице-президента – Сенату.

Специальные полномочия особенно значительны у Сената. Во-первых, он утверждает назначения Президентом высших должностных лиц судебной и исполнительной власти: судей Верховного суда США, министров, послов и др. – всего около 300 должностей. Во-вторых, Сенат обладает правом большинством в ⅔ голосов одобрять международные договоры для их последующей ратификации Президентом.

К специальному полномочию Палаты представителей относится исключительное право вносить в Конгресс финансовые билли, то есть те законопроекты, которые связаны с выделением на какие-то цели государственных ассигнований.