Государственные Советы. Парламентский комиссар по делам администрации в Великобритании

1. Порядок формирования и полномочия Государственных советов

В конституциях ряда европейских государств содержатся нормы, посвященные Государственным советам. Следует заметить, что, несмотря на аналогичное название, эти органы занимают различное место в механизме разделения властей каждой конкретной страны[1].

Состав и формирование Государственных советов.

Различные цели и задачи, стоящие перед Государственными советами, обусловили и своеобразие в формировании этих органов в различных европейских государствах.

Исторически сложилось так, что в состав Государственного совета включались лица, находившиеся на высоких административных, военных, судебных или церковных должностях.

Положение о назначении на должность в Государственный совет указом короля продолжает существовать в большинстве европейских государств с монархической формой правления и в настоящее время. Вместе с тем эта королевская прерогатива реализуется лишь формально. В силу поставленных перед Государственным советом задач они укомплектованы специальными кадрами.

Государственный совет Нидерландов — консультативный орган при правительстве Нидерландов, состоящий из членов королевского дома и назначенных Короной (король + Совет министров Нидерландов) лиц, обычно имеющий значительный политический или военный опыт.

Назначение в Государственный совет Нидерландов происходит по представлению министра внутренних дел и по согласованию с министром юстиции. Перед внесением законопроектов в Генеральные штаты правительство должно консультироваться с Госсоветом. Административно-правовой отдел Госсовета действует также как апелляционный суд, куда граждане могут обращаться с жалобой на решения исполнительной власти. Председателем Госсовета по Конституции является королева, однако она редко председательствует в нём, обычно это делает заместитель председателя Совета. Заместитель председателя Государственного совета является исполняющим обязанности главы государства в случае пресечения королевской династии или иной чрезвычайной ситуации.

Согласно Конституции Нидерландов:

Ст. 74-1. Король является председателем Государственного совета. Наследник престола имеет право участвовать в заседании Совета по достижении 18-летнего возраста. Остальные члены королевского дома могут получить право быть членами Государственного совета по Акту парламента.

Ст. 74-2. Члены Совета назначаются на должность указом Короля и пребывают в указанной должности пожизненно.

Ст. 74-3. Членство в Совете прекращается в силу отставки либо достижения предельного возраста, установленного Актом парламента.

Ст. 74-4. Члены Совета могут быть отстранены от должности либо уволены с должности в случаях, установленных Актом парламента.

Ст. 74-5. Остальные вопросы правового статуса членов Совета устанавливаются Актом парламента.

Государственный совет Франции (а впоследствии и его аналоги в других европейских государствах) - весьма представительный орган, насчитывающий более 200 членов: вице-председатель, шесть председателей секций; 79 государственных советников, находящихся на действительной службе, 12 экстраординарных государственных советников, 81 докладчик, 33 аудитора 1-го и 2-го классов. Председателем Государственного совета является Премьер-министр, в его отсутствие - министр юстиции.

Подбор членов Государственного совета происходит в двух направлениях: "внутреннем" - из лиц, окончивших Высшую школу администрации; "внешнем" - назначение на должность актом Правительства. Наиболее выдающиеся выпускники Высшей школы администрации участвуют в конкурсе на замещение, как правило, одной из низших должностей в Государственном совете и получают возможность в будущем продвинуться по служебной лестнице. Кроме того, для работы в специальных подразделениях Государственного совета, занимающихся административными вопросами, каждые четыре года назначается 12 государственных советников. По своему статусу члены Государственного совета являются государственными чиновниками.

Государственный совет Испании возглавляет один из наиболее видных юристов страны, который назначается на эту должность декретом Правительства. В работе Государственного совета принимают участие без ограничения срока пребывания в должности постоянные советники - министры, университетская профессура, а также лица, по своей профессиональной подготовке отвечающие требованиям для выполнения задач, которые стоят перед Советом. Такие назначения производятся на основании специальных правительственных распоряжений.

Вторую группу составляют государственные советники, которые являются членами Государственного совета по должности: президент Королевской академии, руководители академий политических наук и права, Генеральный контролер, председатель Коллегии адвокатов и др. И, наконец, на четыре года в Государственный совет Испании вводятся десять членов, которые выбираются из депутатов, членов Конституционного суда, ректоров университетов и др. При таком комплектовании Государственного совета в нем может проводиться экспертиза любых сложных дел, в частности, даваться оценка действиям административных органов, имеющим политический характер.

Что касается Государственных советов в европейских государствах, где главой государства является президент, то в формировании этих органов следует отметить два общих момента. Во-первых, члены Государственного совета назначаются на должность главой государства. Кроме того, в Государственном совете представлены высшие должностные лица государства. Однако в последнем случае этот вопрос решается с учетом тех политических реалий, которые имеют место на момент создания таких органов. Отсюда, в частности, и выбор в Российской Федерации модели, когда членами Государственного совета являются руководители высших исполнительных органов власти субъектов Федерации. Кроме того, в случае востребованности Президентом, членами Государственного совета РФ могут стать лица, два или более срока уже занимавшие аналогичные должности.

Несколько иная схема для формирования Государственного совета выбрана в Португалии - его членами являются: Премьер-министр; председатель Конституционного суда; Блюститель справедливости (омбудсмен), председатели областных правительств. Уважение к лицам, которые занимали должность президента, нашло отражение в том, что они также автоматически вводятся в состав Государственного совета Португалии, если только они не были лишены своего поста в соответствии с конституционными предписаниями. "Баланс интересов" различных ветвей власти достигается путем назначения пяти членов Государственного совета Президентом и пяти - Ассамблеей Республики. В Ирландии число членов Государственного совета, назначаемых Президентом, не должно превышать семи.

Что касается правового статуса членов Государственного совета в различных европейских государствах, то он соответствует тем задачам, которые призваны решать эти органы. В странах, где Государственные советы созданы по французской модели, члены Совета являются государственными служащими, на которых распространяются все положения, действующие в отношении лиц, находящихся на публичной службе.

Иная картина наблюдается в странах, где Государственный совет является консультативным органом при президенте. Главенство президента в иерархии государственных институтов предопределило и наделение лиц, оказывающих ему помощь, особыми привилегиями и иммунитетами. В частности, члены Государственного совета освобождены от юридической ответственности за выражение мнения, в том числе в ходе голосования. Кроме того, в Португалии члены Государственного совета не подлежат наказанию в уголовном порядке, за исключением случаев совершения ими тяжкого преступления. Не останавливаясь подробно на "мерах защиты" членов Государственного совета, хотелось бы только отметить, что законодательством для них предусмотрены гарантии, аналогичные тем, которыми пользуются депутаты парламента.

Полномочия Государственных советов

Более четкая характеристика положения Государственного совета в механизме разделения властей в каждой конкретной стране может быть дана при анализе полномочий этого органа.

1. Сфера законодательства. Следует выделить несколько направлений в деятельности Государственных советов в сфере законодательства. Прежде всего, речь идет о даче заключений на проекты актов законодательного или регламентарного характера. Под эгидой Государственного совета происходит работа по подготовке нормативных актов. Например, во Франции в царствование Наполеона Государственным советом были, в частности, подготовлены пять кодексов.

В ряде стран Государственный совет следит также за уровнем разработки нормативной базы.

Остановимся более подробно на некоторых направлениях в деятельности Государственного совета в сфере законодательства.

Большинство Государственных советов осуществляют предварительный контроль за законодательством (в широком смысле, в том числе за актами регламентарного характера). Дача заключений на проекты законодательных актов - одна из важнейших составляющих их деятельности.

В зависимости от характера таких заключений можно выделить несколько моделей. Прежде всего, следует отметить, что наличие заключения Государственного совета на законопроект является необходимым условием для его дальнейшего прохождения. Так в соответствии со ст. 39 Конституции Франции законопроекты обсуждаются в Совете министров только после рассмотрения их Государственным советом и вносятся в бюро одной из палат.

Кроме того, законодательные акты по вопросам, которые носят регламентарный характер, могут быть изменены декретами также после того, как их рассмотрит Государственный совет (ст. 37). И, наконец, ордонансы принимаются Советом министров только в том случае, когда имеется заключение Государственного совета (ст. 38). Вместе с тем следует отметить, что обязательной силы такие заключения не имеют. Влияние Государственного совета на принятие или отклонение законопроекта, скорее, обусловлено тем, что этот орган демонстрирует высокий профессионализм, а не участие в политических спорах.

В последнее время наметилось новое направление в деятельности Государственного совета Франции в области законодательства. Такое положение явилось следствием того, что в соответствии с конституционными поправками Правительство должно передавать в Национальное собрание и Сенат проекты актов Европейских сообществ и Европейского Союза законодательного характера (ст. 78-4), а правовая экспертиза актов указанных международных организаций на предмет установления, какие из них не относятся к законодательству с точки зрения французской правовой доктрины, была передана Государственному совету[2].

Полномочиями консультативного характера в сфере законодательства наделен также Государственный совет Италии, который осуществляет свою деятельность в этой области по запросу Правительства или отдельного министра. Законопроекты, вносимые в Парламент после заключения Государственного совета, имеют специальные реквизиты: "заслушав мнение Государственного совета". Последнее, несомненно, является дополнительным аргументом при принятии окончательного решения.

В отличие от практики, сложившейся во Франции и в Италии, Государственный совет Люксембурга наделен более широкими полномочиями в области законодательства. Любой законопроект до поступления в Палату депутатов подлежит обязательному рассмотрению в Государственном совете для определения его соответствия Конституции и международно-правовым актам.

Важной, с точки зрения полномочий этого органа в части законодательства, является конституционная норма о том, что "статьи (имеются в виду статьи закона) голосуются Палатой ... с учетом мнения Государственного совета" (ст. 33 bis).

Влияние заключений Государственного совета на акты законодательного характера более четко сформулировано в Конституции Нидерландов: "Государственный совет или отдельные члены Государственного совета представляют рекомендации по законопроектам, принимают общие административные правила и выносят на одобрение Генеральных штатов международные договоры. Отклонение указанных рекомендаций допускается в случаях, установленных Актом парламента" (ст. 73-1).

Ст.73-2. Государственный совет или отдельные члены Государственного совета имеют право расследовать обстоятельства административных споров, решения по которым принимаются указом Короля, и представлять рекомендации по их разрешению.

Ст.73-3. Государственный совет или отдельные члены Государственного совета могут быть наделены правом принятия решений по административным спорам в порядке, установленном Актом парламента.

Ст.75-1. Организация, состав и полномочия Государственного совета устанавливаются Актом парламента.

Ст. 75-2. Дополнительные полномочия Государственного совета или отдельных его членов могут быть установлены Актом парламента.

В Испании Государственный совет дает заключение по запросам Правительства или автономных объединений в лице председателя в обязательном порядке, если это требование содержится в законе. В остальных случаях обращение к Государственному совету за заключением носит факультативный характер.

По каким вопросам Государственный совет Испании дает заключения? В соответствии с Законом от 22 апреля 1980 г. различается компетенция пленума и компетенция постоянной комиссии. В рамках пленума Государственный совет оценивает, в частности, проекты законодательных декретов; проекты декретов по выполнению или изменению международных договоров, конвенций и соглашений. Государственный совет также должен давать толкование актам, принятым международными организациями.

В свою очередь постоянная комиссия Государственного совета принимает решения относительно любых договоров и конвенций, для имплементации которых требуется принятие соответствующих решений на государственном уровне; положений регламентарного характера по реализации договоров, конвенций и иных актов международного характера; регламентов или иных актов общего применения по реализации законов; проектов органических законов, которыми предусматривается передача полномочий региональным автономным объединениям. Постоянной комиссией выносятся также рекомендации о "конфликте компетенции" различных административных органов, в отношении некоторых административных актов и т.д.

В отношении решений, принимаемых Государственным советом, в Законе от 22 апреля 1980 г. "О Государственном совете" имеется следующее положение: "Мнение Государственного совета не является связывающим, если оно противоречит законодательству" (ст. 2, п. 3). Вместе с тем вряд ли можно говорить о том, что заключения Государственного совета выходят за рамки его рекомендаций, что соответствует конституционному статусу Совета как высшего консультативного органа Правительства.

Какая роль отводится Государственному совету Российской Федерации в сфере законодательства? Как сказано в Положении - это рассмотрение по предложению Президента проектов федеральных законов и указов, имеющих общегосударственное значение, а также обсуждение проекта закона о федеральном бюджете.

В случае, если Совет выносит решение о необходимости принятия федерального конституционного закона, федерального закона или внесения в них поправок, проект соответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Президента РФ.

Помимо заключений на проекты законов, а также проекты актов регламентарного характера Государственные советы осуществляют мониторинг уровня законодательного регулирования в стране. Выводы Государственного совета доводятся до сведения органов, наделенных правом законодательной инициативы. Среди нормативных актов, содержащих специальные положения в этой области, можно отметить французский Ордонанс от 31 июля 1945 г.

Государственный совет и рекомендации президенту.

В отличие от тех стран, которые восприняли французскую модель, Государственные советы Португалии и Ирландии, являясь консультативными органами при президенте, выносят рекомендации, природа которых несколько иная. Такое положение объясняется в первую очередь тем, что наличие заключения является обязательным условием для принятия президентом решений или совершения действий по определенным вопросам. Перечень таких вопросов строго регламентирован в Основных законах этих стран. Это, однако, не означает, что президент не может обращаться к Государственному совету за рекомендациями по другим вопросам.

К числу таких вопросов в Португалии относятся важнейшие вопросы с точки зрения функционирования государственного механизма: роспуск Ассамблеи Республики (парламента) и органов автономных областей; увольнение Правительства тогда, когда это требуется для обеспечения нормального функционирования демократических институтов; назначение и отставка министров в автономных областях; объявление войны и заключение мира.

Кроме того, расширен перечень вопросов, по которым требуется заключение Государственного совета, для лица, временно замещающего Президента; назначение в соответствии с избирательным законом даты выборов Президента Республики, депутатов парламента, депутатов в Европейский парламент и депутатов областных законодательных ассамблей; созыв парламента на внеочередную сессию; назначение Премьер-министра; назначение или увольнение с высших военных и дипломатических должностей, а также выполнение функций Верховного главнокомандующего вооруженными силами (ст. 145).

В Конституции нет указания на то, в какой мере заключения Государственного совета могут повлиять на окончательное решение Президента. Однако нельзя оставить без внимания конституционную норму, в соответствии с которой заключения Государственного совета должны быть обнародованы, когда совершаются действия, явившиеся предметом обсуждения в Государственном совете (ст. 146). Такое положение, с нашей точки зрения, дает основание говорить, что "прозрачность" позиций двух сторон (Президента и Государственного совета) является гарантией принятия Президентом взвешенного решения.

Государственный совет Ирландии, как и его аналог в Португалии, являясь консультативным органом при Президенте, также выносит заключение по широкому кругу вопросов. Наличие заключений Государственного совета по этим вопросам является необходимым условием для реализации Президентом его полномочий в том, что касается направления палатам Парламента послания или обращения по любому вопросу государственной важности; созыва заседаний одной или обеих палат Парламента, обращения с посланием к народу.

Президент принимает решение также о сокращении установленных сроков обсуждения законопроекта в Сенате по инициативе Премьер-министра, заслушав мнение Государственного совета.

И, наконец, к числу полномочий Президента Ирландии относится промульгация законопроектов. Одно из оснований отказа Президента от опубликования закона - направленные ему петиции членов Парламента. Подобные решения принимаются Президентом также, когда есть заключение Государственного совета. Заключение Государственного совета необходимо, когда Президент принимает решение о передаче в Верховный суд законопроектов для определения их соответствия Конституции (кроме финансовых законопроектов, законопроектов об изменении Конституции и определенных в качестве срочных).

В Ирландии, как и в Португалии, усиливается значение Государственного совета в случае, когда Президент не может выполнять возложенные на него по Конституции полномочия, которые переходят к специальной Комиссии. Государственный совет в таком случае вправе принять постановления, которые, с его точки зрения, необходимы для осуществления полномочий и функций, предоставленных Президенту Конституцией.

В большинстве европейских стран в конституционном порядке закреплен также круг вопросов, подлежащих регламентации на законодательном уровне, определены также и виды законодательных актов, которые должны приниматься по данным вопросам. Например, в Конституции Нидерландов содержится следующее положение: "Организация, состав и полномочия Государственного Совета устанавливаются Актом парламента... В Испании полномочия и порядок формирования Государственного Совета должны регулироваться органическим законом (ст. 107).

В зависимости от полномочий Государственных советов можно выделить несколько моделей их деятельности.

Начнем с описания старейшего из таких органов - Государственного совета Франции. Структурными подразделениями Государственного совета являются секции. Консультативная работа осуществляется в четырех секциях - внутренних дел, финансов, публичных работ и по социальным вопросам. Наиболее сложные вопросы, рассматриваемые по подведомственности в одной из указанных секций, могут быть переданы в вышестоящий орган - Генеральную ассамблею; решения, которые должны быть приняты в срочном порядке, передаются в Постоянный комитет.

Дела в каждой из указанных секций проходят несколько стадий рассмотрения. Запрос Правительства передается одному из государственных советников, который готовит все материалы для принятия решения по нему на секции. Интересы государства (конкретного министерства) поддерживает правительственный комиссар. Решение принимается в ходе обсуждения, по спорным вопросам проводится голосование. По некоторым запросам эта стадия рассмотрения дела является окончательной.

В рамках секции по административным спорам Государственного совета Франции создано десять подсекций. В них проводится подготовительная работа для принятия окончательного решения на секции. Рассмотрение дел в секции по административным спорам не носит публичного характера, интересы сторон представлены адвокатами.

Во многом аналогичен и порядок деятельности Государственных советов в других странах, где они сформированы по французскому образцу.

Нельзя сказать, что все Государственные советы, имеющие статус консультативных органов при президенте, осуществляют возложенные на них задачи в едином русле. Общие элементы в порядке их деятельности касаются только того, что их созыв осуществляется президентом, который руководит обсуждением вопросов в Совете. Все подготовительная работа по проведению заседаний в Совете проходит в рамках секретариата (администрации президента).

В Португалии и Ирландии заседания Государственного совета проводятся в основном для вынесения рекомендаций, необходимых для принятия президентом конкретного решения, тогда как в России они созываются на регулярной основе - не реже одного раза в три месяца. Эту работу в РФ обеспечивает Президиум Государственного совета в составе семи его членов, назначаемых президентом из числа членов Государственного совета. Для подготовки вопросов, которые являются предметом обсуждения, создаются постоянные и временные рабочие группы.

Кроме того, порядок принятия решений Государственными советами этих стран различен. В Регламенте Государственного совета Португалии имеется норма, в соответствии с которой решение по конкретному вопросу принимается в ходе голосования (188). В Положении о Государственном совете Российской Федерации подобное требование сформулировано таким образом, что его можно трактовать как исключительное право Президента назначать голосование или воздержаться от подобной процедуры.

Определенным своеобразием отличается порядок деятельности Государственного совета Испании, который принимает решения в рамках пленума и постоянной комиссии, а также в сессионном порядке двух структур. Что касается решений Государственного совета, то они вырабатываются в ходе голосования и доводятся до сведения соответствующего административного органа.