Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

Курсовая работа

Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. Теоретические основы делегированного законодательства

1.1 Практика делегированного законотворчества в России и зарубежных странах

1.2 Проблемы делегированного законодательства

ГЛАВА II. Институт делегированного законодательства в зарубежных странах

2.1 Способы делегирования законодательных полномочий

2.2 Инициатива и условия делегирования законодательных полномочий

2.3 Утверждение законодательных актов правительства и требования к ним

2.4 Окончание права на законотворчество правительства

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Введение

Актуальность темы. В последнее время все большее количество государств вводит и использует в своей конституционной практике институт делегированного законодательства. В конце XX столетия во многих странах были приняты новые конституции, которые зачастую устанавливали новый строй, вводили новые институты. В том числе были внесены положения о делегированном законодательстве. Так, в Конституциях Хорватии, Молдовы, Казахстана, Румынии этот институт был введен впервые. В странах, где делегированное законодательство применяется давно, с каждым годом количество принимаемых актов делегированного законодательства растет (к таким странам относятся Великобритания, Австралия, Канада). Столь широкое распространение этого института привлекает наше внимание к выяснению того, какие причины стоят за этим. О том насколько этот вопрос интересует многих государственных деятелей и ученых, могут говорить ежегодные конференции, посвященные проблемам делегированного законодательства.

С усложнением общественной жизни парламент не может в силу определенных причин (сложность проблемы, несовпадение подходов и т.д.) быстро и своевременно законодательно урегулировать новые общественные отношения. Парламент передает решение этих вопросов другим субъектам власти. Чаще всего данным субъектом является правительство. Парламент осуществляет передачу своих полномочий посредством делегированного законодательства. Но не во всех конституциях содержаться нормы,

разрешающие делегированное законодательство, а также регламентирование

его осуществления. На практике институт делегированного законодательства используется и в тех странах, где делегирование законодательных полномочий не предусмотрено конституцией.

В этой связи в юридической литературе как российской, так и зарубежной, все чаще затрагивается тема делегированного законодательства. Высказываются различные точки зрения в отношении того, необходимо ли его использование в деятельности органов государственной власти, полезно ли оно, либо является «неизбежным злом»[1]. Рост правительственного нормотворчества вызывает опасение у многих государствоведов. Оно связано с тем, что введение института делегированного законодательства и, следовательно, передача законодательных полномочий органам исполнительной власти может таким образом привести к узурпации власти парламента. Исследования ученых – государствоведов свидетельствуют, что институт делегированного законодательства, его осуществление тесно связано с такими ключевыми демократическими институтами современного государства как разделения властей, парламентаризм и др.[2] Свое опасение ученые объясняют тем, что использование делегированного законодательства приводит к установлению «новой деспотии» исполнительной власти. Стоит разобраться, так ли на самом деле обстоят дела на практике, или здесь имеет место подмена понятия делегированного законодательства понятиями иного рода, ведь практически нигде не раскрывается содержание делегированного законодательство, а иногда его не отделяют от указного права или восполнения пробелов.

В связи с этим необходимо точно определить, что включает в себя понятие института делегированного законодательства, как он сосуществует с другими институтами государства.

Широкое распространение института делегированного законодательства привело к появлению разнообразных форм его осуществления, проанализировав которые, можно сделать выводы о том, какие модели данного института существуют, кто является субъектом данных отношений, каковы цели, сроки, способы и условия подобной передачи полномочий (другими словами, каковы границы применения института делегированного законодательства).

В пользу актуальности темы говорит и тот факт, что российские юристы высказываются за введение данного института в РФ. Российской практике известны случаи издания Президентом актов, имеющих на практике силу законов. Некоторые ученые, пытаясь как-то объяснить сложившуюся ситуацию, расширительно толкуют институт делегированного законодательства, включая в него даже то, что не имеет никакого отношения к данному институту. Причем долгое время в российских научных кругах негативно относились к делегированному законодательству и возможности его введения в нашей стране, считая, что данный институт является проявлением кризиса парламентаризма и ведет к установлению диктаторского режима. К тому же этот вопрос интересен и с той точки зрения, что введение данного института можно рассматривать, как возможность заключить «указное право» в конституционные рамки. Следовательно, попытка теоретического изучения института делегированного законодательства может помочь в определении данного выбора (вводить или воздержаться от введения института; при положительном ответе необходимо решить каким способом и на каких условиях будет введено и будет применяться делегированное законодательство в РФ, а также проанализировать, как его введение скажется на работе Федерального Собрания РФ). Также изучение данной темы важно для развития науки конституционного права.

Все вышесказанное предопределяет объект данного исследования - институт делегированного законодательства как составная часть конституционного права многих стран.

Предметом курсовой работы являются положения конституций зарубежных стран о делегированном законодательстве, законы о делегировании законодательных полномочий, акты делегированного законодательства.

Степень разработанности темы. Попытки комплексного рассмотрения института делегированного законодательства, его видов, способов и условий российскими учеными не предпринимались.

Делегированное законодательство нельзя назвать новым институтом конституционного права. Он существовал и в XVII, XIX веках, но широкое использование института началось только в XX веке. В России до революции научные труды по данной проблематике отсутствовали, также как и в советский период, за исключением обращения в отдельных случаях к вопросу о делегации законодательных полномочий в зарубежных странах. Так, например, в своих трудах В.М. Гессен, В.В.Ивановский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский обращались к рассмотрению вопросов, связанных с четким определением различных актов государственных органов, а также рассмотрению отдельных случаев делегации законодательных полномочий в некоторых странах Европы.

В советский период институт делегированного законодательства рассматривался более подробно в работах С.Л. Зивса, И.Д. Левина, А.А. Мишина и др., но везде к нему высказывалось негативное отношение.

В настоящее время к вопросу делегированного законодательства обращаются чаще. Различные литературные источники по конституционному праву зарубежных стран содержат краткую информацию о применении данного института в отдельных странах. Первая попытка провести сравнительный анализ условий осуществления института делегированного законодательства была предпринята B.C. Троицким и Л.А. Морозовой в статье «Делегированное законотворчество».

В зарубежных странах к этому вопросу подходили только с точки зрения описания основных моментов применения института. Работы, посвященные непосредственно делегированному законодательству в большинстве своем есть только в странах англо-саксонской модели права – Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, США, Индии. Правда, в начале 60-х XX в. в Норвегии Т. Опсалом была защищена докторская диссертация, которая явилась важнейшей работой по проблеме делегированного законодательства во всей Скандинавии. Выводы, к которым он пришел, приняты всей скандинавской правовой наукой.

Цели и задачи курсовой работы. Основными целями исследования является:

• раскрытие понятия и содержания института делегированного законодательства;

• установление причин возникновения института делегированного законодательства с учетом исторического опыта;

• выявление видов и способов осуществления делегированного законодательства, а также пределов его допустимости;

• обоснование предложений по совершенствованию использования института делегированного законодательства в современный период.

Достижение этих целей осуществляется путем решения следующих задач:

• анализ подходов общетеоретического понятия делегированного законодательства, выявление условий осуществления института в различных странах;

• сравнительный анализ соответствующего нормативного материала зарубежного и отечественного законодательства, а также различных вариантов применения института в зарубежных странах и РФ;

• рассмотрение существующих видов делегированного законодательства, внесение предложений по усовершенствованию данного института и построение возможных моделей делегированного законодательства.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы – исторический, системно-структурный, а также частно-научные методы – сравнительно-правовой, статистический и др.

В курсовой работе особый акцент был сделан на следующие методы:

1. изучение и критический анализ положений конституций и действующего законодательства различных стран, обобщение и систематизация точек зрения и концепций, ученых по проблематике делегированного законодательства;

2. метод сравнительного правоведения при анализе действующих конституций при выявлении и систематизации способов и условий делегированного законодательства.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается во внесении определенного вклада в разработку одной из важных и еще малоизученных тем науки конституционного права. Содержащиеся в работе теоретические положения и выводы будут способствовать дальнейшему накоплению теоретического знания о природе делегированного законодательства, механизме его осуществления, совершенствованию и развитию понятийного аппарата науки конституционного права.

Практическая значимость исследования состоит в том, что в нем осуществляется комплексное изучение того, что является делегированным законодательством; содержащиеся в нем выводы и рекомендации могут быть использованы органами власти в случае введения данного института в Российской Федерации.

Результаты работы могут использоваться в научной деятельности, в учебном процессе юридических факультетов, в курсах конституционного права, а также спецкурсах, посвященных конкретно институту делегированного законодательства.

Глава I. Теоретические основы делегированного законодательства

Важнейшую роль в управлении обществом играет законотворческая деятельность государства, как одна из форм осуществления его функций. Законотворческая деятельность представляет собой процесс подготовки и издания законов. От эффективности ее осуществления зависит благосостояние общества и государства.

Органом, главная функция которого заключается в осуществлении законодательной власти, является парламент. Все конституции наделяют парламент законодательными полномочиями. Принятие законов является главной задачей парламента. Теоретически только парламент обладает суверенным правом принимать законы. Как утверждал Н.И. Лазаревский, «законодательная власть в качестве верховной может принимать в форме закона любые распоряжения, хотя бы по существу своему относящиеся к управлению или даже судебной деятельности, и каждое такое распоряжение является, безусловно, обязательным, и никакая ссылка на недействительность такого постановления на том основании, будто бы законодательная власть вышла за пределы своих естественных или законных пределов, ни кем в государстве принята, быть не может: закон подлежит исполнению, хотя бы по содержанию своему и был актом административным или судебным. В то же время обособленность законодательных органов приводит к тому, что никакой другой орган, ни административный, ни судебный, не имеют права, по частным ли случаям, или в общей форме, издавать постановления, которые имели бы силу закона, и всякий такой бы акт был бы недействительным»[3].

В настоящее время законодательная деятельность парламента

претерпела весьма серьезные изменения. В современных государствах парламент продолжает законодательствовать, однако «во многих странах он не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы (Индонезия, Китай), абсолютные монархи (Оман)». Вместе с усложнением функций государства увеличился объем законодательной деятельности парламента, количество принимаемых актов увеличилось, но, тем не менее, центр тяжести в нормотворчестве переместился в правительство. Это объясняют тем, что объем государственной работы настолько возрос, законодательная техника настолько усложнилась, а само законодательство настолько специализировалось, что парламенту по неволе пришлось отказаться от значительной части своих полномочий в пользу правительства. Еще в начале XX в. отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что «узкая» теория исполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов) навсегда, бесповоротно сдана в политический архив[4].

В последнее время в связи с появлением новых сфер общественных отношений законодательная власть не имеет возможности быстро осуществлять их регулирование. Необходимо искать пути более гибкого и оперативного управления. Ресурсами более быстрого реагирования на появление новых отношений обладает исполнительная власть. Поэтому стоит считать разумным то, что решение многих вопросов законодательная власть перекладывает на исполнительную. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Она предполагает ограничение роли парламента и передачу части законодательных полномочий исполнительной власти[5]. Однако в странах, где используется концепция рационализированного

парламентаризма, снижение роли парламента не является безусловным: за ним остается последнее слово в решении самых принципиальных вопросов, в том числе и вопросов о правах человека. Так, п.1 ст.82 Конституции Испании 1978г. устанавливает, что Генеральные кортесы могут делегировать правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам, за исключением относящихся к развитию основных прав и свобод[6].

Одной из характерных черт современного государства является рост правительственного нормотворчества, в том числе и в форме делегированного законодательства. Нормы, посвященные ему, встречаются в конституциях различных стран. Так, ст.38 Конституции Франции 1958г. гласит: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к парламенту за разрешением путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятий, обычно входящих в область законодательства»[7]. П.1 ст. 114 Конституции Румынии устанавливает, что «Парламент может принять специальный закон, уполномочивающий правительство издавать ордонансы в областях, не являющихся предметом органических законов»[8]. Согласно п.1 ст.88 Конституции Хорватии 1990 г. «Палата представителей может сроком на один год уполномочить Правительство Республики Хорватия издавать указы по отдельным вопросам, относящимся к ее компетенции, за исключением вопросов, связанных с регулированием осуществления предусмотренных Конституцией свобод и прав гражданина, национальных прав, избирательной системы, организации, компетенции и порядка деятельности государственных органов и местного самоуправления»[9] П.2 ст. 164 Конституции Швейцарии 1999 г. содержит положение о том, что «федеральный закон может предусмотреть делегирование полномочий по изданию правовых норм, если только это не исключается Конституцией, п.1 ст.45 Конституции Королевства Марокко 1996г. гласит: «На определенный срок и в определенных целях Правительство может быть уполномочено законом посредством декретов на принятие мер, обычно входящих в сферу действия закона». Положения о делегированном законодательстве содержатся в ст.ст.76-77 Конституции Италии 1947г., ст.82 Конституции Испании 1978г., ст.68 Конституции Бразилии 1988г., ст.78 Конституции Армении 1995г. и др. Вместе с тем существует ряд государств, в конституциях которых подобные статьи отсутствуют.

Термин «делегированное законодательство» в разных странах толкуют не одинаково, и вопрос о допустимости делегирования законодательных полномочий решается в конституциях неравнозначно. Существуют различные подходы к определению понятия делегированного законодательства. Некоторые источники указывают на то, что это деятельность, другие определяют этот институт через совокупность актов (делегированное законодательство – акты исполнительной власти, изданные по поручению парламента и имеющие силу закона[10]). Такое двоякое понимание вытекает из двух значений термина «законодательство». Думается, что и тот и другой подход имеют право на существование.

В некоторых странах континентальной Европы к актам делегированного законодательства относятся лишь те правительственные акты, которые не просто издаются по уполномочию парламента, но и наделены силой закона. Л. Дюги писал в начале ХХв.: «С формальной точки зрения законом будет всякое определение, исходящие от органа, который в данной стране рассматривается как непосредственный выразитель суверенной воли коллективности, образующий основу государства. С материальной точки зрения законом будет всякий акт, который по своему существу является законом, независимо от органа, его создавшего»[11]. Так, французская конституция 1958г., установив в первой части ст.34, что «законы принимаются парламентом», предусмотрела в ст.38 довольно существенное отклонение от этого принципа: «Правительство может для выполнения своей программы обратиться к Парламенту за разрешением осуществить путем издания ордонансов в течение ограниченного срока мероприятия, обычно входящее в область законодательства. Ордонансы принимаются в Совете министров после получения заключения Государственного совета. Они вступают в силу после их опубликования, но утрачивают ее, если законопроект об их утверждении не внесен в Парламент до истечения срока, указанного уполномочивающим законом. По истечении срока, упомянутого в первом абзаце настоящей статьи, ордонансы по вопросам, входящим в область законодательства, могут быть изменены лишь законом»[12].

Отсюда следует, что ордонансы имеют ту же юридическую силу, что и законы, то есть суть законы в материальном смысле, не будучи таковыми в смысле формальном.

В Германии правительство или министр могут издавать правовые постановления только по прямому уполномочию закона в каждом случае, причем эти постановления носят подзаконный характер, то есть не представляют собой законов даже в материальном смысле (ст.80 Основного закона ФРГ 1949г.)[13].

Стоит обратить внимание на то, как этот вопрос решается в

Великобритании, где нет писаной конституции. Учение о двух понятиях закона не смогло пустить здесь столь глубокие корни, как в странах континентальной Европы, потому что особенности исторического развития этой страны выдвинули на первый план различие не между парламентскими и правительственными актами, а между статутом и судебным прецедентом, длительное время являвшегося основным источником права Великобритании. Поэтому здесь закон определяется как формальное постановление относительно какого-либо правила поведения, подлежащего в будущем соблюдению со стороны тех лиц, к которым оно обращено. Уже к концу XVI века было признано, что парламентский акт представляет собой самое авторитетное воплощение английского закона, имеющее преимущество перед королевскими указами и решениями судебных органов. Но статут, будучи писаным законом, имеет то общее с судебным прецедентом, как неписаным законом, что именно суд стоит на его защите. Британские юристы в качестве непременного атрибута закона рассматривают возможность судебного преследования граждан за нарушение его установлений. Поэтому в трудах британских государствоведов встречается определение закона как нормы, защищаемой судами[14].

Правительство в Великобритании не обладает правом издавать законы, однако поскольку существует широкая практика правительственного нормотворчества, английские юристы сделали вывод о том, что все парламентские акты являются законами, но не все законы парламентскими актами. Обосновывается это тем, что за нарушение правительственного акта гражданина можно привлечь к ответственности через суд, а это как раз и указывает на то, что такие акты представляют собой законы.