Инфраструктура муниципального образования и муниципальная территория

Негосударственное образовательное учреждение «Московский институт государственного и корпоративного управления»

Кафедра государственного и муниципального управления

Курсовая работа

По учебной дисциплине

«Инфраструктура муниципального управления»

На тему: «Инфраструктура муниципального образования и муниципальная территория»

Москва 2009 г.

Введение

В России сформировались необходимые условия для того, чтобы население страны могло структурироваться (преобразоваться) в систему местных сообществ. Это означает, что существует реальная возможность образования реальных местных сообществ (впервые в новейшей истории России) и, в связи с этим, становится чрезвычайно актуальной задача выстраивания отношений между нарождающимися локальными социумами (местными сообществами) и государством.

Следует обратить внимание на то, что термин «местное сообщество» не определен ни в Конституции РФ, ни в основном государственном законе о местном самоуправлении – Федеральном законе «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Центральным понятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» стало «муниципальное образование». Этот термин впервые введен в правовой оборот Гражданским кодексом РФ. Остается только сожалеть, что субъект местного самоуправления – местное сообщество, в федеральном законодательстве не удостоился отдельного термина. Сегодня многие эксперты признают, что это было ошибкой.

Однако понятие «местное сообщество» можно встретить в региональном законодательстве. Например, в Законе Московской области «0 местном самоуправлении в Московской области», где определено, в частности и понятие «член местного сообщества» («гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования…»).

Здесь же под термином «местное сообщество» мы будем понимать группу людей, проживающих на определенной территории и объединенных общими интересами в решении вопросов развития ресурсов территории с целью обеспечения своей жизнедеятельности, сформировавших публичную власть и органы управления для осуществления процесса развития.

Предполагается, что местные сообщества могут быть представлены как непосредственно, так и органами самоуправления, а термин «государство» предполагает, что государство представлено органами государственной власти.

 

1. Инфраструктура муниципального образования

 

Чтобы оценить состояние взаимодействия местных сообществ и государства необходимо выработать критерии оценки. Для этого, в свою очередь, необходимо понимать сущность (природу) субъектов взаимодействия, т.е. природу таких явлений социальной жизни как местное сообщество и государство, а также природу их связей и мотивации (интерес) к взаимодействию.

В курсе «Теория общественного развития» мы выяснили, что многие объекты живой природы, а также динамические системы неживой природы или органические системы, проявляют свойство самоорганизации. С этой точки зрения местное сообщество представляет собой одну из форм самоорганизации социума, образованного по территориальному признаку. Другими словами, образование местных сообществ и связанное с этим явлением становление и развитие института местного самоуправления является закономерным (объективным) процессом, присущим социальным системам.

Очевидно, что и государство также является одной из форм самоорганизации общества, но, по сравнению с местным сообществом, значительно более сложной. Таким образом, государство и местное сообщество – эти столь различные, на первый взгляд, социальные институты – суть проявление фундаментального свойства природы: способности к самоорганизации, т.е. имеют общую природу.

В этой связи встает вопрос об устойчивом соотношении этих форм проявления свойства самоорганизации в конкретной общественной системе, их связях и взаимодействии. Очевидно, что самоорганизация социальных систем может проявляться в различных соотношениях.

Сегодня мы имеем примеры стабильно развивающихся государств с очень сложной внутренней формой организации. В Германии, например, из четырех (а в некоторых федеральных землях – пяти) уровней управления три имеют полностью самостоятельные бюджеты, т.е. реализуют право самостоятельного решения определенного круга вопросов. Эти примеры свидетельствуют о том, что свойство самоорганизации может проявляться не только на одном каком-то уровне, т.е. устойчивая форма самоорганизации может иметь достаточно сложное внутреннее устройство.

Принято считать, что первые примитивные формы местных сообществ как формы самоорганизации территориальных социумов возникли задолго до возникновения первых государств – в период первобытнообщинного строя. Сегодня не принято ставить их в один ряд с современными местными сообществами, но в соответствии с нашим определением древние сообщества вполне укладываются в это понятие.

Корни местного самоуправления уходят далеко вглубь веков, поскольку необходимость объединения людей для выживания существует со времени появления человека. Еще в период первобытных общин люди, объединенные суровыми условиями жизни, вынуждены были совместно выполнять ряд функций (охрана, добыча пищи и др.). Жизнь человека невозможна без контактов с другими людьми. Общественная природа человека позволяет ему организовывать свою деятельность. История знает множество видов организации совместной деятельности людей, которые в итоге приобрели конкретные формы социальных институтов. Совместное проживание и совместная деятельность людей привели к возникновению определенных правил организации их жизни, поскольку интересы личности постоянно ограничивались групповыми интересами. Подобная самоорганизация развивалась и усложнялась по мере усложнения характера и объема взаимоотношений между людьми, а, следовательно, и степень регулирования отношений между ними зависела от большого числа факторов, определяющих жизнь человека (природные условия, основные занятия и т.д.).

Столкновения интересов человека с интересами других людей поставили вопрос об иерархии интересов, а, следовательно, и об установлении определенных правил взаимоотношений между людьми. Первичной формой организации совместной деятельности людей стала родовая община, где впервые введены регламентация деятельности и разделение общественных обязанностей людей, появились групповые интересы, как в производственной жизни, так и в сфере потребления.

Созданная для совместного ведения хозяйства община распространила свои правила не только на сферу хозяйственной жизни, но и на другие сферы жизни людей. Так, примитивный характер производства требовал создания больших трудовых общин, поэтому основой общественных отношений стал род. Объединение диктовалось также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению, и не случайно во главе рода мог стать только один из его старейших представителей, поскольку его опыт и знания могли быть использованы другими.

По мере расширения разнообразия хозяйственной жизни, совершенствования способов ведения хозяйства происходила утрата общиной некоторых ее функций, прежде всего в хозяйстве, что привело к усложнению отношений между людьми, изменению соотношения частных и общественных интересов. Уменьшение численности производственных коллективов до размера семьи привело к различиям в способах организации хозяйственных связей и, следовательно, к их усложнению. В результате появляется необходимость в их регулировании, следовательно, возникают общественные институты, выполняющие эти функции в сфере организации, как хозяйства, так и жизни. Так появляется необходимость во властных структурах и государстве, регулирующем отношения между людьми.

Как видно, появление государства обусловлено, прежде всего, произошедшим в ходе эволюции разделением общественных и частных интересов людей и соответственно появившейся в результате этого процесса необходимостью регулирования этих интересов.

На приведенной ниже схеме видно, каким образом новые явления в хозяйственной жизни оказывают влияние на формирование общественных институтов и их структурирование (рис. 1).

Рис. 1. Типы хозяйств

Таким образом, система власти возникает там, где общество начинает осознавать потребность в регулировании отношений между людьми, между частными и групповыми (общественными) интересами. Нас во всем этом интересует только нижний уровень власти – местное самоуправление и муниципальное хозяйство.

Вопрос о соотнесении местных сообществ и государства и формах их взаимодействия стал актуальным с появлением первых государств. Следует отметить, что многие государства образовались путем интеграционных процессов (объединения местных сообществ), а также вследствие усложнения социальных отношений внутри них

Роль местных сообществ с появлением государств резко меняется. Если до появления государств все функции жизнедеятельности социума обеспечивались внутренними возможностями местных сообществ, то с образованием государств функции местных сообществ (или их часть) перекладываются на государство. При этом местное сообщество, являясь частью социальной системы (общества) и неся на себе ее интересы, при взаимодействии с государством отчасти представляет интересы общества в целом.

Таким образом, местное сообщество представляет собой социальную структуру, посредством которой осуществляется взаимодействие общества и государства. Следовательно, местное сообщество, в силу своей природы, может проявлять как свойства (признаки), присущие государству, так и свойства (признаки), присущие обществу. А значит, управление местным сообществом, или, более точно, «местное самоуправление», носит общественно – государственный характер. Становление современных местных сообществ произошло в результате длительного исторического пути, начало которого следует отсчитывать с момента образования первых государств.

(Государство – особая организация политической власти общества, занимающая определенную территорию, имеющая собственную систему управления и обладающая внутренним и внешним суверенитетом.) Термин обычно используется в правовом и политическом контекстах. В настоящее время вся суша на планете, за исключением Антарктиды и некоторых других территорий, разделена между примерно двумястами государствами. Единого мнения о причинах возникновения государства не существует. Существуют несколько теорий, которые объясняют происхождение государства, однако ни одна из них не может являться окончательной истиной. Наиболее древними известными государствами являются государства Древнего Востока (на территории современных Ирака, Египта, Индии, Китая) 4–3 тыс. лет до н.э.

Основным содержанием процесса становления местных сообществ стал поиск устойчивого равновесия между местным сообществом и государством. Как показал исторический опыт, государство (в лице органов государственной власти, прежде всего чиновников) склонно подавлять самостоятельность местных сообществ, подавляя тем самым их интерес к совместным действиям по обустройству территории. Это означает, что «местное сообщество» перестает быть таковым, т. к. лишается самого важного признака – наличия совместного интереса в отношении обустройства территории проживания и, в конечном счете, превращается в часть населения страны, по существу не имеющую собственных осознанных коллективных интересов по обеспечению жизнедеятельности, а, значит, не имеющую мотивации к взаимодействию и сотрудничеству по этому поводу.

Исторический опыт свидетельствует, что состояние, при котором государство последовательно подавляет самостоятельность местных сообществ, чревато кризисами государственности (государственного строя), т.е. отсутствие у местных сообществ необходимого объема исключительных полномочий создает предпосылки для зарождения и развития государственного кризиса.

Кризис государственности могут спровоцировать различные факторы. Одним из таких факторов является нарушение баланса интересов между государством и местным сообществом.

Из теории систем мы знаем, что природа системных кризисов различна: одни являются следствием эволюции системы, и в этом процессе кризисы необходимо рассматривать как предвестники перехода системы в новое качество; другие – следствием воздействия внутренних и внешних негативных факторов, направленных на сужение пространства устойчивого существования системы или степеней ее свободы, что приводит к необходимости обновления системы или ее исчезновению. Эти общие закономерности жизненного цикла систем относятся и к государству.

Особенностью кризисных явлений, связанных с подавлением самостоятельности местных сообществ, является их слабое внешнее проявление: от момента принятия государственных решений до реального проявления кризиса может пройти значительное время. В этих условиях затруднено установление реальных причинно-следственных связей. Так, до настоящего времени идут споры о реальных последствиях деятельности императора Петра 1.

При всем разнообразии форм протекания государственных кризисов, связанных с излишней централизацией и подавлением самостоятельности местных сообществ, при внимательном их рассмотрении можно выделить наиболее общие моменты.

Если государство по тем или иным причинам препятствует самоорганизации территориальных социальных систем, то это неотъемлемое свойство социума может найти «выход» в образовании «теневых» (незаконных) общностей. Поэтому одним из проявлений кризиса, связанного с подавлением самостоятельности местных сообществ, является криминализация сферы экономических отношений на территории местных сообществ, вплоть до криминализации всего «муниципального хозяйства*'.

Криминализация из экономической сферы неизбежно распространяется и на политическую сферу, что резко увеличивает вероятность принятия решений, несовместимых с интересами местного сообщества, Доверие к власти со стороны населения падает, растет социальная напряженность. Если криминализация достигает критических размеров, то социальная напряженность приобретает крайние формы выражения гражданского неповиновения, что может привести к социальному взрыву и смене государственного строя.

Ожидаемой реакцией центральных властей на развитие событий по такому сценарию может быть еще большая централизация полномочий в органах государственной власти, что создает благоприятную почву для формирования тоталитарного режима правления (например, нацистская Германия в 1933–1945 гг., СССР в 1927–1991 гг.).

Тоталитарный режим при определенных условиях (например, угрозе внешней агрессии) может на некоторое время задержать разрешение кризиса. Однако при тоталитарном режиме существенно снижается экономическая эффективность, что требует перемещения государственных ресурсов из социальной сферы в сферу экономики для обеспечения государственной безопасности. Сворачивание «социального пространства» влечет замедление процессов социального развития, а в предельных случаях и уничтожение интеллектуального потенциала нации, за чем неизбежно следует утрата суверенитета страны, сначала по существу, а потом и формально. В этой ситуации смена государственного строя становится неизбежной.

Какова же тактика преодоления кризиса с сохранением государства или, по крайней мере, его целостности? В период общих кризисов государство укрепляет себя тем, что «сбрасывает» часть полномочий на нижние уровни управления. Это приносит эффект только в том случае, если переданные полномочия подкреплены полномочиями по формированию доходной части местных бюджетов. Оставив за собой общегосударственные функции и, прежде всего, контроль за соблюдением законодательства, государство может обеспечить выход из кризиса с сохранением государственного строя.

Ситуация, так или иначе, разрешается (с позитивным или негативным для государства исходом). Но если государство не извлекает исторических уроков, кризисы могут повторяться, и кризисы, обусловленные подавлением самостоятельности местных сообществ, неоднократно повторялись, особенно ими богата история России. При этом наблюдаются определенные закономерности: например, чем глубже государственный кризис, тем больше прав получают местные сообщества после его разрешения.

В новом цикле развития в поиске равновесия между обществом и государством осуществляется перераспределение полномочий между государством и местным сообществом. Однако в силу свойств самого института государства, процесс перераспределения полномочий часто осуществлялся не в пользу местных сообществ, и наступление нового кризиса было делом времени.

Неизбежность возникновения кризисов на определенной стадии социального развития была связана с отсутствием демократических традиций, а также эффективных социальных механизмов, гарантирующих местным сообществам статус субъектов социально-экономического развития поселений и иных населенных территорий. Следовательно, развитие местного самоуправления – в интересах государства в целом, однако этот интерес не всегда осознан.

Для придания процессу развития местного самоуправления поступательного характера необходимы определенные гарантии, каковыми, в частности, могут быть государственные законы и международные договоры.

Историческое развитие хозяйственной жизни при постоянном усложнении общественных отношений, тем не менее, носило цикличный характер применительно к развитию хозяйств конкретных стран. Это проявлялось, прежде всего, в смене циклов унификации хозяйственной жизни и демократизации. Так, на смену достаточно унифицированной системе хозяйственных отношений в родовой общине пришло товарное производство в рабовладельческих государствах, которое, в свою очередь, сменилось натуральным хозяйством, затем рыночными отношениями.

Стремление к унификации и регулированию хозяйственных отношений со стороны государства просматривается и в современной экономической политике наиболее развитых государств (США, Япония), что связано с природой хозяйственной жизни, поскольку для достижения благополучия, достаточного для нормального развития экономики, необходимы концентрация ресурсов, своеобразный способ инвестирования, который отличается от деятельности в рамках конкретного предприятия или отрасли лишь масштабами.

При анализе соответствия между структурами управления обществом и формами хозяйственной жизни, существующими в рамках данного цикла, обнаруживается тесная связь. Так, многовековое господство натурального хозяйства с его унификацией производственных систем и ограниченностью хозяйственных взаимосвязей породило бюрократические, административные системы управления (монархии), которые полностью соответствовали господствовавшим тогда хозяйственным отношениям. И лишь отдельные «островки» демократических институтов были в тот период в центрах развития ремесла (Венецианская, Новгородская и Псковская республики).

Кстати, сама борьба городов с феодалами и получение городами различных прав автономии в этот период также свидетельствуют о том, что унифицированная бюрократическая система управления государством не соответствовала типу хозяйственных отношений, существовавшему в городах в те периоды (товарное производство).

С другой стороны, период рабовладения, в течение которого хозяйственные связи и отношения были значительно богаче, дает нам примеры как восточных деспотий (Египет, Китай и т.д.), так и первых демократий (Древние Греция, Рим). На этом примере наглядно видно, что природный фактор, а именно необходимость для земледелия на Востоке строительства сложнейших оросительных систем и др., требовал массового привлечения рабочей силы, а, следовательно, и более жесткой централизованной системы власти, системы насилия.

Все эти примеры позволяют сделать вывод о том, что система управления государством в целом и хозяйством в частности зависит от вида и типа хозяйства как в рамках цикла (способа производства), так и в рамках конкретной экономической системы государства.

Как правило, при анализе уровней власти в основу должны быть положены те их черты, которые отличают их от иных институтов подобного вида. С этой точки зрения систематизация может быть проведена по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при определении типологии муниципальных образований подразумевает, что в основу проводимой систематизации должны быть положены показатели, характеризующие количество населения и величину территории, на которую распространяются полномочия органов местного самоуправления. Эти показатели легко применимы для небольших по численности и территории государств, где население размещено достаточно равномерно. Использовать данный принцип в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований поданному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований целиком определяется системой законодательства, существующего в данном государстве. Современное законодательство России предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.

Особенности тех или иных муниципальных образований возникают либо в результате законодательства субъектов России, которым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае возникновение особенностей – следствие иных факторов, и потому систематизировать следует по причинам, а не по следствиям. Более важен в данном случае учет различий в объеме предметов ведения, которые определены для муниципальных образований, поскольку кроме правового закрепления требуются возможности их осуществления.

3. Формы организации хозяйственной жизни на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, поскольку в нем отражаются все стороны жизни муниципального образования. Так, экономическая организация обязательно имеет территориальные границы экономических интересов населения и хозяйственных структур. От нее напрямую зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. И, наконец, немаловажно то, что создание оптимальных условий для деятельности хозяйственных структур – одна из центральных задач местной власти, поскольку их благополучие обеспечивает благополучие бюджета.

Хозяйственная жизнь на территории муниципального образования определяет также и многие вопросы его правового статуса, его роль и участие в планировании развития территории. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Исходя из вышеизложенного можно сделать вывод о том, что наиболее комплексным основанием для проведения систематизации муниципальных образований является система организации экономической жизни, хотя, безусловно, этот критерий должен рассматриваться совместно с вышеназванными критериями.

4. Единство инфраструктуры муниципального хозяйства. Административные способы управления экономикой часто приводили к тому, что инфраструктура большинства предметов ведения, отнесенных сегодня к компетенции местного самоуправления, была централизована и на протяжении многих десятилетий происходило постоянное укрупнение и стягивание объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры в центр. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы власти на местах не всегда имеют возможность организовать деятельность по своим предметам ведения. В большей степени это свойственно сельской местности, однако есть примеры, когда инфраструктура одного города полностью зависима от другого города (например, города Мытищи и Королев в Московской области и др.).

Основные типы муниципальных образований испытывали влияние территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство, связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений.

Поэтому наиболее крупно все муниципальные образования можно разделить на три большие группы (рис. 3).

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов, и имеющие собственную минимальную инфраструктуру.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где специфика основного вида хозяйственной деятельности исключает поселения ввиду кочевого образа жизни. Эта же схема применима и для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства. Для России, как и для большинства стран, данный тип скорее исключение, чем правило.

На втором уровне систематизации следует ввести критерий отраслевого характера и разделить муниципальные образования на две крупные группы – много- и монофункциональные образования (рис. 4).

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся те муниципалитеты, которые имеют разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (типичный пример подобного муниципального образования – столица субъекта России и абсолютное большинство крупных и средних городов России. Хотя и в этом случае имеются исключения, например Череповец, Тольятти, Набережные Челны и др., в которых жизнь города определяется деятельностью одного или двух крупнейших предприятий).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли.

Монофункциональные муниципальные образования имеют ярко выраженную отраслевую специфику, среди них можно выделить следующие группы:

1. Производственная группа – города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производствах. Большинство из них сформировались в ходе индустриализации, когда город воспринимался, как некий «жилищный цех» при предприятии, а функции организации совместного проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетная группа – населенные пункты, основная часть населения которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, города – центры сельских муниципальных образований. Жизнь этих городов напрямую зависит от органов государственной власти и состояния федерального и региональных бюджетов.

В итоге можно построить следующую схему типов муниципальных образований:

Рис. 3. Типы муниципальных образований

Рис. 4. Муниципальные образования поселенческого типа

В результате можно сделать следующие выводы:

1. Тип муниципального образования определяется исторически сложившимся хозяйственным укладом, в то же время формирование того или иного типа муниципального образования – предмет деятельности органов власти.

2. Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в муниципальном образовании с точки зрения, как внутренней организации управления, так и форм организации деятельности власти.