Правовой статус государственного служащего

3. Правовой статус государственного служащего

Впервые в законодательстве о государственной службе определено, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация (государство), а нанимателем государственного гражданского служащего субъекта Федерации — соответствующий субъект Федерации. Четкое определение второй (управляющей) стороны государственно-служебных отношений повышает прочность гарантий, предусмотренных для государственного служащего. Одновременно установлено, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского служащего субъекта Федерации, в том числе ограничения, обязательства, правила поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров определяются соответственно федеральным законом о виде государственной службы. Эти узаконения имеют большое значение для повышения престижа государственной службы и улучшения ее кадрового состава.

В процессе развития государственности в обществе складываются вполне определенные отношения между людьми и публично-властными органами в виде взаимных прав и обязанностей в сфере государственно-служебной деятельности.

Неисполнение такого рода прав и несоблюдение нормативно-установленных отношений в системе государственной власти рассматривалось как нарушение интересов государства и общества и влекло за собой социально-политическую ответственность в различных формах ее проявления: непосредственно в виде политической ответственности, общественной, нравственной и юридической.

Верно отмечает И.Н. Сенякин[22]: «Своеобразие политической ответственности состоит в том, что она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д. Ее сущность — отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определенного класса, группы или общества в целом». Добавим лишь, что речь следует вести о правящем классе, группе и, наконец, о народе в целом как носителе суверенитета и единственном источнике власти в демократическом правовом государстве с республиканской формой правления.

Государственный гражданский служащий в данном случае выступает носителем ответственности, которая определенным образом характеризует субъектно-объектные отношения и является своего рода регулирующей (как правило, в виде неблагоприятных последствий) оценкой и воздаянием за несоблюдение (нарушение) установленных норм, правил и критериев служебно-должностной деятельности. В этой связи ответственность является неотъемлемой частью, своего рода связующим фактором для всех элементов социально-политического и правового статуса гражданского служащего.

В настоящее время объективная сторона ответственности государственных гражданских служащих непосредственно связана с осуществлением политической, экономической и административной реформы, укреплением российской государственности.

В качестве нового критерия оценки и ответственности государственных органов и гражданских служащих в выступлении Президента России В.В. Путина с ежегодным посланием Федеральному Собранию был назван критерий «конкурентоспособности».[23] Однако при этом следует иметь в виду, что такого рода критерий («конкурентоспособности») должен быть увязан с таким видом ответственности, который зависит непосредственно от уровня профессионализма гражданского служащего, т. е. с его профессиональной ответственностью.

Правовая ответственность

Что касается правовой (юридической) ответственности гражданского служащего, то она представляет собой сложное многоаспектное явление и наступает за неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и несоблюдение служебной дисциплины, за нарушение законности и правопорядка, прав и свобод человека и гражданина и иным установленным законодательством основаниям.

Рассмотрим вначале выделяемые в научной литературе шесть видов юридической ответственности в их взаимосвязи со статусом государственного служащего, имея в виду, «что каждый из видов по своему переплетается» с его должностным положением.[24]

Наиболее распространенной и широко применяемой в силу е прямой взаимосвязи с должностным статусом гражданского служащего является дисциплинарная ответственность. Не случайно, что статья 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» прямо названа «Дисциплинарные взыскания»; речь в ней идет именно и прежде всего о дисциплинарной ответственности. В соответствии с указанной статьей Федерального закона (отметим, что аналогичные и почти тождественные статьи содержатся и в законах о государственной службе субъектов Российской Федерации) за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (дисциплинарного проступка) на государственного служащего могут налагаться представителем нанимателя (органом или руководителем, имеющими право назначать государственного служащего на государственную должность гражданской службы) следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы по основаниям, уточненным Законом.[25]

Здесь следует отметить, что предусмотренные Трудовым кодексом РФ дисциплинарные взыскания, которые работодатель вправе применить к работникам (статья 192), а именно: замечание, выговор и увольнение по соответствующим основаниям, на государственных служащих не распространяются, так как для них установлены вышеуказанные 5 (а не три как в Трудовом кодексе РФ) видов дисциплинарных взысканий, закрепленных Федеральным законом о государственной гражданской службе.

Кроме того, служащий в случае исполнения им неправомерного поручения вместе с давшим это поручение руководителем несет дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность.

Что касается порядка применения дисциплинарных взысканий к иным государственным служащим и их обжалования, то он устанавливается федеральными законами для соответствующих видов государственной службы.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия на службе по уважительной причине, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня его совершения. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня его издания.

Дисциплинарное взыскание может быть обжаловано государственным служащим в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд.

Если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Последнее может быть снято и до истечения года по инициативе органа либо руководителя, наложившего его, а также и по просьбе самого гражданского служащего.

Для отдельных категорий государственных служащих, например, состоящих на военной или правоохранительной службе, законодательством и уставами о дисциплине могут быть установлены дополнительные дисциплинарные взыскания, как-то: для сотрудников милиции - понижение в должности, в специальном звании и т. д.

С дисциплинарной ответственностью может быть связана и административная ответственность государственного гражданского служащего при исполнении им должностных обязанностей. Вне и за пределами последних государственный служащий привлекается к административной ответственности за совершение административных правонарушений на общих со всеми гражданами основаниях и в том же порядке, которые установлены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ю.Н. Старилов выделяет как минимум четыре важнейших условия, при которых для должностных лиц государственной службы может наступать административная ответственность: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т. е. не соответствуют им; 3) невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях.

В качестве оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих могут выступать специальные составы административных правонарушений, а также нарушений санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые особенной частью КоАП РФ установлена административная ответственность в виде следующих административных наказаний: предупреждение; административный штраф; дисквалификация.[26]

Уголовная ответственность распространяется на государственных гражданских служащих как на общих основаниях (наравне со всеми гражданами), так и в специальных случаях, прямо связанных с их должностным статусом в соответствии с определенными нормами Уголовного кодекса Российской Федерации.

Государственные служащие могут быть подвергнуты уголовному наказанию за деяния, совершенные ими как должностными лицами, если неисполнение либо ненадлежащее исполнение ими служебных обязанностей подлежит уголовной ответственности. При этом речь идет о деяниях, за которые могут быть уголовно наказаны и недолжностные лица. Однако должностные лица за те же деяния подлежат более строгому наказанию.[27] Это, например, в случае совершения ими преступлений против свободы, чести и достоинства личности на службе (ст. 127-130 Уголовного кодекса РФ).

Прямое отношение к уголовной ответственности государственных служащих имеется такой вид уголовного наказания, как лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которое в соответствии со статьей 47 УК РФ состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, устанавливаемом на срок от одного года до пяти лет в качестве основного наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания.

При осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления с учетом личности виновного суд может лишить государственного служащего специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград (ст. 48 УК РФ).

Кроме того, для военнослужащих установлены такие виды уголовных наказаний, как ограничение по военной службе (ст. 51 УК РФ) и содержание в дисциплинарной воинской части (ст. 55 УК РФ).

Составы уголовных преступлений, непосредственно зависящих от юридического статуса гражданского служащего, закреплены в главе 30 Уголовного кодекса РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления» (ст. 285 293 УК РФ).

Помимо указанных в главе 30 УК РФ составов государственные служащие могут быть привлечены к уголовной ответственности и за такие виды преступлений, как отказ в предоставлении гражданину информации (ст.140 УК РФ) должностным лицом, если эта информация непосредственно затрагивает права и свободы гражданина, а также в случае предоставления гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан; воспрепятствование законной профессиональной деятельности журналистов (ст. 144 УК РФ); воспрепятствование проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия, пикетирования или участию в них (ст. 149 УК РФ); воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст.169 УК РФ), регистрация незаконных сделок с землей (ст.170 УК РФ) и некоторых других.

За аналогичные правонарушения, не подпадающие под квалификацию уголовных преступлений, установлена административная ответственность государственных гражданских служащих (с. 538-540 и др. КоАП РФ).

Гражданско-правовая ответственность государственного служащего выражается в том, что он обязан возместить вред, причиненный имуществу государственного органа или третьего лица вследствие неисполнения либо ненадлежащего исполнения им своих должностных обязанностей.[28]

Причем гражданский служащий обязан возместить причиненный его действиями (бездействием) имущественный вред и после прекращения им государственной службы в установленном законом порядке.

Обязанность гражданского служащего возместить причиненный материальный ущерб существует только в отношении государственного органа, если же вред причинен имуществу физического либо юридического лица по вине государственного служащего при исполнении им должностных обязанностей и предъявлен иск о возмещении, то согласно статье 1069 части второй Гражданского кодекса РФ вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации или казны субъекта Российской Федерации.

Привлечение гражданского служащего к указанным видам ответственности не освобождает его от обязанности возместить государству причиненный им имущественный вред, т. е. от материальной ответственности. Больше того, привлечение государственного гражданского служащего к уголовной или административной ответственности выступает в качестве условия привлечения его и к материальной ответственности.

Гражданский служащий обязан возместить затраты, понесенные государственным органом при направлении его на обучение за счет бюджетных средств, в случае увольнения без уважительных причин до истечения срока, обусловленного трудовым договором или соглашением об обучении гражданского служащего за счет средств государственного органа (ст. 249 Трудового кодекса РФ).

Конституционная (политико-социальная) ответственность

Конституционную ответственность государственных служащих далеко не все ученые и практики считают самостоятельным видом юридической ответственности. Однако есть и те, кто как, например, Н.М. Колосова, признают конституционную ответственность самостоятельным видом юридической ответственности и отграничивают ее от чисто политической ответственности.[29]

Должностные лица государственной гражданской службы становятся субъектами конституционной ответственности, если их деяния (действия либо бездействие) нарушают нормы Конституции РФ, а также если они не исполняют свои конституционные обязанности или же злоупотребляют своими правами.

Несмотря на недостаточную разработанность и пробелы в законодательстве, все еще не позволяющие говорить о полноценном виде конституционной ответственности, уже сегодня можно и нужно говорить об этом относительно самостоятельном направлении ответственности гражданских служащих. Так, например, в случае отставки Правительства РФ (при негативной оценке его деятельности Президентом РФ) или же освобождении от должности руководителей федеральных органов исполнительной власти зачастую увольняются и ответственные должностные лица аппарата Правительства РФ, и заместители федеральных министров и иные гражданские служащие, замещающие высшие государственные должности на службе в этих федеральных структурах. Это своего рода проявление опосредованной «солидарной» политико-социальной ответственности элиты государственной гражданской службы.

Здесь уместно привести емкую формулу В.Л. Романова, который, анализируя генезис ответственности на государственной службе, отмечает: «Поднимаясь до высших уровней государственной службы, социальная ответственность приобретает официальную нормативную юридическую форму и регламентируется законами, постановлениями, инструкциями и иными актами. Этот вид ответственности распределяется сверху вниз соответственно распределению должностных полномочий».[30]

Вместе с тем есть и такой вид ответственности государственных служащих, в особенности замещающих высшие государственные должности, который прямо связан с политическими нормами, правилами и программами, определяющими в тот или иной период кадровый состав административно-политической элиты, так называемую «команду», подбираемую главой государства, а также лидерами палат парламента, правительства и иных государственных органов.

В этом случае под политической ответственностью следует понимать те неблагоприятные последствия для служебной карьеры и должностного положения, которые может претерпевать государственный служащий вследствие его прямой зависимости от политического руководителя (лидера), в команду которого он входит, а также от политической партии, которой он обязан своему месту в служебной иерархии, по результатам оценки его деятельности в период нахождения на службе со стороны вышеуказанных субъектов политико-государственных отношений.

Конечно, в этом определении речь идет именно о социально-политическом аспекте ответственности государственного служащего, не связанном с проблемами юридической и нравственной ответственности.

Что касается последней, то моральная ответственность государственных служащих характеризует их отношение к обществу с позиций общепризнанных нравственных установок и требований.

Все вышеизложенное свидетельствует о том, что ответственность государственного служащего является важнейшим и актуальнейшим элементом его правового статуса и его качеством как субъекта политико-административной службы. Причем доминирующим аспектом сущности ответственности государственного гражданского служащего выступает именно социально-правовая форма ее проявления.

Заключение

Через государственных служащих реализуются полномочия государственных органов во всех сферах жизни общества. Профессиональная служебная деятельность государственного служащего направлена на осуществление государственных задач и функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лиц, замещающих конституционные должности. Служащие должны соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации, уметь общаться с прессой, владеть методами создания благоприятного отношения граждан к органам управления

Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей-специалистов с высоким уровнем общего развития, а не узкопрофилированных специалистов, хотя и они, конечно, нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы по специальности. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные устои и организаторские способности, не менее важны, чем знание специфики той или иной сферы государственного управления. Для объективности оценки деятельности государственных служащих в состав аттестационных комиссий наряду с представителем государственного органа, специалистами кадровой и юридической служб должны включаться и представители научных, образовательных и других учреждений и организаций (независимые эксперты). Должны учитываться его профессиональные знания, опыт работы, повышение квалификации и переподготовки, а также (в отношении соответствующей группы должностей) организаторские способности.

 Нельзя мириться с тем, что поступление граждан на государственную службу и должностной рост государственного служащего зачастую в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств. Крупные провалы в экономике являются следствием. В числе прочего, ошибок, допущенных в подборе членов правительств некоторых субъектов Федерации и других руководителей кадров.

Ответственность государственного служащего является важнейшим и актуальнейшим элементом его правового статуса и его качеством как субъекта политико-административной службы. Причем доминирующим аспектом сущности ответственности государственного гражданского служащего выступает именно социально-правовая форма ее проявления.

В федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации(2003-2005годы)» утвержденный Указом Президента от 19 ноября 2002 г., предусмотрен комплекс мероприятий, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых основ государственной службы.

Для реализации планируемых мероприятий необходимо иметь ответственного, высококвалифицированного и высокооплачиваемого государственного служащего на всех уровнях власти максимально открытого в своих действиях. Законодательством должно быть гарантированно право гражданина на получение любой информации о государственной службе, не составляющие военную или государственную тайну.

Список использованной литературы

1.    Атаманчук Г.В.Теория государственного управления/ Г.В.Атаманчук .-М.:Омега-Л, 2005-584с

2.    Гапоненко, А.Л. Теория управления/ А.Л.Гапоненко, А.П.Панкрухина .: М,РАГС, 2003-256с

3.    Глазунова, Н.И. Система государственного управления/ Н.И.Глазунова.: М, Юнити-Дана , 2002. – 551с

4.    ГусеваА.С. Служебная карьера/А.С.Гусева, В.А.Иглин, Б.В.Лытов.-М.:Экономика,1998-302с

5.    Игнатов В.Г. История государственного управления России/В.Г.Игнатов. – Ростов н/Д: Феникс,2002.-608с.

6.    Кибанов А.Я. Управление персоналом/ А.Я.Кибанов.- М.:Инфа-М, 2006 -304с

7.    Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю.Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-187с

8.    Ноздрачев А.Ф. Государственная служба/А.Ф.Ноздрачев. М:Статус, 2000-269с

9.    Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-301с.

10.  Уколов В.Ф Теория управления/ В.Ф.Уколов, А.М. Масс, И.К. Быстряков.- М, «Экономика» - 2003 - 576с

11.  Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».- М.:Ось-89, 2004-64с.

12.  Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление/В.Е.Чиркин.- М.:Юристъ-2004г -320с

13.  Шамхалов Феликс. Теория государственного управления/Шамхалов Феликс, М.:Экономика 2002-616с

14.  Собрание законодательства Российской Федерации.№47.ст.4416.2004

15.  Собрание законодательства Российской Федерации..№21.ст.1994.2005

16.  Собрание законодательства Российской Федерации..№31.ст.3215.2004

[1] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-52с.

[2] Ноздрачев А.Ф. Государственная служба/А.Ф.Ноздрачев. М:Статус, 2000-158с

[3] Ноздрачев А.Ф. Государственная служба/А.Ф. Ноздрачев. М:Статус, 2000-162с

[4] Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю. Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-98с

[5] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-33с.

[6] ГусеваА.С. Служебная карьера/А.С.Гусева, В.А.Иглин, Б.В.Лытов.-М.:Экономика,1998-165с

[7] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-53с

[8] Собрание законодательства Российской Федерации.№47.ст.4664.2002

[9] Собрание законодательства Российской Федерации.№47.ст.4416.2004

[10] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-61с

[11] Шамхалов Феликс. Теория государственного управления/Шамхалов Феликс, М.: Экономика 2002-225с

[12] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-62с

[13] Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».- М.:Ось-89, 2004-64с

[14] Собрание законодательства Российской Федерации.№21.ст.1994.2005

[15] Собрание законодательства Российской Федерации.№31.ст.3215.2004

[16] ГусеваА.С. Служебная карьера/А.С.Гусева, В.А.Иглин, Б.В.Лытов.-М.:Экономика,1998-58с

[17] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-69с

[18] Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление/В.Е.Чиркин.- М.:Юристъ-2004г -128с.

[19] Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление/В.Е.Чиркин.- М.:Юристъ-2004г.-130с

[20] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-73с

[21] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-75с

[22] Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю.Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-211с

[23] Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю.Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-110с

[24] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-211с.

[25] Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю.Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-128с

[26] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-235с

[27] Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление/В.Е.Чиркин.- М.:Юристъ-2004г -251с.

[28] Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление/В.Е.Чиркин.- М.:Юристъ-2004г -131с.

[29] Назаренко Н.Ю. Государственная служба Российской Федерации/Н.Ю.Назаренко. М:Из-во Экзамен, 2007-222с

[30] Овсянко Д.М. Государственная служба РФ /Д.М.Овсянко.-М.:Юристъ,2007-201с