Законодательный процесс в Российской Федерации

ВСЕРОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ВНЕШНЕЙ ТОРГОВЛИ

Международно-правовой факультет

Дневное отделение

Кафедра публичного права

КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Конституционное право России»

Тема: «Законодательный процесс в РФ»

Работу выполнила

Научный руководитель

Студентка 2 курса МПФ ДО кандидат юридических наук,

Байдина Светлана доцент

Д.М. Колмаков

Москва-2010г.

Содержание

Введение

Глава I. Законодательный процесс на федеральном уровне

Глава II. Законодательный процесс в субъектах РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В современном обществе люди и различного рода их объединения постоянно соприкасаются с правилами (нормами), зафиксированными в законах и подзаконных нормативных актах - с их требованиями, запретами и дозволениями, с необходимостью их соблюдения, исполнения и применения, с теми последствиями, которые наступают при их нарушении. Каждое государство устанавливает в общественных отношениях определенный порядок, который с помощью законодательства и законности формулирует их в правовых нормах, обеспечивает, охраняет и защищает от различных посягательств. Законодательство охватывает большинство сфер человеческой жизнедеятельности, расширяет границы своего регулирующего воздействия на общественные отношения по мере усложнения социального бытия, непосредственно сопровождая людей в их общении друг с другом.

Столь значительная роль законодательства в жизни человека и общества предполагает знание, прежде всего, того, каким образом оно создается, формируется и развивается, в чем суть законотворчества. Без такого знания исключается сколько-нибудь успешная деятельность по созданию законов и подзаконных нормативных актов, призванных служить задачам обеспечения свободы человека и прогресса общества. Современный законодательный процесс в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложно политической обстановке, детерминированной состоянием недостаточно высокого развития экономических и социальных отношений внутри государства. Это, на мой взгляд, и обусловливает особенности законодательного процесса, его основные элементы, свойства и принципы, отличные от западноевропейской и американской законодательной модели. Экономическая и социальная данность заставляет законодателя стремиться к эффективному, адекватному, своевременному регулированию той или иной группы общественных отношений. Феномен законодательного процесса в Российской Федерации представляет собой комплексную проблему как в теоретическом, так и в практическом отношении. Продиктованная жизнью необходимость усложнения и модернизации парламентских процедур прохождения законопроекта в законодательном (представительном) органе государственной власти требует от законодателя и иных субъектов законодательного процесса наличия определенного уровня правосознания, правовой культуры, юридико-технических и иных навыков, являющихся гарантами принятия закона, отвечающего интересам общества.

Эти знания в мировой юридической теории и практике именуются законодательной техникой, представляющей собой определенную систему требований при создании нормативно-правовых правил, законов и подзаконных актов, их систематизации.

ГЛАВА I: «Законодательный процесс на федеральном уровне»

Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, не урегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью. Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства.

Одно из важнейших направлений государственной деятельности - правотворчество. В его понимании сегодня в научной литературе обозначились два аспекта. В узком смысле под правотворчеством подразумевается непосредственно сам процесс создания правовых норм компетентными органами. В широкой трактовке данный процесс «исчисляется» с момента правотворческого замысла и до практической реализации юридической нормы (подготовка, принятие, опубликование и т.д.).

На мой взгляд, можно в полной мере согласиться с Лазаревым В.В., определившим правотворчество как особую форму государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм, основанную на познании объективных социальных потребностей и интересов общества[1].

Анализ научной и учебной литературы по вопросам правотворческой деятельности показывает, что вся совокупность общественных отношений, возникающих в процессе инициирования, подготовки, обсуждения и принятия будущего закона чаще всего понимается как законодательный процесс[2], иногда как законотворческий процесс[3] и крайне редко как законопроектный процесс[4]. Наиболее распространенным является представление о законодательном процессе как о процедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, принятие и обнародование закона[5].

На мой взгляд, законодательный процесс является видом правотворческого процесса, направленным на создание нормативных правовых актов высшей юридической силы - законов. Законодательный процесс можно определить как нормативно установленный порядок создания (производства) законов. При нестрогом толковании законодательный процесс это и сама процедурно оформленная деятельность по созданию законов[6].

Иногда законодательный процесс совершенно справедливо именуют процессом принятия законов, разумея под принятием закона не только положительное голосование законотворческого органа по законопроекту в итоге его официального рассмотрения (принятие закона в собственном смысле слова), но и всю процедуру создания закона от возбуждения законодательной инициативы до вступления закона в силу. Кроме того, следует различать принятие закона Государственной Думой (статья 105 Конституции Российской Федерации) и принятие федерального закона (статья 107 Конституции Российской Федерации), завершающего законодательную процедуру в Федеральном Собрании в целом и вбирающего в себя как принятие закона Государственной Думой, так и одобрение закона Советом Федерации. Таким образом, термин «принятие закона» имеет несколько значений, что следует отнести к особенностям отечественной юридической терминологии.

Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления. Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые могут быть предметом отдельного исследования. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса:

1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;

2) осуществляется специальными субъектами;

3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.

Именно из такого понимания законодательного процесса мы и будем исходить в дальнейшем исследовании, предложенном в настоящей работе.

Структурное содержание правотворческого процесса складывается из двух частей. Первая включает в себя организационные вопросы правотворчества, не связанные с юридически значимыми действиями (подготовка проекта нормативного акта, его обсуждение в соответствующей государственной или общественной организации, трудовом коллективе и т.д.), вторая - опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта нормативного акта. Обе эти части неразрывно связаны между собой и в общем контексте представляют целостную процедуру по подготовке, официальному обсуждению, принятию и опубликованию правового документа. Соответственно этому в процессе правотворчества выделяют две основные стадии. Первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта. Все действия на этой стадии носят подготовительный характер и не порождают правовых последствий. Официальное закрепление государственной воли в нормах права - вторая стадия, которая превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. Внутри этих стадий осуществляются различные операции формирования нормативных актов в зависимости от их юридической значимости в правотворческой иерархии.

С формальной точки зрения сам законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. Таким образом, одной из характерных особенностей законодательного процесса является деление его на структурные элементы, именуемые в теории права процессуальными стадиями.

Стадию законодательного процесса в самом общем виде можно определить как некую совокупность процессуальных действий, способствующих достижению определенного правового результата[7]. В зависимости от характера этих действий и получаемого результата одна стадия отграничивается от другой. Стадии выполняются в установленной процессуальными нормами последовательности, сменяя друг друга. Тем самым обеспечивается логическое развитие процесса, создаются условия для постепенного поэтапного решения стоящих перед ним задач. Каждая отдельно взятая стадия, осуществляемая в определенных временных границах, представляет собой законченный этап законодательной деятельности и характеризуется относительной самостоятельностью и специфической целенаправленностью.

Иными словами, стадии законодательного процесса представляют собой совокупность процедур, которые образуют относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[8].

Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон[9]. Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия)[10]. У других юристов встречается шесть стадий[11]: прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.

Известные ученые-юристы Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в учебнике «Конституционное право России» выделяют 7 (семь) стадий законодательного процесса, которые именуют следующим образом:

1) право законодательной инициативы,

2) предварительное рассмотрение законопроектов,

3) рассмотрение законопроектов в Государственной Думе,

4) принятие закона,

5) рассмотрение и одобрение законов Советом Федерации,

6) особая стадия законодательного процесса - преодоление разногласий между палатами Федерального Собрания,

7) завершающая стадия - подписание и обнародование закона[12].

Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Однако, как правило, в работах концептуального характера, посвященных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:

1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);

2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);

3) принятие закона;

4) опубликование закона.

Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами.

К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс[13].

Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право[14].

Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры)[15].

Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.

Если соблюдены все нормативно установленные условия, то решение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем.

Государственные органы и должностные лица могут приобрести статус субъектов законодательного процесса в силу возложенных на них обязанностей. Так, согласно Конституции РФ (ст. 108) Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает федеральные конституционные законы, а также федеральные законы по вопросам, указанным в ст. 106 Конституции. При принятии прочих федеральных законов вне зависимости от того, принял ли фактически Совет Федерации закон к рассмотрению в течение 14 дней или нет, указанный орган является участником законодательного процесса в силу ч. 2 ст. 105 Конституции РФ.

Принятие поправок к гл. 3-8 Конституции РФ требует одобрения (а значит, и участия) законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации (ст. 136 Конституции РФ).

Разработка проекта новой Конституции РФ и его принятие возложены на Конституционное Собрание (ст. 135 Конституции).

Комитеты, комиссии парламентов принимают участие в законодательном процессе согласно конституциям или регламентам. На них может быть возложена работа над законопроектами, регулирующими отношения в определенных сферах общественной и государственной жизни, т.е. они могут специализироваться на тех или иных отраслях права, либо через них проходят все законопроекты (так отличаются, соответственно, специальные комиссии и Большая комиссия парламента Финляндии).

Центральная комиссия референдума Российской Федерации участвует в законодательном процессе согласно Федеральному закону от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации»[16], обеспечивая проведение всенародного голосования в России. К обязанностям Председателя Центрального избирательного совета в Испании относятся подведение итогов общенациональных референдумов, их официальное объявление, в том числе путем немедленного сообщения председателям правительства и палат парламента. Таким образом, осуществляя свои полномочия, данное должностное лицо является субъектом законодательного процесса.

Некоторые субъекты законодательного процесса должны отвечать специальным требованиям, относящимся к их численности:

1) предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ должно быть поддержано при голосовании группой численностью не менее трех пятых от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы;

2) граждане России могут приобрести статус субъектов законодательного процесса — инициаторов проведения референдума, объединившись в группу численностью не менее двух миллионов человек (ст. 8 Федерального закона «О референдуме Российской Федерации»).

Институт народной инициативы, предусмотренный законодательством рада стран, требует объединения в группу определенной численности (в Италии - 50 тыс. человек, в Бразилии - не менее 1% избирателей из не менее 5 штатов).

Таким образом, субъектами законодательного процесса являются субъекты права законодательной инициативы, а также граждане и их объединения, лица, обладающие специальной правосубъектностью (депутаты), их объединения, а также государственные органы, их подразделения, государственные, общественные организации, научные учреждения, которые тем или иным образом участвуют в создании закона.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы:

1) в обязательном порядке участвующие в законодательном процессе;

2) участвующие в законодательном процессе в силу специфики конкретного законодательного акта.

К первой группе относятся те, чье участие в законодательном процессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: Парламент (его депутаты), палаты, комитеты, комиссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до опубликования.

Указанные лица и органы всегда участвуют в законодательном процессе, поскольку это связано с их обязанностями. Исполнение возложенных обязанностей не исключает того, что в этом же процессе они могут реализовать предоставленные им права. Например, депутат Государственной Думы в России после осуществления права законодательной инициативы принимает участие в работе комитета и участвует в голосовании.

Вторую группу составляют те, чье участие в создании закона связано со спецификой конкретного законодательного процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (конституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подлежащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятельности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты законодательного процесса обладают следующими общими для них признаками:

1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/или обязанностей), установленных, как правило, конституциями и принятыми в соответствии с ней иными законами;

2) совершают в рамках законодательного процесса действия, всегда взаимосвязанные, взаимобусловленные выполнением другими субъектами процесса возложенных на них полномочий, то есть действия, предпринимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при завершении всего процесса в целом;

3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызывают (как правило) юридически значимые последствия;

4) действуют с целью создания закона.

Традиционно первой стадией законодательного процесса признается законодательная инициатива, которую, как первую стадию, отличает главным образом то, что ею приводится в действие механизм законотворческой деятельности парламента. С началом реализации законодательной инициативы, выражающейся в возбуждении вопроса о принятии закона, связано возникновение, условно говоря, "первого правоотношения", сочетающего в себе комплекс взаимных прав и обязанностей субъекта законодательной инициативы и законодательного органа. На субъекта законодательной инициативы возлагается обязанность представления законопроекта в строгом соответствии с установленными правилами. При этом законодательный орган вправе потребовать соблюдения данного условия, а при его несоблюдении - возвратить законопроект инициатору. Основная обязанность законодательного органа состоит в том, чтобы принять законопроект к рассмотрению, включив его в повестку дня своего заседания. Ей соответствуют правомочия инициатора: требовать постановки вопроса о рассмотрении внесенного им законопроекта на голосование сессии законодательного органа, отстаивать положения законопроекта при его предварительном рассмотрении комитетом, отозвать законопроект до начала обсуждения на заседании парламента.

Справедливости ради следует отметить, что в юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта[17], выявление потребностей в принятии закона[18], или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса[19]. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению[20]. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня[21]. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

В литературе выработалось два подхода к вопросу о том, что считать фактическим началом законодательной инициативы. Большинство юристов ограничивают законодательную инициативу действиями, осуществляемыми исключительно в рамках официального прохождения законопроекта в законодательном органе, считая началом законодательной инициативы внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа. Наряду с этим существует точка зрения, авторы которой расширительно трактуют содержание законодательной инициативы, включая в него в качестве начального этапа всю предварительную деятельность по подготовке проекта закона. В обоснование данной точки зрения делается ссылка на то, что возбуждение вопроса об издании закона, выявление потребности в его принятии, его научная, экспертная, организационная подготовка, равно как и внесение законопроекта на рассмотрение законодательного органа, - есть деятельность, связанная с проявлением законодательной инициативы. Более того, работа по подготовке законопроекта, "осуществляемая в условиях широкой гласности, с участием многих лиц и коллективов", составляет наиболее существенную ее часть, так как именно на данном этапе закладываются основы будущего закона. Внесение же законопроекта в законодательный орган является завершающим действием в этой деятельности[22].

Трудно не согласиться с тем, что этап подготовки законопроекта образуют действия, непосредственно направленные на создание закона. От них во многом зависит его качество, эффективность применения, социальная значимость. Вместе с тем очевидно, что как по характеру, так и по функциональному назначению указанные действия существенно отличаются от действий, которые совершаются непосредственно при внесении законопроекта в законодательный орган. Подготовка законопроекта, в ходе которой "нарабатываются" материалы для последующих этапов законотворческой деятельности парламента, служит лишь основой для реализации субъектом своего права законодательной инициативы; она призвана содействовать осуществлению им данного права, создавая для этого необходимые предпосылки. Различие состоит и в том, что действия, обеспечивающие реализацию права законодательной инициативы и подготовку проекта закона, выполняются разным субъектным составом. Внести проект в парламент может только специально на то уполномоченное лицо (орган), тогда как круг субъектов, готовящих законопроект, не определен, он часто включает в себя также лиц, которые не обладают правом законодательной инициативы. И даже в том случае, когда разработка проекта проводится лицом, обладающим таким правом, внесение его на рассмотрение законодательного органа может быть "доверено" другому субъекту права законодательной инициативы, который вносит проект от своего имени. Следует к тому же иметь в виду, что, являясь одной из стадий законодательного процесса, законодательная инициатива должна осуществляться строго в рамках процессуально-правовых отношений, обязательным субъектом которых выступает законодательный орган. А это означает, что начало реализации законодательной инициативы сопряжено лишь с вступлением в отношения по осуществлению законотворческой деятельности законодательного органа, т.е. оно имеет место с того момента, когда проект уже представлен на его рассмотрение.

В России есть примеры установления права законодательной инициативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы»[23] правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.

Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта. В России предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ). Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях.

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.)[24], т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).

На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы — только законопроекты[25]. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.

В юридической литературе встречаются примеры различных форм законодательных предложений.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы[26] содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.

Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в контексте ст.134: «предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения может быть использована субъектом законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию РФ.

Внося законодательное предложение, депутат не «связан» формальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.

В юридической науке возникли разногласия по поводу продолжительности исследуемой стадии законодательного процесса. Высказывается суждение, что стадия законодательной инициативы заканчивается принятием решения о направлении законопроекта на предварительное рассмотрение вспомогательными подразделениями законодательного органа[27]. Некоторые авторы относят предварительное рассмотрение законопроекта к самостоятельной стадии законодательного процесса, которая необходимо следует за официальным внесением законопроекта в законодательный орган[28]. Считаю, что в указанных случаях неоправданно сужаются рамки законодательной инициативы.

Полагаю, что логическим завершением данной стадии следует считать включение законопроекта в повестку дня очередной сессии законодательного органа. Что же касается его предварительного рассмотрения, то, поскольку указанная процедура только предваряет решение вопроса о включении законопроекта в повестку дня, она находится в пределах стадии законодательной инициативы. В ходе ее подтверждается необходимость принятия законопроекта в качестве закона, дается реальная взвешенная оценка тех общественных отношений, которые предлагается урегулировать. Одновременно рассматриваются возникшие по проекту разногласия, устанавливается соответствие проекта действующему законодательству, экономическим и правовым требованиям. Неточность, допускаемая авторами критикуемого взгляда, заключается в том, что ими затушевывается различие между предварительным рассмотрением законопроекта и последующим, когда законопроект передается в ответственный комитет для подготовки его к пленарному заседанию. Это различие следует признать существенным, так как предварительное рассмотрение касается тех законопроектов, которые не включены в повестку дня, а подготовка - уже включенных и рассматриваемых по существу.

Сам факт утверждения вопроса о рассмотрении законопроекта в повестке дня заседания законодательного органа служит процессуальным основанием перехода от стадии законодательной инициативы к стадии обсуждения законопроекта. Стадию обсуждения законопроект проходит перед утверждением его в качестве закона. Обсуждение в данном случае осуществляется непосредственно самим законодательным органом. В ходе обсуждения проект подвергается всестороннему исследованию, глубокому и детальному анализу: изучаются различные точки зрения, вырабатываются компромиссные варианты решений, во многом определяющие судьбу принимаемого закона, его практическое применение.

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.

Российским федеральным законодательством предусмотрено рассмотрение законопроекта в трех чтениях, если законодательным органом, исходя из характера законопроекта, не будет принято другое решение.

Каждое чтение законопроекта наполнено определенным функциональным содержанием. При первом чтении внимание концентрируется на обсуждении основных положений законопроекта, его концепции, рассматривается вопрос об актуальности проекта, практической значимости. Суть второго чтения заключается в обсуждении законопроекта вместе с вносимыми в его текст поправками, которые могут быть направлены на изменение редакции отдельных статей проекта, дополнение его новыми статьями, исключение из законопроекта конкретных пунктов, частей статьи или полностью каких-либо статей. Обсуждение поправок, постановка их на голосование и принятие по ним решений позволяет вести работу непосредственно по тексту законопроекта, т.е. предметно и конструктивно влиять на ход его рассмотрения. Третье чтение состоит в заключительном голосовании по законопроекту с целью принятия его в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. В исключительных случаях, по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий на ее заседании должен поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения. Результатом проведения всех чтений законопроекта является его общая оценка; оценка правильности и необходимости отдельных частей законопроекта (начиная с его названия и заканчивая заключительными положениями); совершенствование законопроекта с учетом внесенных по нему в процессе обсуждения поправок (исправление, дополнение текста законопроекта, ликвидация всевозможных пробелов и упущений).

Прохождение законопроекта через ряд чтений дает возможность более основательно организовать его рассмотрение в законодательном органе. Неоднократное голосование по проекту на разных заседаниях создает условия для его детального изучения и максимально полного учета высказанных по нему замечаний, предложений. Важным представляется введение нормативно установленных сроков, определяющих временной интервал между чтениями законопроекта. Период, который должен приниматься во внимание при определении продолжительности таких сроков, следует устанавливать с учетом времени, необходимого для совершения всех процедурных действий по подготовке законопроекта к очередному чтению, включая его рассмотрение другой палатой.

Процедура чтений, как правило, предваряется рассмотрением законопроекта в комитетах Государственной Думы. Наблюдается тенденция значительного расширения их полномочий на стадии обсуждения законопроекта. Комитеты, рассматривая законопроект до обсуждения на пленарном заседании, освобождают палату от необходимости его детального изучения и тем самым ускоряют движение законопроекта в законодательном органе. Деятельность комитетов, призванных осуществлять подготовку законопроекта к чтению на пленарном заседании, включает в себя сбор и оформление материалов по обсуждаемому проекту; изучение и обобщение всех поступающих в ходе его рассмотрения замечаний, предложений; уточнение, редактирование текста законопроекта; организацию проведения его экспертизы.

Целесообразным следует признать устранение дублирования в проработке одних и тех же вопросов парламентскими комитетами и всем составом парламента. Наибольший эффект работа с законопроектом будет иметь лишь при полной согласованности их действий. Выводы комитета призваны служить ориентиром в осуществлении парламентом тех или иных процедурных действий, предупреждать возникновение споров, излишние дебаты во время пленарных заседаний. В своей основе рекомендации комитетов должны носить если не решающий, то хотя бы определяющий характер. Этот общий принцип, принятый в виде правил парламентской деятельности в большинстве зарубежных стран, получает сегодня распространение и в нашей законотворческой практике.

По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.

Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном - переедается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.

В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.

Значение комитетов (комиссий) парламента не одинаково в различных парламентах. Однако, каким бы ни было соотношение выполняемой ими работы с деятельностью палат, наличие двух форм обсуждения (сессионного и в рамках комитетов/комиссий) приводит к сочетанию исследований общих положений проекта и детальных формулировок, что способствует:

1) оптимизации законодательного процесса;

2) улучшению качества законотворчества.

Второе чтение означает обсуждение законопроекта по существу. Как правило, оно проводится по докладу комитета (комиссии), работавшего с проектом. Такой доклад имеет чрезвычайно важное значение. Его текст изучается депутатами до обсуждения в палате и, соответственно, оценки, выводы, в нем представленные, могут повлиять на позицию депутатов, еще не сформировавших собственного четкого мнения. В тексте доклада могут содержаться:

1) указания на разногласия, возникшие в отношении отдельных положений законопроекта;

2) указания на намерения меньшинства прибегнуть к механизму внесения поправок во время обсуждения проекта в палате.

На стадии второго чтения происходит обсуждение и голосование каждой статьи проекта, отдельных поправок, однако уже невозможно изменить основы законопроекта, принятые на первом чтении. Если по какой-либо причине значительная часть депутатов не согласна с содержащимися в проекте принципиальными решениями, возможно его отклонение и прекращение всякой работы над данным законопроектом.

Обсуждение каждой поправки завершается голосованием. Палата может вернуть проект для доработки в комитет (комиссию), и в этом случае могут предлагаться поправки к уже принятым поправкам. Если палата одобрила проект во втором чтении, он также возвращается в комитет (комиссию) для редакционной отработки.

При третьем чтении законопроект обсуждается и голосуется в целом со всеми принятыми ранее поправками. Новые поправки не допускаются за исключением чисто редакционных. Теоретически на этой стадии законопроект также может быть отклонен, например, если для его принятия требуется квалифицированное или абсолютное число голосов, а его сторонники не смогли набрать требуемого количества.

Обсуждение в ходе любого чтения может быть фракционным или свободным. При фракционном обсуждении выступают лидеры фракции или уполномоченные ею депутаты для изложения позиции фракции по обсуждаемому законопроекту.

Законопроект, одобренный той палатой, в которую он был внесен, направляется вместе с сопроводительными документами в другую палату.

Обсуждение законопроекта в законодательном органе завершается принятием по нему официального решения. Законопроект получает одобрение большинства депутатов парламента (палаты) и превращается в обязательный для исполнения законодательный акт.

Следующий этап законодательного процесса обычно именуется стадией принятия закона. Исходя из современных представлений о законодательном процессе, законопроект в Российской Федерации на федеральном уровне может быть внесен только в Государственную Думу, она и принимает закон. Вместе с тем Конституцией РФ обеспечено участие в принятии законов также Совета Федерации. Обязательным является передача ему принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, Совету Федерации отведена роль органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой, способствующего более углубленному обсуждению вопросов законодательства в парламенте. В этом смысле верхняя палата служит полезным дополнением нижней выборной палаты. Она призвана исправлять допускаемые Государственной Думой законотворческие ошибки и способствовать принятию более взвешенных законодательных решений. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы как Федерации, так и ее субъектов. В целом можно сказать, что созданы условия, позволяющие максимально полно раскрыть потенциал законодательного органа, и если они не всегда в достаточной степени срабатывают, о чем свидетельствует практика, то это объясняется не дефектами законодательных процедур, а ошибками, злоупотреблениями, которые еще нередки в законотворческой деятельности российского парламента.

Содержание стадии принятия закона различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.

В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.

В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.

Так, согласно ст.105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты[29]. Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).

В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.

При равноправных палатах применяются различные примирительные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента.

Сложности в достижении одобрения обеими палатами идентичной редакции текста законопроекта заложены в самой идее многопалатного парламента. Таким образом, наличие двух палат парламента и необходимость достижения ими компромисса являются стабилизирующим фактором не только законодательного процесса, но и в целом общественной жизни.

После прохождения представительного органа законопроект становится законом, то есть закон принимается, но он еще не является действующим актом. Для его вступления в силу требуется проведение процедур санкционирования и промульгации.

Санкционирование закона осуществляется главой государства путем подписания его официального текста. Понятие санкционирования напоминает о временах абсолютной власти монархов, когда закон, принятый парламентом, вступая в силу только при непременном условии, что глава государства с ним согласен и свое согласие выражает подписью. В противном случае глава государства отказывается подписать закон, налагая на него абсолютное вето: закон выбрасывается в корзину[30].

Постепенно глава государства утрачивал свои полномочия в области законодательного процесса, институт абсолютного вето трансформировался в институт отлагательного вето.

Процедура санкционирования (подписания) — одна из форм участия глав государств в законодательном процессе. Однако в конституциях не всегда достаточно ясно закрепляется их роль в принятии законов.

В Российской Федерации принятый палатами закон направляется главе государства для подписания и обнародования. Подписывая закон, Президент РФ удостоверяет, что закон принят и подлежит опубликованию. Вместе с тем Президент имеет право выразить свое несогласие с законом или его отдельными положениями и с соответствующей мотивировкой вернуть закон в парламент. В этом случае предусмотрено: а) повторное рассмотрение Государственной Думой отклоненного Президентом закона и либо снятие закона с дальнейшего рассмотрения палатой, если она соглашается с решением Президента об его отклонении, либо принятие закона в редакции с учетом предложений Президента или в прежней редакции; б) повторное рассмотрение Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой в редакции с учетом предложений Президента либо в прежней редакции, его одобрение или отклонение.

В отечественной юридической науке процедуру подписания закона Президентом РФ иногда рассматривают как отдельную стадию законодательного процесса, получившую в конституционном праве и доктрине наименование промульгации. Промульгация закона, предусмотренная конституциями многих стран мира, предполагает утверждение (санкционирование) закона главой государства. В этом случае закон не приобретает юридической силы до тех пор, пока глава государства не даст ему свое одобрение. По действующей Конституции РФ Президент не обладает тем комплексом необходимых полномочий, которые позволяли бы ему окончательно принимать закон, утверждать его дополнительно. Закон, который возвращен и принят палатами после повторного рассмотрения, должен подписываться Президентом и тогда, когда он с ним не согласен. Вторичное вето на закон наложено быть не может.

На сегодняшний день утвердилась практика возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения. Право Президента на возвращение принятого закона без рассмотрения прямо Конституцией РФ не закреплено. Оно подтверждается Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. №10-П, содержащего толкование отдельных положений ст. 107 Конституции РФ. Согласно данному Постановлению Президент как гарант Конституции может отказаться подписать закон, если усматривает нарушения установленных Конституцией РФ условий и процедур его принятия, и вернуть закон в палату Федерального Собрания, непосредственно нарушившую Конституцию РФ. При этом закон признается непринятым[31].

Совершенно очевидно, что прежде чем закон начнет действовать, должно быть устранено любое несоответствие его конституционным предписаниям, в том числе и по процедуре принятия. Но суть проблемы в другом. Несоответствия такого рода, по общему правилу, должны устанавливаться лишь тем компетентным органом, который уполномочен принять решение о конституционности закона. В российской доктрине до настоящего времени не сложилось единого мнения относительно способов разрешения споров по поводу соблюдения конституционной процедуры принятия законов, в наибольшей степени отвечающих требованиям эффективности законотворческой деятельности. Вместе с тем буквальное толкование ст. 125 Конституции РФ приводит практически к однозначному выводу, что единственно возможной формой контроля за соответствием принятого федерального закона Конституции РФ является контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ.

В рассматриваемой ситуации конституционный контроль Суда имеет своей задачей приостановление вступления в силу закона, принятого парламентом с нарушением установлений Конституции РФ. Поводом к возбуждению процесса должно служить обращение в Конституционный Суд Президента с запросом о проведении в порядке конституционного судопроизводства проверки правильности применения парламентом норм процессуального права при принятии конкретного закона. Запрос может содержать указания на допущенные процессуальные нарушения, влекущие, по мнению Президента РФ, признание закона в части процедуры его принятия неконституционным. Суд правомочен, не ограничиваясь указаниями, содержащимися в запросе, проверить все элементы соблюдения правил процедуры принятия закона. Это дает ему возможность, при необходимости, выйти за пределы заявленных Президентом требований и независимо от его доводов окончательно решить вопрос о конституционности "спорного" закона. Правильность применения норм процессуального права оценивается Судом по имеющимся в деле материалам. Возможно использование дополнительных материалов и установление на их основе новых фактических данных. Президент должен извещаться о времени рассмотрения дела и иметь право участвовать в нем в качестве заинтересованного лица.

Следует иметь в виду, что несоблюдение норм процессуального права служит основанием для признания закона неконституционным лишь при условии, если тем самым нарушается установленный непосредственно Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов. Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 22 апреля 1996г. №10-П, федеральный закон считается принятым с нарушением установленного конституционного порядка принятия закона в случае, когда такое нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания.

Основываясь на приведенной правовой позиции Конституционного Суда, можно прийти к выводу, что нарушения норм процессуального права служат поводом для обращения в Конституционный Суд РФ в соответствии со ст. 125 Конституции РФ, если они вызывают обоснованное сомнение в свободном волеизъявлении депутатов Государственной Думы либо членов Совета Федерации. К таким нарушениям, на мой взгляд, следовало бы отнести: несоблюдение принципа личного участия в голосовании; проведение голосования при отсутствии необходимого кворума; рассмотрение законопроекта только одной палатой в случае, когда рассмотрение его второй палатой признано обязательным; изменение текста закона после его принятия и т.п.

Закон, объявленный Судом неконституционным, не может быть подписан Президентом и введен в действие. Появляется необходимость в принятии мер по приведению такого закона в соответствие с Конституцией РФ, поскольку здесь исключается какая-либо другая возможность разрешения возникшего спора, кроме как устранение допущенного нарушения[32]. Решением Суда закон направляется на новое рассмотрение парламента. В решении должны быть четко изложены основания, повлекшие признание закона противоречащим Конституции РФ; указано, какие допущены нарушения и какие процессуальные действия следует произвести при новом рассмотрении возвращенного закона. Парламент, для которого исполнение решения Суда является обязательным, призван исправить установленные Судом нарушения. Рассмотрение закона в парламенте возобновляется с того момента, с какого были допущены данные процессуальные нарушения. Процедура рассмотрения таких законов во многом аналогична процедуре повторного рассмотрения отклоненных Президентом РФ законов.

Принятие закона в практике деятельности законодательного органа Российской Федерации служит, таким образом, актом его утверждения. Именно принятием закона окончательно формулируется государственная воля, а сам закон становится обязательным для исполнения. Неподписание закона главой государства отнюдь не означает отказ в его принятии. Глава государства, проверяя закон, в том числе и с точки зрения его соответствия Конституции РФ, вправе лишь задержать опубликование закона. А это значит, что процедура подписания закона Президентом РФ, хотя и оказывает непосредственное влияние на формирование законодательного решения, на объективность составляющих его правовых норм, самостоятельной стадией законодательного процесса не является. Она логически включается в стадию принятия закона как ее составная часть.

Право вето является важной формой участия президента в законодательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.

Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.

Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, принятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.

Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.

Принятый парламентом закон направляется для подписи главе государства, который в установленный срок может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето.

В России преодолеть президентское вето довольно трудно. Парламент может отклонить вето лишь при наличии квалифицированного большинства голосов (при повторном голосовании). Подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционной обязанностью Президента Российской Федерации. В соответствии с Конституцией Российской Федерации после одобрения Советом Федерации федерального закона, последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Также Президенту направляются и те, принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Однако Президент не должен подписывать федеральные законы в обязательном порядке, у него всегда имеется возможность отклонить федеральный закон, еще раз вернув депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации к его рассмотрению. Согласно статье 107 части третьей Конституции Российской Федерации, если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. Конституция Российской Федерации, впрочем, как и ряд других конституций, термин «вето» не употребляет. Вместе с тем по существу это право вето предусмотрено частью третьей статьи 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание может согласиться с доводами Президента, изменить закон или вообще отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.

Как было отмечено ранее, от права вето Президента следует отличать возвращение Президентом Российской Федерации полученного на подпись закона «без рассмотрения», что возможно в случае нарушений конституционных требований, связанных с процедурой принятия такого закона. Конституционный Суд Российской Федерации дал по этому поводу соответствующее разъяснение в своем Постановлении по делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции РФ от 22 апреля 1996 г. Как констатировал Конституционный Суд, не является отклонением федерального закона в смысле части 3 статьи 107 Конституции РФ возвращение Президентом федерального закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

Из Конституции Российской Федерации не следует, что Президент может возвращать в палаты Федерального Собрания законы, принятые с соблюдением требований Конституции и предусмотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения[33]. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований. Президент РФ не может использовать свое право вето в отношении федеральных конституционных законов. Вместе с тем отсутствие такого права не означает, что в случае обнаружения в переданном на подпись федеральном конституционном законе несоответствия конституционным нормам Президент не вправе обратиться к палатам Федерального Собрания с предложением рассмотреть спорные вопросы. Президент в этом случае выступает как гарант Конституции Российской Федерации. Однако юридической силой вето такое обращение не обладает. Окончательно спор в подобных случаях должен быть решен Конституционным Судом Российской Федерации.

Следуемое непосредственно за подписанием обнародование принятого законодательного акта имеет целью официальное доведение до всеобщего сведения его содержания. Акт обнародуется от имени органа, издавшего и подписавшего его, чаще всего в виде опубликования, которое состоит в воспроизведении текста законодательного акта в специально предусмотренных для этого официальных изданиях.

Опубликование закона означает помещение его текста в установленном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом общественности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.

Различается неофициальное и официальное опубликование закона.

При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ведомственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.

Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.[34]

Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование»[35].

Качественным отличием официального опубликования является его обязательность. Так, согласно ч. 3 ст.15 Конституции РФ, федеральные законы, как и любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Введение норм, предписывающих необходимость опубликования актов как условие их дальнейшего действия, решает проблему открытости, доступности актов, обеспечивая тем самым возможность ознакомления с ними всех заинтересованных субъектов. Важное значение имеет установление конкретной даты официального опубликования акта, которая одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу[36].

В правовой теории утвердился взгляд на опубликование как на стадию, завершающую законодательный процесс. Вместе с тем он разделяется не всеми учеными. Некоторые авторы связывают опубликование с процедурой подписания закона главой государства, утверждая, что опубликование может выступать в качестве стадии законодательного процесса только в случае, если главе государства предоставлено право самому принимать решение относительно того, опубликовать либо не опубликовать санкционированный им закон. Там, где глава государства не обладает таким правом, опубликование не является стадией законодательного процесса, поскольку автоматически следует за санкционированием или промульгацией закона главой государства[37].

По мнению других авторов, опубликование не входит в число стадий официального прохождения законопроекта в законодательном органе. Образуя, как они утверждают, наряду с предварительной подготовкой законопроекта самостоятельную часть законодательной деятельности, не связанную с официальной деятельностью законодательного органа, опубликование представляет собой в этом качестве особую стадию законодательного процесса. Данное мнение обосновывается, исходя из широкого понимания законодательного процесса, когда в него помимо официальной деятельности самого законодательного органа включается также деятельность по созданию закона, в которой наряду с законодательным органом участвуют иные государственные органы, общественность[38]. Существует точка зрения, сторонники которой полностью исключают опубликование из сферы законотворчества, считая его началом реализации принятого законодательного акта. В качестве основного аргумента, призванного доказать основательность отнесения опубликования к правоприменительной деятельности, указывается, что опубликование - это, прежде всего, одно из условий доведения текста принятого акта до сведения его непосредственных исполнителей[39].

На мой взгляд, опубликование представляет собой самостоятельный этап юридической деятельности, отличный по своему характеру как от предшествовавших ему стадий законодательного процесса (внесение законопроекта, его обсуждение, принятие, промульгация), так и от последующих стадий правоприменения. Обладая специфической целью, опубликование осуществляется в определенных временных границах. В правовом смысле оно имеет место лишь после принятия закона законодательным органом, его подписания компетентными должностными лицами и соответствующего оформления, т.е. тогда, когда процедура по созданию закона полностью завершена. Возможность исполнения такого закона наступает не ранее обусловленного срока его вступления в силу. Таким образом, не опубликование, а вступление закона в силу знаменует начало правоприменительной деятельности. Временной разрыв между опубликованием закона и началом его реализации устанавливается в законодательном порядке. Он необходим для того, чтобы с новым законом, прежде, чем последний начнет применяться, были ознакомлены все слои населения и, в первую очередь, лица, к которым закон обращен непосредственно. Это позволяет указанным субъектам до введения закона в действие изучить его и сообразовать с ним свое поведение.

В зависимости от того, кому в государстве принадлежит право на издание законодательного акта, заключительной стадией законодательного процесса, по нашему мнению, может быть либо принятие закона парламентом, либо санкционирование закона главой государства. Если законодательный процесс заканчивается утверждением закона в парламенте, опубликование осуществляется от имени или по прямому нормативно закрепленному поручению данного органа, как это имеет место в Российской Федерации. Если же утверждение закона проводится посредством санкционирования его главой государства, за последним обычно и закрепляется право на опубликование санкционированного им закона. Ни в том, ни в другом случае опубликование не связано непосредственно с завершением законодательного процесса, им лишь удостоверяется тот факт, что закон принят и утвержден, но еще не начал действовать.

Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ведется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.

Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации — соблюдение, исполнение, использование.

На практике может иметь место такая ситуация, когда закон опубликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила вступления в силу:

l) с момента опубликования;

2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или в нормативном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;

3) в срок, предусмотренный законодательством страны для вступления законов в силу.

Кроме того, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разделов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.

Так, согласно Федеральному закону РФ от 30 ноября 1994 года «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»[40] часть первая Кодекса вступила в силу с 1 марта 1995 года. Исключение составили положения, для которых указанным Федеральным законом были установлены иные сроки для введения в действие (в частности, Глава 4 вступила в силу с момента официального опубликования Кодекса). Как правило, подобный «временной разрыв» обусловлен содержанием норм закона, целесообразностью согласования практики их применения с иными нормативными актами или общими принципами права. Например, принципы справедливости и эффективности налогообложения, а также необходимость согласования бюджетного и налогового законодательства обусловили особый порядок введения в действие нормативных актов, устанавливающих новые налог». Согласно п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ[41] акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу (за исключением ряда случаев).

В юридической литературе встречаются разные точки зрения относительно того, каково соотношение процедуры вступления в силу нормативного акта и его опубликования. Некоторые исследователи включают ее в стадию опубликования: «опубликование закона (и вступление его в силу)»[42]. По мнению других, вступление закона в силу не связано со стадиями законодательного процесса, поскольку содержание последних составляет деятельность по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Следовательно, вступление закона в силу - это только юридически значимые последствия принятия или опубликования акта, а не какое-либо действие субъекта законодательного процесса[43].

В странах, где действует принцип разделения властей, а взаимоотношения государства и личности регулируются конституциями как отношения равноправных субъектов, опубликование закона напрямую связано с завершением законодательного процесса. Содержание опубликования составляет обязанность уполномоченного органа (участника законодательного процесса) довести до всеобщего сведения принятый закон.

В законе выражена государственная общеобязательная воля. Его создание и окончательное оформление этой воли предполагает включение закона в систему правового регулирования, а это невозможно без официального ознакомления с его предписаниями всего общества, отдельных граждан, государственных органов и должностных лиц.

Значимость и самостоятельность данной стадии обусловлены тем, что право на информацию о новых правовых актах - одно из общепризнанных международным сообществом прав человека.

Именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, то есть тому тексту, который был принят законодательным органом (или референдумом) и подписан компетентным должностным лицом. В отличие от иных способов обнародования, целью которых также является доведение до сведения законов (информативная функция), официальное опубликование носит удостоверяющий характер[44].

Таким образом, официальное опубликование - завершающая стадия законодательного процесса, для которой характерны следующие признаки: