Ответственность должностного лица местного самоуправления

2.2 Ответственность должностного лица местного самоуправления

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» закрепляет, что должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70)¹.

Во-первых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования.

Основания наступления ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом (ст. 71 ФЗ).

Так, основаниями для отзыва главы Екатеринбурга являются неоднократные (два и более раза в течение года) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде ареста, факт совершения которых этими лицами установлен в судебном порядке (ст. 62)².

Во-вторых, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством.

Ответственность должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий (ст. 72 ФЗ).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи (ст. 74 ФЗ).

В-третьих, должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами (ст. 76 ФЗ).

Как отмечает К. Амирбеков¹, ответственность перед населением муниципального образования по существу является политико-

юридической ответственностью избранных лиц перед избирателями и реализуется путем их отзыва в результате утраты доверия.

Таким образом, наличие или отсутствие «доверия» становится в данном случае критерием ответственности.

Наибольший разброс точек зрения связан именно с определением понятия «утрата доверия»: от совершения уголовного преступления до отказа от приема жалоб избирателей.

Возникает проблема, суть которой том, что термин «доверие» носит не правовой, неюридический характер. Им обозначают «уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности чего-нибудь и основанное на этом отношение к кому чему-нибудь». Отсюда, логичные вопросы: кто определяет критерии доверия или недоверия? При какой степени «недоверия» (или процентном соотношении) органы местной самоуправлении и должностные лица привлекаются к ответственности?

Закон лишь определяет, что условия наступления ответственности перед населением и порядок привлечения к ней должны устанавливаться уставами муниципальных образований.

Другой вопрос, вызывающий споры на практике – вопрос определения «населения муниципального образования». Как вытекает из смысла статьи, вопрос о недоверии выносится именно населением муниципального образования. Однако в федеральном законодательстве отсутствует правовое определение термина население муниципального образования, и, восполняя этот пробел, субъекты Российской Федерации в законодательстве о местном самоуправлении вводят юридическое понятие населения.

Как отмечает Ю. Тихомиров, «эти новации не во всем соответствуют Федеральному закону. Например, Закон о местном самоуправлении в Саратовской области определяет население как физических лиц, постоянно или преимущественно либо временно проживающих на его территории. Одновременно с понятием населения вводится понятие жителей муниципального образования, под которыми понимаются граждане Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающие на территории этого муниципального образования, а также временно проживающие на ней учащиеся и студенты, военнослужащие и члены их семей, а также физические лица, имеющие статус беженцев и вынужденных переселенцев. Правом на самоуправление согласно данному Закону обладают только жители муниципальных образований, что формально не соответствует терминологии Федерального закона. Однако анализ содержания норм последнего (ст. 2, 3) позволяет сделать вывод, что под населением муниципального образования следует понимать именно лиц, отнесенных Законом Саратовской области к категории жителей»¹.

Формами ответственности должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицам являются уголовная, административная и дисциплинарная и гражданская ответственность.

Нормы о такой ответственности конкретизируются в соответствующих кодифицированных актах Российской Федерации: Уголовном, Административном, Трудовом, Гражданском кодексах.

При этом важно отметить, что применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности возможно только к должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.

Нормативные основания для привлечения должностных и выборных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности нашли отражение в уголовном законе Российской Федерации и ряде статей законодательных актов о местном самоуправлении.

Препятствование проведению выборов уже действующими должностными лицами – очень частый пример в юридической практике.

В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса РФ, основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл. 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Данная глава включает семь статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

Так, в соответствии со ст.285 УК РФ уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285) или наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).

Условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне основным нормативным актом, определяющим условия применения административной ответственности к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. В соответствии со ст. 2.4 названного Кодекса, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

В качестве примера можно выделить следующие статьи: статья 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума); статья 5.36 (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей); статья 14.9 (Ограничение свободы торговли) и т. д.

Главы муниципальных образований и другие выборные должностные лица местного самоуправления подотчетны не только населению, но и представительному органу местного самоуправления.

Подотчетность представительному органу местного самоуправления вытекает из статуса членства и предполагает возможность применения санкций к подотчетному лицу за определенные проступки и отступления от установленных требований. Этим обусловлено право представительного органа местного самоуправления на применение к выборным лицам местного самоуправления санкций, предусмотренных нормами Трудового Кодекса РФ, кроме увольнения от должности, которое является исключительной компетенцией населения, осуществляемой в форме проведения отзыва.

Однако отсутствие законодательного закрепления такой ответственности представительных органов местного самоуправления может вызвать на практике злоупотребления со стороны выборных органов, а отсюда долгие споры и разбирательства. На наш взгляд этот пробел вместе с рядом других, уже обозначенных в работе, должен быть в ближайшее время восполнен законодателем¹.

Таким образом, выборные лица местного самоуправления, исполняющие свои обязанности на постоянной основе, не относятся к категории лиц, труд которых не подлежит контролю. На них также распространяются те меры взыскания за нарушение трудовой дисциплины, которые предусмотрены ТК РФ, но с соблюдением особых гарантий. И гарантии эти состоят в том, что самую строгую меру — увольнение от должности — к ним может применять только население и только путем проведения процедуры отзыва, а такие меры, как замечание, выговор и строгий выговор — только представительный орган муниципального образования, чьими выборными лицами они являются.

И как отмечает К. Амирбеков, для полной гарантированности выборных лиц местного самоуправления от субъективного подхода к их деятельности следовало бы также законодательно решить вопрос об их личных делах, где сосредоточивалась бы информация об их личности, семейном и социальном положении, а также о взысканиях и поощрениях, возложив эту функцию не на представительный орган местного самоуправления, которому эти лица подотчетны, а на территориальные избирательные комиссии, действующие в муниципальных образованиях, поскольку они независимы от органов муниципальных образований и территориальные избирательные комиссии, входящие в единую систему избирательных комиссий Российской Федерации, могут действовать в качестве избирательных комиссий муниципальных образований, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта РФ. Решение вопроса в такой форме целесообразно еще потому, что именно эти комиссии проводят выборы указанных лиц, дают оценку результатам их выборов и вручают им мандаты об избрании, и дополнительное возложение на них ведения личных дел и трудовых книжек выборных лиц не влечет особых дополнительных затрат и трудностей»¹.

На должностных лиц местного самоуправления полностью распространяются нормы гражданского законодательства и каким-либо иммунитетом в гражданских правоотношениях они не пользуются, что согласуется и с Конституцией РФ, и с особым статусом органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ст. 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

В случае нарушения должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими.

3. Заключение

Итак, мы рассмотрели:

·          полномочия должностного лица местного самоуправления;

·          ответственность должностного лица местного самоуправления.

В заключение отметим, что за последние пять лет состоялся динамичный транзит правового статуса главной фигуры местного сообщества по дистанции между пунктом вторичной инкорпорированности в партийную государственность до пункта достаточной организационной и правовой автономности в системе муниципальной демократии, относительно зависимой от государственно-властных и финансовых обстоятельств. Регионально правотворчество ушло довольно далеко по сравнению с федеральным уровнем законодательства, но протекает в нише, обусловленной указной властью Президента.

Тенденцией в юридическом оформлении статуса главы муниципального образования становится поиск правовых средств включения этого института в государственную управленческую вертикаль.

Список используемой литературы:

1.         Конституция Российской Федерации от 1993г.

2.         ФЗ от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 19.06.2004г.).

3.         Закон Иркутской области от 07.12.1998г. № 51 «О статусе главы муниципального образования, иного выборного должностного лица местного самоуправления в Иркутской области».

4.         Устав города Элисты Республики Калмыкия от 16.06.2004г.

5.         Устав муниципального образования «Город Екатеринбург». Е., 1995.

6.         Амирбеков К. Местное самоуправление в системе публичной власти. Гарантии прав и проблема ответственности // Право и жизнь. 2000. №30.

7.         Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципальных образований и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. №31.

8.         Коваленко А. И. Муниципальное право. М., 1997, с. 390.

9.         Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 2002, с. 559.

10.      Модин Н. Ответственность органов местного самоуправления за неправомерные действия // Российская юстиция. 2000. №1.

11.      Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1996.

12.      Шишкин С. И. О трансформациях статуса главы муниципального образования // Сибирский Юридический Вестник. 1999, № 1.

13.      Шугpина Е. С. Муниципальное право. Н., 1995, с. 410.