Народная законодательная инициатива

5 Народная законодательная инициатива

Государственная власть может осуществляться либо посредством деятельности ее различных ветвей, органов государства, либо непосредственно народом (например, корпусом избирателей на референдуме при принятии новой конституции). Государственным органом народного представительства является, прежде всего, парламент (иногда есть надпарламентские органы). В этом случае в демократических странах говорится о представительной демократии при осуществлении государственной власти. При представительной демократии народ реализует свою власть (государственную и власть территориального коллектива) через избранных им представителей, через коллегиальные органы народного представительства. Если власть осуществляется народом непосредственно, это – прямая, непосредственная демократия.

В конституционном праве под непосредственной демократией понимается форма осуществления власти, при которой сам народ принимает решения по вопросам государственной жизни без посредства выборных представителей. Непосредственная демократия является прямым выражением народного суверенитета, и реализуется посредством:

выборов избирателями главы государства, парламента (иногда и премьер-министра);
досрочного отзыва избранных депутатов (в Австрии и Президента) по воле избирателей путем голосования;

референдума, плебисцита, всенародного опроса, всенародного обсуждения (причем, во многих странах законы, принятые референдумом, имеют преимущества по сравнению с парламентскими);
права петиций (наделение граждан правом обращаться к властям, включая и законодательные органы различных уровней, с письменным требованием, предложением, жалобой, на которые власти обязаны реагировать в установленном порядке. Петиция может содержать законодательные требования); народной законодательной инициативы;

«народного вето» (разновидность отвергающего конституционного или законодательного референдума, представляет собой проводимый по инициативе избирателей референдум с целью отмены проекта или уже принятого парламентом акта);
ландсгемайнде (специфический институт непосредственной демократии, применяемый в некоторых кантонах Швейцарии, – общий сход всех избирателей кантона, обладающий весьма широкой компетенцией).

Аналогичные институты прямой демократии могут существовать на уровне местного самоуправления.

Народная законодательная инициатива представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона (решения референдума), который подлежит обязательному рассмотрению парламентом, хотя последний вправе принять любое решение: согласиться с проектом, внести в него поправки или отклонить его. Народная законодательная инициатива имеет две разновидности: оформленную (сформированную) и неоформленную (несформированную). Оформленная (сформированная) представляет собой постатейно составленное предложение; неоформленная (несформированная) – общее пожелание, общие принципы проекта, по которому должно высказаться представительное учреждение.

Институт народной законодательной инициативы предусмотрен конституциями или законами ряда стран. На общегосударственном уровне он действует в Австрии, Испании, Италии, Швейцарии, на Филиппинах. На региональном уровне – применяется в США, Швейцарии и некоторых других странах (в субъектах федерации). Он не применяется или редко применяется в тех странах англосаксонского права, где всегда господствовала идея верховенства парламента.

Так, в Великобритании института народной законодательной инициативы, равно как и досрочного отзыва депутатов, не существует. Долгое время отвергался в Великобритании также институт референдума: закона о референдуме нет; все проводившиеся референдумы (общегосударственный был один раз в 1975 г. по вопросу о вступлении страны в Европейское сообщество, ныне Союз, местные референдумы проводились несколько раз в Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе) были осуществлены на основе специальных законов, каждый раз принимавшихся Парламентом.

Не применяется институт народной законодательной инициативы во Франции. Однако конституционное право Франции предусматривает широкое использование института референдума. Референдум может проводиться Президентом по предложению правительства или по совместному предложению обеих палат Парламента, но только по определенному кругу проблем, установленному новой редакцией (1995 г.) ст. 11 Конституции. Это – организация публичных властей, реформы в экономической и социальной политике и публичных службах, осуществляющих эту политику, ратификация международных договоров, которые могут отразиться на функционировании государственных инсти¬тутов страны. Местный референдум возможен в двух случаях:
1) уступка, присоединение, обмен территории государства не могут производиться без согласия ее населения (на основе этой статьи Конституции проводились референдумы в Алжире в 1962 г., на Коморских Островах в 1974 г., на острове Майотта в 1976 г.);

2) объединение коммун.

Хотя, как отмечают специалисты, во Франции к местным референдумам относятся отрицательно, они проводятся довольно часто: по статистике, в среднем семь местных референдумов в год.

Конституционное право Индии не знает института референдума. Ни на общегосударственном, ни на местном уровне референдумы не проводились, Им препятствует, в частности, высокий уровень неграмотности взрослого населения. Не известны Индии и народная законодательная инициатива, право отзыва депутатов избирателями. Народная законодательная инициатива не используется и во многих мусульманских странах, где доминирует концепция ашшура.

Конституции стран, предусматривающие возможность народной законодательной инициативы, устанавливают, что для внесения проекта закона нужно собрать определенное число подписей избирателей, подлинность которых подвергается проверке и удостоверяется нотариусом или должностными лицами местного самоуправления на уровне общин (обычно это число соответствует числу подписей для инициативы референдума).
Так, в Бразилии, для того, чтобы представить проект закона в Парламент в форме народной законодательной инициативы и чтобы он был рассмотрен Парламентом, необходимо собрать подписи не менее 1% избирателей страны из не менее, чем пяти штатов. По ряду вопросов (вооруженные силы, организация администрации, судов и др.) народная законодательная инициатива осуществляться не может. Практически использования этого права на общенациональном уровне в Бразилии не было. В соответствии с Конституцией институт, аналогичный народной законодательной инициативе, может быть применен для издания нормативных актов на уровне штатов и муниципий.

В Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тыс. избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.). Если федеральное собрание одобряет народную инициативу, составленную в общих выражениях, то оно подготавливает частичный пересмотр в указанном инициативой смысле и передает ее на голосование народа и кантонов. Если Федеральное собрание отклоняет инициативу, то оно передает ее на голосование народа, который принимает решение о том, нужно ли это предложение проводить в жизнь. В случае одобрения инициативы Федеральное собрание подготавливает проект, требуемый инициативой.

В Испании народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 500 тыс. избирателей. Предложения, однако, не могут вноситься в отношении норм, регулируемых органическими законами (т.е. согласно п. 1 ст. 81 Конституции 1978 г. в отношении основных прав и свобод, статутов автономных сообществ, всеобщего избирательного права и иных областей, предусмотренных конституцией), в отношении налоговой политики, помилования, международных отношений. Исключается возможность народной законодательной инициативы в отношении пересмотра Основного закона, государственных планов экономического развития и бюджета (ст. 131, 134 п. 1, 166).

Основной закон Испании также предоставляет всем гражданам страны право индивидуальных и коллективных письменных петиций (ст. 29 п. 1), но лишает права коллективных петиций представителей силовых структур (ст. 29 п. 2).

Конституцией Италии предусмотрена народная законодательная инициатива (ст. 71 Конституции 1947 г.). Не менее 50 тысяч избирателей могут внести в одну из палат Парламента проект, составленный в форме статей закона. В этом случае сама палата проводит проверку и подсчет подписей обратившихся с требованием и устанавливает их правильность.
Конституция Италии наделяет также всех граждан правом (ст. 50) направлять в палаты Парламента петиции с «требованием законодательных мероприятий или с изложением общественных нужд». В этой связи конституционно закрепленную возможность включения в петиции требования о законодательных мероприятиях можно в определенной степени расценивать как одну из форм народной законодательной инициативы.
В Австрии могут внести народную законодательную инициативу в нижнюю палату парламента – Национальный совет 100 тыс. избирателей или одна шестая граждан трех земель, обладающих правом голоса.
В Венгрии необходимо собрать 50 тыс. подписей, в Польше -100 тыс., в Грузии – 30 тыс., в Перу – не менее 50 тыс., в Колумбии – 5% (от числа избирателей).
В законодательных актах ряда стран предусматривается, что избиратели, осуществляющие народную законодательную инициативу, должны представлять в определенной пропорции различные районы страны. Это сделано для того, чтобы постановка вопроса имела общегосударственный, а не местный характер. Например, в Бразилии избиратели-инициаторы должны представлять не менее пяти штатов (из 26), в Румынии – не менее одной четверти общей численности уездов страны. Зачастую установлен срок сбора подписей: обычно он составляет не более шести месяцев.

Нередко требуется, чтобы проект закона, представляемый в порядке законодательной инициативы, был оформлен соответствующим образом – разделен на главы, параграфы или статьи, а иногда – чтобы он имел также мотивировочную часть и объяснение необходимости принятия данного закона. Подписи избирателей должны содержать имена, фамилии, часто – место жительства или название общины, в списки которой внесен избиратель. После проверки подписей и их удостоверения законопроект передается в парламент и рассматривается им по обычной процедуре. Народная законодательная инициатива обычно не допускается по тем же вопросам, что и референдум (о налогах, амнистии, по бюджету и др.), а также по международным вопросам и о конституционной реформе.
В отдельных странах усеченным правом законодательной инициативы обладает церковь (например, в Великобритании), но только по религиозным вопросам.
Специалисты отмечают, что в ряде стран народная законодательная инициатива применяется редко и недостаточно эффективна. Например, в Италии со времени принятия Конституции 1947 г. в таком порядке принят лишь один закон (в целом в Италии принимается в среднем 300 законов ежегодно).
Несколько иную картину представляет Германия. В этой стране в последнее время институты непосредственной демократии активно развивались. Наряду с такими институтами, как референдум и народный опрос, в рамках прямой демократии в Германии различаются:
– гражданские инициативы, когда граждане объединяются, чтобы достичь каких-либо целей, касающихся повседневной жизни, например, спасти деревья от вырубки, построить новые игровые площадки для детей или, наоборот, воспрепятствовать строительству чего-либо. По своему воздействию они приравнены к подаче петиций;

– гражданские или народные законодательные инициативы, представляющие собой «право всего народа или части народа вынести на народное голосование (плебисцит) вопрос любого содержания».
В настоящее время в Германии продолжается дальнейшее развитие прямой демократии. С начала 90-х годов гражданские или народные законодательные инициативы закрепились повсеместно на коммунальном и земельном уровнях. С тех пор граждане Федеративной Республики все чаще пользуются этими инструментами, дающими им возможность напрямую решать насущные политические вопросы.

До начала 90-х годов институты прямой демократии в Германии не были одинаково развиты во всех землях и на всех уровнях власти и управления. Конституции всех земель на территории бывших американских и французских оккупационных зон в период 1946 – 1947 гг., т.е. до принятия Основного закона в 1949 г., содержали положения о народном законодательстве или различных формах плебисцитов.

Напротив, в конституциях земель из бывшей британской оккупационной зоны, которые вступили в силу лишь после принятия Основного закона, тогда (не считая конституции Северного Рейна-Вестфалии – 1950 г.) не содержалось никаких упоминаний о прямой демократии. Особый случай представляет собой Западный Берлин, закрепивший народное законодательство в своей конституции в том же 1950 г. Таким образом, западногерманское земельное конституционное право оказалось расколотым на две части.

В 1990 г. в действие вступило восемь новых земельных конституций: в Шлезвиг-Гольштейне, в пяти восточных федеральных землях, в Нижней Саксонии и Берлине. Далее были пересмотрены некоторые старые конституции, в том числе в Бремене и Гамбурге, а также начата работа над их новой редакцией как, например, в Рейнланд-Пфальце. Таким образом, в более чем половине федеральных земель произошли глубокие изменения правового строя общества, сопровождавшиеся повсеместным принятием решений в пользу развития прямой демократии.

Но не только народная законодательная инициатива и плебисцит были заново введены там, где их прежде не существовало. Подъем прямой демократии характеризуется также тем, что в старых землях с действительно демократическими возможностями барьеры на пути народного законодательства отчасти были радикально снижены. Кворум при народной законодательной инициативе, установленный в послевоенное время на уровне не ниже 20%, уже сокращен наполовину в Бремене и Берлине. То же самое планируется сделать в Рейнланд-Пфальце. Кроме того, в Бремене снизили признанный чрезмерно завышенным 50% кворум участия в референдуме. Теперь требуется заручиться поддержкой 25% участвующих.
На коммунальном уровне изменения в области прямой демократии проходили еще более стремительно. Так, на передний план в 1990 г. вышел Шлезвиг-Гольштейн, подав положительный пример в вопросе определения необходимого числа участников. За ним, внеся необходимые поправки в соответствующие коммунальные уставы, потянулись и остальные: в 1992 г. – Гессен, в 1993 г. – Рейнланд-Пфальц и в 1994 г. – Северный Рейн-Вестфалия. В том же году, пересмотрев свою конституцию, к ним присоединился Бремен. В 1993 – 1994 гг. пять восточных земель включили гражданские законодательные инициативы и плебисциты в свои новые коммунальные уставы. В 1995 г. в Баварии носитель верховной власти самостоятельно через народное законодательство ввел в действие положение о коммунальном плебисците, что по сей день остается единственным случаем в своем роде. Тем временем подтянулись Нижняя Саксония и, наконец, в июне 1997 г. – Саар. Таким образом, на коммунальном уровне прямая демократия была повсеместно введена всего за семь лет.

Благодаря реформе коммунальных уставов в федеральных землях, проведенной в 90-е годы, были, прежде всего, введены прямые выборы бургомистров и ландратов в общинах и округах. Реформа привела также к активизации гражданской ответственности населения.

Реформы продолжаются и в настоящее время. Так, многие федеральные земли изменили условия проведения земельного референдума или начали соответствующую подготовку к такой реформе. В Рейнланд-Пфальце в рамках конституционной реформы барьер для принятия к рассмотрению народной законодательной инициативы был наполовину снижен – с 20 до 10 процентов. Одновременно с этим, однако, был усложнен порядок проведения референдума, для которого прежде не требовалось кворума. Впредь голосование будет считаться состоявшимся лишь в том случае, если в нем приняло участие не менее одной четверти общего количества имеющих право голоса избирателей. В Северном Рейне-Вестфалии правительственная коалиция в составе СДПГ и партии «Зеленых» совместно с оппозиционным ХДС предприняла первые шаги для упрощения процедуры выдвижения народных законодательных инициатив. В том числе, должен быть наполовину снижен и барьер для принятия к рассмотрению народных законодательных инициатив (пока он составляет 20%). По истечении более двух лет наметилось достижение единой позиции всех парламентских фракций Гамбурга, что должно улучшить положение дел с прямой демократией. Реформа была начата после состоявшегося в 1998 г. референдума, на котором более полумиллиона избирателей потребовали усовершенствования правовой базы проведения референдумов.

Исследуя изменения в области прямой демократии, эксперты особо отмечают Баварию. Референдум о введении всеобщего опроса граждан на коммунальном уровне оживил в Баварии развитие прямой демократии. Прямая демократия обрела новый размах на коммунальном уровне. За пять месяцев 170 гражданских законодательных инициатив дали практическое подтверждение таким реалиям политической жизни в Баварии, для проявления которых в Баден-Вюртемберге понадобилось почти 35 лет (197 гражданских законодательных инициатив). По использованию народных законодательных инициатив и плебисцитов Бавария превосходит все остальные федеральные земли, проводившие реформы с 1990 года. Спустя 22 месяца после вступления в силу соответствующего закона там зафиксировано уже более 330 гражданских законодательных инициатив и почти 220 плебисцитов.
Что касается тематики гражданских законодательных инициатив, то она весьма разнообразна, но в то же время имеет характерную структуру. На первом месте, например, в Баварии фигурируют транспортные проекты (31,4%); за ними следуют объекты коммунальной инфраструктуры, учреждения по обслуживанию населения (бассейны, предприятия коммунального хозяйства, школы – 24,2%), общие планы использования территории при застройке (15,1%) и проекты по удалению и переработке отходов (связанные с вывозом мусора, отводом сточных вод и очисткой воды – 10,7%). В Гессене список приоритетных тем возглавляют объекты инфраструктуры, учреждения по обслуживанию населения (30,1%), затем идут экономические проекты (например, выделение территорий для промышленных предприятий – 25,3%), проекты в сфере транспорта (15,7%), проекты по вывозу и переработке отходов (12,0%).

Гражданские инициативы сводятся преимущественно к реагированию на что-либо. Их предметом является в 85,1% случаев (в Баварии) и соответственно в 87% (в Гессене) то, что только что было принято на общинном совете (так называемые «касса¬ционные законодательные инициативы») или пока ещё обсуж¬дается на нём (так называемые «превентивные законодательные инициативы»). Инновативными (в том смысле, что они выносят новые темы на политическую повестку дня – так называемые «инновативные законодательные инициативы»), является лишь незначительная часть гражданских инициатив.

Народная законодательная инициатива также связана с изменением границ земель. Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о переходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права необходимо собрать подписи не менее 1% избирателей, участвовавших в последних выборах в Бундестаг на данной территории. Вслед за этим осуществляется так называемая регистрация – сбор подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течение не более двух недель (иначе вопрос отпадает). Вопрос решается на тех же условиях, что при референдуме и народном опросе.

В США используется институт, аналогичный народной законодательной инициативе, – так называемый петиционный референдум – референдум, проводимый по требованию определенного числа избирателей, подписавших петицию о принятии, отмене или изменении соответствующего закона. В США такой референдум практикуется в значительном числе штатов, число подписей под петицией может быть невысоким или весьма значительным: от 2% в Массачусетсе, 3% – в Мэриленде, 5% – в Аризоне, Калифорнии, Кентукки, Колорадо, Мичигане и др. до 15% – в штате Вайоминг, 20% – в Пуэрто-Рико, исчисляемых от количества избирателей, голосовавших на последних выборах губернатора штата. В петиционном референдуме совмещаются два института непосредственной демократии – народная зако¬нодательная инициатива и референдум. После представления петиции в соответствующий орган проводится проверка законности этого документа (например, содержит ли он требуемое число подписей, действительными ли являются подписи избирателей). После рассмотрения петиции проводится 2-й этап – само голосование.

От народной законодательной инициативы следует отличать так называемый законодательный почин, когда практически любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Однако никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Если предложение, выдвинутое путем законодательного почина, заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то они могут, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени, и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке.

Институт народной законодательной инициативы предоставляет возможность какому-либо политическому или идеологическому течению, существующему в обществе, предлагать свои решения, даже если эти течения не представлены в законодательных учреждениях. Ряд специалистов считает, что такая инициатива в какой-то мере вступает в противоречие с принципом представительного правления. К тому же при недостаточной культуре и низком уровне образования инициативы большинства могут противоречить нормам морали, интересам государства, нарушать права человека и т.д. Однако, необходимо заметить, что в условиях массовой безграмотности или в периоды острых кризисов плохо работают и классические демократические институты.

Как свидетельствует практика, существенными факторами развития института народной законодательной инициативы выступают:
– интенсивный рост культуры и образования в обществе и, в частности, рост правовой культуры населения, а также повышение общей информированности населения (газеты, радио, телевидение, путешествия).

Известно, что повышение общего образовательного уровня сопровождается ростом потребности участия в принятии решений;
– более высокая информированность определенных социальных и профессиональных групп населения о специфических проблемах, существующих в той или иной сфере, отрасли и т.д., и требующих законодательного регулирования.

Например, «профессиональные» предприниматели, банкиры, фермеры, судьи, учителя и т.д. могут лучше знать насущные проблемы отрасли, чем лица (органы), традиционно наделенные правом законодательной инициативы.
Опыт свидетельствует, что гражданские законодательные инициативы и плебисциты способны оживить демократию на местах и, тем самым, укрепить местное самоуправление, дают возможность реагировать на общественные потребности, по какой-либо причине не получившие отражения в деятельности выборного органа. Эффективно использовать данный институт могут также и общественные организации.
Задача

Возможно ли рассмотрение судом присяжных США иска, если ценность иска составляет 15 долларов. Обосновать свой ответ

Нет

На основании Конституции США, поправка 7 ст. 7 «По всем гражданским делам, основанным на общем праве, в которых оспариваемая цена иска превышает 20 долларов, сохраняется право на суд присяжных; но ни один факт, рассмотренный присяжными, не может быть пересмотрен каким-либо судом Соединенных Штатов иначе, как в соответствии с нормами общего права». Авторы Конституции придавали исключительное значение праву на суд присяжных Поправка 6 предусматривает суд присяжных в уголовных делах. Поправка 7 распространяет это право на гражданские иски, цена которых превышает 20 долларов. Поправка касается только федеральных судов. Однако Конституции большинства штатов также предусматривает суд присяжных по гражданским делам

Список используемых литературных источников

Фридмэн Л. Введение в американское право. – М., 1993.

Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты / Под ред. О.А.Жидкова. – М., 1993.

Егоров С.А., Никифорова М.А. Конгресс США / В сб.: Очерки парламентского права (зарубежный опыт). – М., 1993.

Лафитский В.И. Конгресс США / В сб.: Парламенты мира. – М., 1991.

Лафитский В.И. США. Конституционный строй и роль штатов в структуре американской федерации. – М., 1993.

Остром В. Смысл американского федерализма. – М., 1993.

Иностранное конституционное право / Отв. ред. В.В.Маклаков. – М., 1996.

Решетников Ф.М. Правовые системы стран мира. Справочник. – М., 1993.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. – М., Юристъ, 1999.

Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. Практикум. – М., Юристъ, 1999.

Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. – М., 1982.

Лузин В.В. Президентская модель разделения властей (на примере США). – Государство и право, №3, 1999.

Janda K., Berry J.M., Goldman J., The challenge of democracy. Government in America (Brief Edition - Huff E., Houghton Mifflin Company, 1990).