Класифікація позовів

3.1 Класифікація позовів

Дослідження видів адміністративного позову в тих зарубіжних країнах, де він давно використовується як засіб звернення до суду, дозволяє виявити не лише особливості його окремих різновидів, але і певні загальні риси, обумовлені загальною логікою процесуально-правового регулювання, а у ряді випадків — прямим запозиченням окремих позовних форм.

Так, в Японії відповідно до ст. 2 Закони 1962 р. про порядок вирішення адміністративних суперечок виділяють чотири основні види адміністративних позовів: 1) «кококу», 2) «тоджіша», 3) «народний позов» (actio popularis) і 4) позов «кикан», або позов по суперечці між органами і установами. Позови «кококу» і «тоджіша» в позначаються як суб'єктивні позови, що мають основною метою захист прав і законних інтересів сторін. «Народний позов» і позов «кикан» відносяться до об'єктивних позовів, націлених в першу чергу на точного виконання законодавчих розпоряджень об'єктивного права. Позов «кококу» заявляється у зв'язку із здійсненням владних повноважень органами публічної влади. Він має чотири основні форми:

а) про визнання бездіяльності адміністрації незаконним,

б) про відміну правового розпорядження,

в) про підтвердження нікчемності адміністративного акту;

г) про визнання недійсним адміністративного акту, дії, рішення (позов «торікеши»).

Основним інструментом захисту прав приватних осіб і контролю за адміністративною діяльністю в Японії являється позов про визнання недійсним ("торикеши"). Він повинен подаватися на адресу адміністративного органу, що видав оспорюваний акт. Тим самим чітко позначається відповідач у справі. "Народний позов" подається тільки в спеціально встановлених законом випадках і припускає, що особа, що звертається до суду з позовом про виправлення незаконного адміністративного акту, само не має безпосереднього юридичного відношення до істоти позову. Так, згідно із законодавством про вибори будь-який виборець може подати до суду позов про порушення адміністрацією виборчої процедури.

У вітчизняній літературі висловлювалися пропозиції про визнання позову на користь суспільства, на користь законності[8]. Ця ідея actio popularis у формі позову про законність отримала підтримку, зокрема, В. В. Скитовича, який вважає недоцільним обмежувати право оскарження незаконних адміністративних актів тільки особистою зацікавленістю громадянина, тоді як несудове оскарження не знає яких-небудь обмежень в цьому сенсі[9] . Питання про визнання в публічному праві actio popularis вимагає зваженого підходу і грунтовного обговорення. В принципі за певних умов, чітко позначених в законі, можливість використання такого адміністративного позову цілком допустима. Проте необхідно відмітити що в Європи, що формується під егідою Ради, адміністративно-правовій доктрині інститут actio popularis не розглядається як загальноєвропейський стандарт: його визнання або невизнання відноситься до сфери розсуду національного законодавця. У багатьох європейських державах, а також в тих країнах, які сприйняли французьку модель адміністративної юстиції, actio popularis як самостійний адміністративний позов не набув поширення.

 У Франції існують різні підходи до класифікації адміністративних позовів. Одні автори виділяють п'ять видів позовів :

1) позови з суперечок з приводу анулювання адміністративних актів. Вони використовуються для спростування перевищення влади, тому називаються також позовами у зв'язку з перевищенням повноважень, або позовами про законність;

2) позови, які пов'язані з порушенням суб'єктивних прав і розглядаються "в порядку повної адміністративної юрисдикції";

3) позови по суперечках про тлумачення у яких виставляється вимога уточнити сенс акту управління;

4) позови з суперечок, пов'язаних з оцінкою законності адміністративних актів; 5) позовів з суперечок, пов'язаних із застосуванням репресії[10].

В той же час ряд авторів виділяє всього два види адміністративних позовів :

1) позови у зв'язку з перевищенням влади і

2) позови з поширенням повного юрисдикційного контролю, до яких відносять: позови з суперечок про адміністративну відповідальність, що містять вимогу об відшкодування збитку, заподіяного діями адміністрації (наприклад, незаконною відмовою в якому-небудь дозволі); позови з адміністративних договорів; позови у зв'язку із застосуванням репресій та ін[11].

Найбільш поширеними є позови про перевищення влади і позови про розгляд суперечки в порядку повної адміністративної юрисдикції.

Певною своєрідністю відрізняється система позовів, що встановлюється в Законі про адміністративне судочинство Німеччини 1960 р. (§ 42-43), який виділяє, :

1) позов про визнання недійсним адміністративного акту; цьому позову обов'язково повинне передувати виробництво, яке починається із заяви заперечення органу, - авторові акту;

2) позов про примус до виконання зобов'язання (про примус відповідача до здійснення певної дії);

3) позов про встановлення зміні або припиненні правовідношення.

Проте ці позови не вичерпують усі засоби правового захисту в адміністративному судочинстві, кількість яких не обмежена. У доктрині має місце подальша конкретизація цих позовів.При цьому як законодавство, так і доктрина ФРН виключають actio popularis з адміністративного процесу, надаючи можливість поводження з адміністративним позовом тільки тій особі, права якої порушені виданим адміністративним актом.

У історії вітчизняного права особливий інтерес в плані класифікації адміністративних позовів представляє Положення від 30 травня 1917 р. "Про суди по адміністративних справах", виходячи із ст. 11 якого можна виділити чотири види звернень адміністративний суд у зв'язку з:

а) порушенням закону;

б) зловживанням владою;

в) бездіяльністю адміністрації;

г) повільним рішенням адміністративних справ[12].

У розробленому в 1921 р. Інститутом радянського права при МГУ проекті Положення про Верховний адміністративний суд, про обласні і губернські адміністративні суди звернення до суду позначалися не інакше, як адміністративні позови. Передбачалося декілька видів позовів :

а) про відміну протизаконних актів управління,

б) про припинення протизаконних дій,

в) про виправлення протизаконних упущень.

Причому громадяни і громадські об'єднання наділялися правом шукати відміни актів, що порушують їх права, а органи і установи, - актів, що є протизаконним вторгненням іншої установи в межі їх відомства або перешкодою до здійснення покладених на них завдань[13].

У сучасній вітчизняній доктрині висловлюються різні пропозиції про формування системи позовів в адміністративному судочинстві. Так, пропонується передбачити позови: а) про встановлення, зміну або припинення адміністративного правовідношення; б) про необхідність виконання зобов'язання; в) про те, що зобов'язало адміністративного органу видати певний адміністративний акт; г) про визнання за обличчям тих, що належать йому прав і свобод[14]. Цей підхід певною мірою випробовує на собі вплив німецької системи адміністративної юстиції і не враховує повною мірою диференціацію звернень в судові органи по адміністративних справах.

Визначення, у тому числі легальне, видів адміністративного позову необхідно передусім тому, що з ними безпосередньо пов'язані види судових рішень по адміністративних спорах і правила їх виконання.

У зв'язку з цим безперечний інтерес представляє класифікація Ю. А. Попової, яка виділяє три групи позовів, :

1) позови з публічно-правових стосунків, предметом судового захисту в яких безпосередньо є публічно-правові інтереси приватних осіб;

2) позови про захист суб'єктивних прав приватних осіб, порушених виданням незаконного адміністративного акту, яким, на їх думку, порушуються їх житлові, земельні, цивільні, пенсійні і інші суб'єктивні права;

3) позови по спростуванню законності залучення громадян до адміністративної відповідальності відповідно до норм КпАП. Ці позови Ю. А. Попова пропонує називати позовами про адміністративні правопорушення [15].

При побудові системи адміністративних позовів в адміністративному судочинстві необхідно враховувати, що залежно від суті конкретної адміністративної суперечки, як показує теорія і практичний досвід країн з розвиненою адміністративною юстицією, вимога зацікавленої особи до суду може переважно виражатися в двох основних формах: 1) у формі повного спростування, тобто припускати процедуру повного судового розгляду суперечки по суті відносно питань факту і права; це процедура in personam, яка пов'язана з порушенням суб'єктивного права, коли заявник оспорює вторгнення в сферу його правового статусу; 2) у формі звернення про перевірку законності адміністративного акту, причому така вимога може торкатися як нормативного, так і індивідуального акту; це процедура in rem, пов'язана з суперечкою про законність адміністративного акту. В цьому випадку судовий розгляд може набувати форми спрощеного виробництва по перевірці законності цього акту. Воно зводиться до використання повноважень суду для визначення відповідності цього акту закону і вирішенню (на основі наявних фактів) питання про те, чи досить було юридичних підстав для його видання. Наявність або відсутність таких підстав в адміністративному процесі зазвичай розглядається як питання права і уміщається в рамки питання про законність акту. Виходячи з цього адміністративні позови, що ініціюють розгляд з питань законності адміністративних актів (нормативних і індивідуальних), цілком правомірно означати як позови про законність або позови про визнання адміністративних актів недійсними (незаконними).

 Позов про законність адміністративного акту - це звернена до суду вимога про визнання адміністративної дії або рішення, що порушує права, недійсним або про оголошення його нікчемним. До основних характеристик такого позову могли б бути віднесені: а) легкість, простота його заяви; б) мінімальні судові витрати; в) необов'язкова участь адвоката; г) спрощена процедура розгляду що полягає в операції судової перевірки акту на предмет його відповідності діючим правовим нормам, у тому числі нормам, що визначають форму і процедуру прийняття акту, компетентність адміністративного органу на прийняття цього акту. Визнаючи цей акт недіючим або оголошуючи його нікчемним, суд тим самим захищає порушене право або законний інтерес.

Позов про повний судовий розгляд припускає таку конфліктну ситуацію, в якої сторони (приватна особа і адміністративний орган) сперечаються відносно наявності (відсутності) якого-небудь права в конкретному публічно-правовому відношенні або про його різне розуміння (процедура in personam). У судовому розгляді суперечки позивач доводить, що мало місце порушення його права, просить про його відновлення і/або про відшкодування заподіяного незаконними адміністративними діями збитку. Вирішуючи таку суперечку, суд повинен не просто перевірити законність акту, визнавши його недіючим у разі невідповідності закону, але і визначити наявність і об'єм прав, на порушення яких посилається позивач, з'ясувати, наскільки реальні його права по відношенню до прав публічної адміністрації, якою мірою вони порушені. При вирішенні питання про виділення цих двох основних видів адміністративного позову цілком міг би бути врахований досвід зарубіжної адміністративної юстиції, зокрема Франції, де при спростуванні у зв'язку з перевищенням влади допускається приводити лише такі аргументи (фактичні і правові), які обумовлюють законність або незаконність адміністративного акту. В той же час при позові "в порядку повної юрисдикції" заявник має дуже широку свободу у виборі аргументів для обгрунтування вимоги і може приводити практично будь-які докази, які вважає корисними.

У цьому контексті система адміністративних позовів в адміністративному судочинстві могла б бути представлена таким чином:

1) позови про визнання недійсними адміністративних актів (рішень і дій) органів публічної влади;

2) позови про відновлення права або про повний судовий розгляд, що виставляються безпосередньо в захист суб'єктивних публічних прав і законних інтересів громадян і інших суб'єктів публічного права; у свою чергу вони можуть підрозділятися на позови:

а) про встановлення, зміну або припинення адміністративного правовідношення;

б) про відшкодування збитку, заподіяного неправомірними діями адміністрації;

в) про підтвердження або визнання якого-небудь суб'єктивного публічного права;

г) про виконання зобов'язання;

д) про видання адміністративного акту (здійсненні дії), в якому зацікавлений позивач;

3) адміністративно-деліктні позови, які можуть бути підрозділені (і фактично по АПК вже підрозділяються) на позови, :

а) про притягнення до адміністративної відповідальності;

б) про перегляд наказательных постанов адміністративних органів;

4) позови у зв'язку з суперечками про компетенцію;

5) позовів по спорах, витікаючих з адміністративних договорів.