Особенности правомочий муниципального образования как собственника имущества

2.3 Особенности правомочий муниципального образования как собственника имущества

Как и любому иному собственнику муниципальным образованиям принадлежат права владения, пользования и распоряжения их имуществом. Они могут осуществлять правомочия собственника как непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельные субъекты гражданского права - унитарные предприятия и учреждения с закреплением за ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В последнем случае имущество остается в собственности публично-правового образования.

К вопросам местного значения муниципальных образований относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, законодательно ограничен. Исчерпывающий перечень видов такого имущества содержится в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ [5]. Это имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, перечень имущества отражает публично-правовую сторону деятельности местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Некоторые правоведы выражают мнение, что право собственности муниципального образования на имущество, жестко связанное с его предназначением (ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ), ограничивает право собственника наравне с другими субъектами предпринимательской деятельности законными способами получать прибыль, направляемую на решение вопросов местного значения. Между тем это положение указанного Закона уже создало проблему вынужденного и несправедливого перераспределения муниципальной собственности между уровнями местной власти - поселениями и муниципальными районами [28, стр.7].

В соответствии с частью 2 статьи 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.

Например, в Соликамском муниципальном районе таким органом является Комитет имущественных отношений Соликамского муниципального района Пермского края.

В соответствии с положением о Комитете имущественных отношений Комитет входит в систему органов местного самоуправления Соликамского муниципального района, является специальным уполномоченным органом по управлению имуществом Соликамского муниципального района.

Комитет осуществляет управление и распоряжение объектами муниципальной собственности в пределах компетенции, установленной Положением [8].

В соответствии с частью 4 статьи 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

2.4 Местные бюджеты

В целях осуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализации их полномочий, необходимы финансовые ресурсы.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса РФ [4], каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Европейская хартия о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 9) [1] наделяет органы местного самоуправления правом на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Местные налоги и сборы «по меньшей мере» представляют часть финансовых средств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 9).

Допуская возможность финансовой зависимости местного самоуправления от источников финансирования, хартия исходит из необходимости их гибкости и разнообразия (ч. 4 ст. 9).

В соответствии со статьей 1 Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [1].

В целях обеспечения реальной способности осуществления функций местного самоуправления законодательством предусматриваются различные механизмы.

В первую очередь, это формирование доходной базы местных бюджетов. В соответствии с главой 9 Бюджетного кодекса РФ [4] доходная часть бюджетов состоит из налоговых и неналоговых доходов. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования, в результате чего создается ситуация, при которой даже сравнительно благополучные территории становятся дотационными, то есть нуждаются в финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

Одной из форм оказания финансовой помощи муниципалитетам является выравнивание бюджетной обеспеченности. В одном из решений Конституционный Суд РФ дал характеристику самого механизма финансового выравнивания, указав: «В целях достижения равенства финансовых возможностей органов местного самоуправления в реализации полномочий по решению вопросов местного значения осуществляется выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов, городских округов путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений, а также региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), а в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Российской Федерации может быть образован фонд муниципального развития (ст. 60, 61 и 62)» [38].

В этом плане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментов комплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в который входят также различные налоговые и неналоговые инструменты [14, с. 226].

Прав Д.И. Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботы использовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора; на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения, главными критериями проведения которой является эффективность экономики и процветание общества [12, 238].

Законодательство уже пошло по пути усиления налоговой базы муниципалитетов. Так, в соответствии с бюджетным законодательством Пермского края в целях установления стимулов по увеличению доходной части бюджета муниципальных образований и снижения уровня дотационности начиная с 2009 года за муниципальными районами закреплены единые нормативы отчислений от налогов, поступающих в краевой бюджет: по налогу на доходы физических лиц - 15 %; по транспортному налогу – 100 %; по налогу на имущество организаций – 70 %. Эти меры должны повысить доходную часть бюджетов муниципалитетов, однако до полного решения проблемы еще далеко.

Еще один путь пополнения бюджета – неналоговые доходы. В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления, платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов, на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и др.

Некоторые авторы выражают мнение, что отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворение исключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночной экономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальных образований исключительно «затратных» видов собственности порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельного местного самоуправления, основанного не на нищенской психологии.

В данном случае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населения муниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления.

Эту проблему можно решить, скорректировав позицию, определяющую правовой статус муниципального образования и его органов. [28, стр.8.]. Таким образом, проблема финансового обеспечения муниципалитетов становится проблемой реализации их правосубъектности, решение которой ставится в зависимость от статуса органов муниципального образования, которые представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях.

Подобные проблемы поставлены И.Кузьминым: «Публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), как известно, выступают в деловых отношениях на равных началах с другими участниками. При этом они подчиняются тем же правилам, которым следуют компании. От имени публично-правовых образований органы государственной власти и местного самоуправления приобретают гражданские права и обязанности в рамках своей компетенции согласно статусу, установленному нормативными актами (ст. ст. 124, 125 ГК РФ). К субъектам публично-правовых отношений применяются нормы административного, бюджетного и др. подобных отраслей права и лишь отдельные нормы гражданского законодательства. Именно в этом заключается сложность участия коммерческих предприятий в совместных проектах с государственными и муниципальными структурами. Так, например, в отличие от обычных компаний такие образования, согласно определению, содержащемуся в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», под процедуру банкротства не подпадают.

Кроме прочего, административная природа государственных и муниципальных структур слабо сочетается с партнерскими формами хозяйственной деятельности. Взять, к примеру, вопрос с инвестициями. Частные инвестиции в государственный сектор экономики используются не столько для развития, сколько для покрытия дефицита соответствующих бюджетов (ст. 104 БК РФ), а также для «компенсации» бюджетных издержек в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Предельный объем внутреннего долга России на каждый очередной финансовый год утверждается соответствующим законом либо актом органа местного самоуправления о бюджете (ст. ст. 106, 107 БК РФ), и поэтому частные средства, вложенные в совместный проект, зачастую не могут быть возвращены вовремя. В настоящий момент на федеральном уровне практически решена проблема финансовой ответственности государства перед частными инвесторами» [17, стр. 2].