Задачи и цели введения института наблюдения

1.2 Задачи и цели введения института наблюдения

Наблюдение за выборами является необходимым атрибутом не только для стран с устоявшейся демократией, но и в особенности в государствах с развивающейся «властью народа». «Отечественный опыт, а также опыт зарубежных стран подтверждает, что присутствие на выборах наблюдателей способствует формированию атмосферы гласности и открытости, что в свою очередь влечет повышение уверенности граждан в справедливом характере выборов, способствует их более активному участию в избирательном процессе».[3]

«Основной целью мониторинга избирательного процесса является контроль над соблюдением законности при подготовке и проведении выборов, который в конечном итоге должен способствовать улучшению избирательных практик».[4]

Наблюдатели выступают в качестве арбитра, беспристрастного источника информации, который помогает разрешать спорные вопросы. Участие наблюдателей в процессе подсчета голосов, параллельное подведение ими итогов голосования или использование иных методов контроля позволяет получить наиболее объективные оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов голосования.

Присутствие на участке наблюдателей способно свести к минимуму вероятность непреднамеренных организационных ошибок со стороны избирательной администрации, а также предотвратить фальсификации и нарушения процедур проведения выборов. Деятельность наблюдателей позволяет предотвратить давление на избирателей.

Выполняя свои функции, наблюдатели выявляют и анализируют наиболее часто встречаемые на практике нарушения избирательных процедур, что позволяет совершенствовать избирательные техники. Опубликование сделанных на основе работы наблюдателей отчетов может содействовать проведению политических преобразований.

Поставленные ими оценки формируют отношение к выборам избирателей и кандидатов. «Положительные оценки способствуют их признанию большинством граждан и политических партий, а отрицательные оценки и критика выборов могут привести к непризнанию их результатов общественностью и даже пересмотру в судебном порядке».[5]

Резюмируя вышесказанное, можно выделить следующие одиннадцать задач наблюдения за выборами:

а) осуществление контроля за избирательным процессом;

б) предотвращение нарушения процедур проведения выборов;

в) содействие повышению доверия к институту выборов;

г) увеличение политической активности граждан;

д) контроль точности подсчета голосов;

е) вскрытие фактов нарушения избирательного законодательства;

ж) публичное освещение событий дня голосования;

з) оценка выборов;

и) побуждение власти к поиску и принятию соответствующих мер в случаях фиксации правонарушений;

к) содействие в совершенствовании избирательных практик;

л) соотнесение национального законодательства с международными нормами.

1.3 Правовой статус наблюдателя

В зависимости от государственной принадлежности наблюдатели бывают национальные (внутренние), и международные (иностранные). Хотя понятие «национальный», равно как и «внутренний», ни в одном законе не упоминается, оно вытекает из его смысла и повсеместно употребляется в научной литературе подобного толка. А определение «наблюдатель Российской Федерации» будет верно только в том случае, если российский гражданин будет осуществлять возложенные на него полномочия на территории иностранного государства.

По сроку полномочий наблюдатели делятся на долгосрочных и краткосрочных. Долгосрочные наблюдатели оценивают управление на всех стадиях избирательного процесса. «Долгосрочные наблюдатели преследуют двойную цель. Они должны собирать и анализировать связанные с выборами данные информацию и представлять соответствующие отчеты по своим территориям, а также подготавливать почву для размещения краткосрочных наблюдателей»[6]. В то время как краткосрочные наблюдатели прибывают непосредственно в день голосования и осуществляют «классические полномочия». Исходя из российского законодательства любой наблюдатель может быть только краткосрочным, поскольку он исполняет свои функции в ходе голосования и определения его итогов. В то время как до этого проходит много стадий – регистрация кандидатов, предвыборная агитация и т.д. Легкий оттенок дискриминации, к примеру, для международных наблюдателей, вполне оправдан, поскольку процедура направления их чрезвычайно сложна и затянута. Необходимо соблюсти множество условий для отправки и принятия наблюдателей из одной страны в другую, подготовить документацию и решить иные вопросы в крайне сжатые сроки. А ограничение в правах внутренних наблюдателей можно оставить на совести депутатов Парламента.

Территориальный признак зависит от места проведения выборов (референдума). Если наблюдатель осуществляет свои полномочия на уровне субъекта Российской Федерации, то есть в Территориальной избирательной комиссии, или в органах местного самоуправления, то есть в Участковой Избирательной Комиссии, то таких наблюдателей следует считать общественными. Эта классификация законодательно закреплена во «Временном положении о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации…». Дополнительно нужно подчеркнуть, что если национальный наблюдатель может присутствовать на выборах всех трех уровней, то международному положено быть только на федеральном.

Понятие наблюдателя законодательно закреплено в Федеральном Законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В частности, статья вторая, «Основные термины и понятия», пункт сорок второй устанавливает, что наблюдатель – это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума.

Теперь разберем данное понятие на составляющие.

Наблюдатель – это, прежде всего, гражданин Российской Федерации (иностранных пока в расчет не берем). В соответствие с принципами гражданства в РФ, не имеет значения, как лицо получило эту устойчивую правовую связь с государством – в результате принятия, восстановления, по рождению, трансферту, оптации, или любым другим законным способом, поскольку гражданство является единым и равным, вне зависимости от оснований приобретения. Из этого следует, что апатриды (лица без гражданства), лишены права становиться наблюдателем, а бипатриды (лица с двойным, или множественным гражданством) вполне могут это сделать.

ФКЗ «О референдуме РФ» указывает на дополнительный признак - возрастной ценз. Статья 36 пункт второй говорит о достижении наблюдателем восемнадцати лет. Такое правило вполне закономерно, поскольку именно с этого возраста гражданин обладает полным объемом прав и обязанностей, становясь совершеннолетним. Кроме того, данная статья закрепляет невозможность приобретения статуса наблюдателя эмансипированным гражданам.

Кандидат в наблюдатели должен обладать активным избирательным правом, то есть возможностью голосовать. Из этого положения вытекают вполне конкретные ограничения.

Во-первых, лица, признанные судом недееспособными, подобным правом не обладают. Закон определяет дееспособность как «способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их» (ст. 21 Гражданского Кодекса). То есть, если гражданин, вследствие психического расстройства не может понимать значение своих действий или руководить ими, то суд может присвоить ему такой статус. «Наличие душевной болезни или слабоумия устанавливается судебно-психиатрической экспертизой, назначаемой судей. Факт недееспособности гражданина подтверждается исключительно состоявшимся судебным решением, никакого другого документа, отметки в паспорте или иной общедоступной информации о недееспособности закон не предусматривает»[7]. На ограничено дееспособных лиц такой запрет не распространяется.

Во-вторых, лица, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, также не могут стать наблюдателями. Причины вполне понятны - они не обладают правом на участие ни в референдуме, ни на выборах даже в качестве избирателя. Еще более сложно представить себе ситуацию, когда осуждённые наблюдают за ходом избирательного процесса. Однако как только лица отбыли свое наказание, они снова приобретают возможность стать наблюдателем, поскольку такое ограничение носит временный характер.

Можно сделать вывод, что исходя из принципа всеобщего избирательного права, закрепленного в ст. 32 Конституции РФ, все без исключения дееспособные и свободные граждане Российской Федерации, вне зависимости социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, образования и языка, отношения к религии, характера занятий и политических убеждений, и других обстоятельств, обладают избирательным правом, то есть являются потенциальными наблюдателями.

Кроме того, наблюдатель обязан иметь при себе направление, удостоверенное, тем лицом, которое его выдало. В направлении проставляется фамилия, имя, отчество наблюдателя, адрес места жительства, номер избирательного участка/участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется, а также запись об отсутствии ограничений. Указание других сведений не требуется. А если наблюдателя направили кандидат, его доверенное лицо, инициативная группа по проведению референдума, то не требуется и проставление печати. Примечательно, что данное направление действительно только при предъявлении паспорта гражданина РФ, или иного документа, его заменяющего. К последнему может относиться военный билет, временное удостоверение личности, паспорт моряка и т.д.

Наблюдатель должен быть уполномочен осуществлять наблюдение за проведением голосования. Такими полномочиями его могут наделять: инициативная группа по проведению референдума, политические партии, иные общероссийские общественные объединения, зарегистрированные в соответствии с федеральным законом, инициативные агитационные группы, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения. Такую дифференциацию ввел законодатель, очертив достаточно большой, но далеко не полный круг полномочных органов и лиц. Ниже дается понятие каждого из них.

1) Под инициативной группой следует понимать группу участников, образуемую в целях реализации инициативы проведения референдума. Ее основная задача – сбор подписей в поддержку проведения референдума. Она обязана состоять из региональных подгрупп, создаваемая более чем в половине субъектов РФ, в число которых должно входить не менее ста участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Федерации, где образована региональная подгруппа. Ей могут быть:

а) Не менее чем два миллиона граждан Российской Федерации - чуть более процента от всего населения страны.

б) Конституционное собрание, если оно разработало новый проект Конституции.

в) Федеральный орган государственной власти.

2) «Под общественным объединением в соответствии со ст. 117 ГК РФ понимается любое добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, определенных в уставе общественного объединения. Общественная организация - это только одна из организационно-правовых форм общественных объединений. К общественным объединениям также относятся общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности».[8]

а) «Общественное движение – это не имеющее членства массовое общественное объединение, преследующее социальные, политические и иные общественно полезные цели, которые поддерживаются его участниками.

б) Общественный фонд является одним из видов некоммерческих фондов и представляет собой не имеющее членства общественное объединение, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

в) Общественное учреждение – это не имеющее членства общественное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих его уставным целям.

г) Органом общественной самодеятельности является не имеющее членства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, направленное на удовлетворение потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией его программ».[9]

«При проведении референдума наблюдатель может быть назначен общественным объединением, которое должно быть создано и зарегистрировано на уровне, соответствующем уровню референдума, или на более высоком. Таким образом, если референдум проводится на федеральном уровне, то наблюдатели могут назначаться общероссийскими общественными объединениями и политическими партиями, а на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования - соответствующими межрегиональными, региональными общественными объединениями. В случае если референдум проводится в пределах территории муниципального образования, то наблюдателей вправе назначать соответствующие местные общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке».[10] «Уставом общественного объединения должны быть определены органы, правомочные решать вопросы назначения наблюдателей (в общей форме либо с прямым указанием на такое полномочие), включая вопросы делегирования этих полномочий структурным подразделениям на местах».[11]

д) «Политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления». [12]Политические партии, имеющие право участвовать в выборах также могут получать статус избирательного объединения.

3) Инициативная агитационная группа - группа участников референдума, зарегистрированная в Центризбиркоме, в целях проведения агитации по вопросам референдума. Она создает фонд, денежные средства от которого поступают не только на реализацию ее непосредственной задачи – агитации, но и в качестве заработной платы, в том числе и наблюдателям.

4) Кандидат – лицо, принимающее непосредственное участие на выборах в качестве претендента на роль президента, либо главы субъекта, либо главы муниципального органа, зарегистрированное в избирательной комиссии. Исходя из пункта 7 ст. 30 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» кандидат может поручить назначение наблюдателей своим доверенным лицам.

Закон также определил лиц, которые не могут стать наблюдателями в силу своих профессиональных обязанностей. Многие из ниже перечисленных лиц уже стоят на страже закона и порядка, обладают довольно широкими властными полномочиями, дабы еще осуществлять наблюдение. А чтобы понять, кто под ними подразумевается, нужно использовать довольно широкий понятийно-терминологический аппарат.

Во-первых, это выборные должностные лица. Выборным должностным лицом является Президент Российской Федерации – глава государства. Также к ним можно отнести главу муниципального образования, избираемый непосредственно гражданами Российской Федерации, проживающими на данной территории. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом города, поселка, наделяемый полномочиями по решению вопросов местного значения. Последних закон относит в отдельную группу, поскольку главы муниципальных образований могут быть как выборными лицами, так и назначенными.

Во-вторых, предыдущим запретом не охватывались высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, или как дополнительно закреплено в законе - руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По большому счету оба понятия говорят об одних и тех же должностных лицах, но чтобы не возникало желания широко трактовать эту норму, в силу коллизионности статуса этих лиц, ввели соответствующую конкретизацию. «С одной стороны, высшее должностное лицо представлено в системе государственной власти субъекта Российской Федерации в виде единоначального органа, реализующего полномочия за пределами всех ветвей власти. С другой стороны, это лицо в обязательном порядке признается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. В этом случае высшее должностное лицо автоматически включается в структуру системы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, реализуя исполнительно-распорядительную деятельность, используя полномочия в сфере исполнительной власти».[13] В настоящее время высшие государственные должности в субъектах Российской Федерации именуются по-разному — глава Республики, президент Республики, председатель правительства Республики, губернатор края (области, города федерального значения, автономной области, автономного округа), мэр города федерального значения, глава администрации края (области, автономного округа).

В-третьих, стать наблюдателями не могут депутаты. То есть лица, избранное гражданами в представительный орган государственной власти/муниципального образования, на основе демократических принципов голосования.

В-четвертых, не дозволяется осуществлять полномочия наблюдателя лицам, находящимся в непосредственном подчинении с вышеуказанными индивидуумами. Под непосредственным подчинением понимаются служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения, вправе отдавать ему приказы и распоряжения, обязательные для исполнения, поощрять и применять дисциплинарные взыскания. К ним можно отнести многочисленных заместителей, помощников и др.

В-пятых – судьи, носители судебной власти. Понятие судьи раскрывает статья 11 ФКЗ «О судебной системе РФ» - это лица, наделенные полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе. Помимо прямого запрета в статье 30 пункте 4 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав…», так же есть и косвенный. Полномочия судьи прекратятся, если он будет заниматься любой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой, то есть не совместимой с его должностью (статья 3, «Требования, предъявляемые к судье», ФЗ «О статусе судей»). В соответствии со ст. 120 Конституции РФ судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону. Судья при исполнении своих полномочий должен избегать того, что может вызвать сомнение в его беспристрастности, объективности и справедливости.

В-шестых, приобрести статус наблюдателя не получится у прокуроров. «Прокурор является должностным лицом, уполномоченный, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».[14] Законодатель не стал расширять список лиц, работающих в Органах Внутренних Дел до следователей, дознавателей, милиционеров и др., а ограничился только прокурорами, как более высокими по статусу государственными служащими. Руководствуясь принципами организации и деятельности прокуратуры, можно сказать, что «прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности».[15] Что по большому счету копирует вышеуказанную норму. На прокуроров возложена функция осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов. Прокуроры в своей служебной деятельности не должны быть связаны решениями общественных объединений.

В-седьмых, не сможет побывать в шкуре наблюдателя члены комиссий с правом решающего голоса. Это лица, заседающие в избирательной комиссии, обладающие компетенцией коллегиально выносить вопросы на повестку дня, и в случае с несогласием с решением комиссии высказывать особое мнение. Вопросы, в основном, касаются избрания председателя, финансового обеспечения, регистрации кандидатов, подведение итогов голосования и т.д.

За последнее время Россия применяет международные избирательные стандарты и практики наблюдения разных стран, основные принципы которых закреплены в Уставе Организации Объединенных Наций и детально выявлены в Декларации о принципах международного права.

Как правило, выделяют две группы международных избирательных стандартов – региональные и универсальные. «Важнейшими источниками универсальных избирательных стандартов служит Всеобщая декларация прав человека 1948 года, в статье 21 которой говорится, что воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования; Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый в 1966 году и вступивший в силу в 1976 году, в котором гражданские и политические права, изложенные в Декларации, были уточнены и конкретизированы. Среди региональных источников избирательных стандартов обязательную силу для Российской Федерации имеют не только документы, принятые в рамках Совета Европы, но и стандарты СНГ».[16] К последним нужно отнести Конвенцию о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств. Неоспоримое первенство в юридической силе принадлежит именно международным договорам, о чем неустанно напоминает статья 15 Конституции РФ.

Серьезные шаги в международном наблюдении за избирательном процессом сделало ООН путем создания Отдела содействия выборам Департамента по политическим вопросам. Более конкретные задачи решает Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Эта организация направляет целые группы профессионально подготовленных наблюдателей, выпускает должностные инструкции наблюдателем, кодексы поведения, развивает научные труды на эту тему.

Институт международного наблюдения вводился как основание для политического контроля за соблюдением общепринятых международных норм, обязательств, взятых на себя государством по договору между странами. Однако термин «контроль» здесь должен иметь несколько иной смысл, нежели он используется в других отраслях права. Прежде всего, под контролем понимают не только выявление каких-либо нарушений, но их непосредственное устранение. Последним аспектом ни международные, ни национальные наблюдатели никогда в полной мере не наделялись. У наблюдателей всегда была (и есть) особая методика действий, которые приводили к определенным правовым последствиям, однако наблюдатели все же имели функцию посредника между нарушителем и лицом, устранявшим это нарушение. Здесь вполне применима аналогия, что прокуратура не сама осуществляет суд над подозреваемым, а закон «делегирует» это полномочие суду.

Исходя из этого, у иностранного наблюдателя, помимо «неотчественного» гражданства, выявляется ряд принципиальных отличий, качественно выделяющих его от национального. Кроме нижеследующих признаков, иностранный наблюдатель обладает теми же правами и обязанностями наряду с национальными.

У иностранных наблюдателей должно быть разрешение на въезд в РФ. Контроль за наличием этого документа на первоначальном этапе обязана осуществлять транспортная кампания, если иное не предусмотрено международным договором. Основанием для получения подобного разрешения является приглашение на въезд в РФ органами государственной власти (Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ), комиссий, организующей выборы/референдум. В соответствии с ФЗ «О порядке выезда из РФ и въезда в РФ», наблюдатель также должен иметь визу (при безвизовом режиме пересечения границы это требование, соответственно отпадает). Помимо этого, приглашения могут быть поданы международными и национальными правительственными и неправительственными организациями, а также частными лицами, имеющими признанный авторитет в области защиты прав человека. Иностранные наблюдатели аккредитируются Центральной избирательной комиссией. Под аккредитацией следует понимать официальное признание ЦИКом компетентности наблюдателя и возможности им выполнять определенную работу в области избирательного права.

Принимающая сторона, пригласившая иностранного наблюдателя, также дает определенные гарантии материального, медицинского и жилищного обеспечения на период его пребывания. Она возлагает на себя следующие обязательства: предоставляет денежные средства для проживания, обеспечивает его заработной платой (не ниже минимального размера оплаты труда), предоставляет страховой медицинский полис, обеспечивает жилищем.

Срок полномочий иностранного наблюдателя начинается со дня его аккредитации в ЦИКом и заканчивается в день официального опубликования результатов референдума/выборов.

Иностранный наблюдатель на срок осуществления своих полномочий находится под покровительством РФ, комиссий, органов местного самоуправления, государственных органов, должностных лиц. Все они должны оказывать наблюдателю содействие в пределах своих полномочий.

Международный наблюдатель осуществляет свою деятельность самостоятельно и независимо. То есть он не зависит от участников референдума, а его финансовое обеспечение осуществляется за счет средств тех, организаций, которые его направили.

Иностранный наблюдатель вправе после окончания времени голосования на всей территории Российской Федерации публично излагать свое мнение о законодательстве Российской Федерации о референдуме/выборах, о подготовке и проведении референдума/выборов, проводить пресс-конференции и обращаться к представителям средств массовой информации. Это, пожалуй, является основным отличием национальных и международных наблюдателей. В этом аспекте реализуется принцип гласности, который позволяет выполнять задачу соотнесения Российского законодательства с международными нормами.

Иностранный наблюдателю запрещено использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением. Т.е коммерческая деятельность, предоставление экономических интересов партий, каких либо организаций, объединений будет считаться незаконной.

Если иностранный наблюдатель нарушил законодательство, то ЦИК вправе отозвать его аккредитацию, без которой он уже не сможет осуществлять свои полномочия.