Анализ системы государственных органов управления земельными ресурсами в Российской Федерации

2. Анализ системы государственных органов управления земельными ресурсами в Российской Федерации

  2.1 Анализ целей и задач управления земельными ресурсами

 

Перед Россией на современном этапе стоит непростая задача завершения реформирования земельных отношений и создания своей национальной системы землепользования. По Конституции земля и другие природные ресурсы России могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Уже примерно 40 миллионов человек стало в нашей стране обладателями земельных участков, 12 миллионов человек - собственниками земельных долей в бывших колхозах и совхозах, большая часть земель сельскохозяйственного назначения (около 140 миллионов гектаров) является собственностью физических и юридических лиц, 13 миллионов гектаров сельскохозяйственных угодий (5,5% от их общей площади) передано крестьянским (фермерским) хозяйствам. Количество фермеров в последние годы стабилизировалось на уровне 270-280 тысяч. Почтив 2 раза возросли (с 0,19 до 0,36 га) размеры участков личных подсобных хозяйств граждан. Постоянно идет земельный оборот, десятки тысяч людей ежегодно продают, сдают в аренду, оформляют право наследования, осуществляют другие сделки. Более половины территории России относиться к федеральным землям, они на праве пользования предоставлены государственным лесохозяйственным предприятиям, под объекты Министерства обороны, путей сообщения, автомобильного транспорта и др. [16].

Эти земли меньше подвержены перераспределению, управление ими является исключительно прерогативой государственных органов власти, ряд правовых вопросов по ним до настоящего времени не отрегулированы из-за отсутствия федерального закона. В настоящее время идут дискуссии по поводу Земельного кодекса РФ, отдельные депутаты настаивают вообще его не принимать. Мы считаем, что это документ необходим. Он упорядочит существующий региональный земельно-правовой разнобой, создаст определённую систему, в рамках которой местные законодательные и правовые акты, ведомственные инструкции будут приведены в соответствие с федеральным законом. Если это положение реализуется, то работа специалистов, то работа специалистов, занимающихся земельными вопросами в структурах исполнительной, законодательной и судебной властей, значительно улучшится, что естественно, позитивно отразится на ходе земельной реформы в целом.

Структура земельных ресурсов РФ на 1 января 2007 года представлена в приложении А.

Вместе с тем надо сказать, что земельные преобразования в России, начиная с 1991 года, даже при отсутствии некоторых законов не стояли на месте: - была ликвидирована монополия государственной собственности на землю, проведена реорганизация 23,5 тысяч колхозов и совхозов, зарегистрированы права на землю большинства граждан и юридических лиц. Документы на земельные участки выданы 38,4 млн. граждан и 674 тысячам юридических лиц и крестьянских хозяйств. Введена платность землепользования. Огромный объем работ в этот период выполнили специалисты Госкомзема. Вся землеустроительная служба функционировала четко и слажено. На федеральном уровне готовились проекты законодательных и нормативных актов, постановлений Правительства, инструкции, письма, методические указания, решались вопросы финансово и материально-технического обеспечения системы. В низовых структурах шла уже конкретная работа по реализации тех задач, которые ставились в Москве и субъектах федерации. Особенно много пришлось потрудиться районным и городским комитетам. Часто, бывая на местах, приходилось видеть, как порою тяжело решались вопросы по предоставлению земли. На первый взгляд всё здесь казалось просто: человек подает заявление на имя главы администрации района, города, поселка, руководителя коллективного хозяйства с просьбой о выделении земельного участка и ждет соответственного решения. Но на этом этапе между подачей заявления и принятием решения земельным комитетом проводилась основная, порой малозаметная со стороны, но очень объемная работа. Подготовка землеустроительных дел по предоставлению земельных участков в собственность, аренду, пользование, межевание земель, оформление чертежей и планов границ земельных участков, составление проектов и схем землеустройства, проведение инвентаризации земель, ведение земельно-кадастровой документации, дежурных планов и карт, списков плательщиков земельного налога, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель, дифференцирования ставок земельного налога и доведения их до всех землепользователей, установление величины арендной платы и нормативной цены земли, регистрация прав на земельные участки сделок с ними, предоставление земель для организации и расширения крестьянских и личных подсобных хозяйств, садоводства, огородничества, индивидуального жилищного строительства - вот далеко не полный перечень работ, выполненный землеустроительной службой в ходе земельной реформы. Этот перечень землеустроительных действий базировался на большом списке законодательных и нормативных актов, соблюдение и исполнение их в достаточной степени компенсировало отсутствие нового Земельного кодекса, позволило целый ряд земельных преобразований довести до логического конца и в основном завершить первый этап земельной реформы в России. Мне часто приходилось слышать от глав сельских и поселковых администраций о том, что они недостаточно «подкованы в земельных делах», не всегда знают на какой нормативный акт необходимо сослаться при том или ином земельно-правовом действии. Приведенный ниже в 3 частях 1 и 2 глав данной работы, список основных земельно-регулирующих словосочетаний и терминов, на мой взгляд, окажет сельским землеустроителям существенную практическую помощь при подготовке ими грамотных и квалифицированных решений. Однако как показала практика, в аграрном секторе глубокого реформирования коллективных сельскохозяйственных предприятий не произошло. Реформы здесь, в основном, ограничились тем, что большинство колхозов и совхозов поменяли своё название, поделили землю и имущество на паи, а затем вновь закрепили всё за собой, но уже на основе договора с владельцами земельных долей и имущественных паёв. Диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию не дал возможности селянам вести расширенное воспроизводство, многие коллективные и фермерские хозяйства в последнее время перестали получать прибыль и, следовательно, не могли приобретать сельскохозяйственные машины и орудия, ГСМ, в результате многие миллионы гектаров пашни перестали обрабатываться, вышли из интенсивного использования и фактически трансформировались в категорию залежных земель. Сейчас назрела необходимость провести инвентаризацию этих земель, зафиксировать на планах и картах, посчитать точную площадь неиспользуемой пашни в хозяйстве, районе, субъекте федерации и в целом по России. Разработать программу освоения и улучшения неиспользуемых земель, передачу их в аренду и субаренду всем эффективно хозяйствующим на селе субъектам. По мере повышения экономического состояния в аграрном комплексе начнется медленный подъем в сельскохозяйственном производстве и, вполне возможно, что как и 45 лет назад страна встанет перед необходимостью освоения залежных земель. Землеустроители должны быть готовы к тому, чтобы выполнить поставленные перед ними цели и задачи в короткие сроки. Они определены в следующих основных направлениях:

·          широкая денационализация земель

·          приватизация земель

·          децентрализация права государственной собственности на землю и государственного управления земельными ресурсами.

Разгосударствление земли означает её денационализацию в процессе приватизации, т.е. путем передачи большей части в частную собственность граждан - физических лиц. О частной собственности юридических лиц пока вопрос не ставился, к этому тоже пришли в ходе реформ. Право землепользования граждан и юридических лиц полностью сохранялось. Поставлена цель дальше закрепить и развивать новую форму права на землю - права пожизненного наследуемого владения землёй, а также шире развивать аренду земли, как самостоятельное более доступное право на землю, отличное от права пользования. Отсюда можно определить три задачи:

·          определить собственника земли

·          улучшение использования земли, укрепление новых хозяйственных формирований

·          формирование нового АПК.

·          Земельные ресурсы РФ по формам собственности представлены в приложении Б.

Рисунок 1. Данные о земельных ресурсах РФ

Из рисунка 1 хорошо видно, что в ходе кадастровой оценки были существенно уточнены границы поселений, объём земель сельхозназначения, объёмы земель лесного фонда, объёмы земель водного фонда – то есть все основные категории земельных ресурсов РФ на сегодняшний день. Попутно отметим, что данная классификация, как в варианте 1996 года, так и в варианте 2004 г. абсолютно непрозрачна по отношению к земельным ресурсам РФ, используемым гражданами для личных, приусадебных нужд, и, отчасти, ИЖС, всё ещё являющихся источником основного объёма сделок с земельными ресурсами РФ на публичном рынке.

Согласно данным доклада Роснедвижимости «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году», в ходе 2006 года прогресс кадастровой оценки шёл в направлении уточнения границ поселений и земель сельскохозяйственного назначения. Приращение земельного фонда по категориям, по большей части прошло за счёт земельных ресурсов РФ запаса [16].

2.2 Анализ разграничения государственной и муниципальной собственности на земельные ресурсы

В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю. Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее - и право муниципальной собственности на землю. В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ничего не говорилось [15, c.15].

Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении».

В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст. 36-78 подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями.

Они названы экономической основой местного самоуправления. 28 августа 1995 года принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений. Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 - компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений. Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальную собственность - по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный, он идет и будет идти постоянно, по мере необходимости [8, c.217].

Одной из особенностей земельного законодательства России является то, что объем прав на землю находиться в зависимости от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных отношений. Поэтому точное представление субъекта о его правовом положении (гражданство, льготы для граждан, организационно-правовая форма для юридических лиц) поможет ему в уяснении того, какими правами на землю он обладает. В соответствии с российским законодательством субъектами земельно-правовых отношений могут быть физические лица - граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, государственные и административно- территориальные образования, РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и управления. Законодательство РФ, устанавливая нормы, регулирующие земельные отношения, предоставило им определённые права и наделило их определенными обязанностями, а значит, включило их в земельные отношения в качестве субъектов. Субъектам правовых отношений присущи определенные качественные признаки, составляющие их правосубъектность. Субъектам земельно-правовых отношений присуща земельная правосубъектность, которая определена законодательством. Разумеется, она не может быть во всем одинакова у граждан и юридических лиц [12, c.11].