Система источников административного права

3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образу­ют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупно­сти, – наличие в каждом из них действующих норм административ­ного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некоррект­но. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоя­щего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует пони­мать как систему законов, в которых имеются нормы административ­ного права. А всю совокупность действующих источников этой от­расли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важ­ную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что адми­нистративное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточ­няет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совме­стного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соот­ветствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъек­тов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП – многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источ­никами административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источ­ников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется боль­шое число федеральных и региональных, материальных и процессу­альных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедить­ся, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей за­конодательства[3], в котором нет раздела «административное законо­дательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о госу­дарственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и свя­зи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно ис­пользуется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведом­ственные инструкции.

Пятая особенность СИАП – ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся измене­ния новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяют­ся. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными фак­торами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными фактора­ми: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, прини­мает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, из­менить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, – объективный факт, который отрица­тельно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означа­ла бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совер­шенствовать. Основные направления этой работы:

• повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

• принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

• усиление роли законов в регулировании прав граждан, формиро­вании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной дея­тельности, государственной тайне и др.;

• устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студен­тов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юрис­тов – поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства долж­ны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании зако­нодательства Российской Федерации. Официальное издание об­щих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российс­кой газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ве­домств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени[4].

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, из­даваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодатель­ства или в журнальном издании с иным названием, специально со­зданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верхов­ного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбит­ражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституци­онного Суда Российской Федерации. Постановления Конститу­ционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Феде­рации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официаль­ном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципаль­ных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем исполь­зования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьюте­ров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. По­добные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

 

Заключение

В заключение курсовой работы сделаем краткую характеристику основным источникам административного права.

Законы обладают среди всех источников административного права высшими юридическими свойствами. Законы регулируют наиболее общие и в то же время самые значительные по их роли управленческие и иные, относящиеся к предмету административ­ного права отношения, определяют направление и основное со­держание работы многих органов государства на продолжитель­ный период. Законы принимаются законодательными органами власти.

Указы Президента Российской Федерации регулируют также важные вопросы организации государственного управления. Со времени учреждения поста Президента принято большое число указов по всем областям государственного руководства, в том числе по регулированию отношений, входящих в предмет адми­нистративного права, например, уже в 1994 году Указом Прези­дента утверждена структура федеральных органов исполнитель­ной власти в числе 23 министерств и 44 ведомств.

Решения местных представительных органов (в том числе в системе местного самоуправления) по вопросам местного управ­ления, охраны порядка и другим, определенным законодательст­вом. Например, согласно Кодексу РФ об административных пра­вонарушениях за нарушение правил охоты, рыболовства, благоустройства, определена административная ответственность (ст.ст. 85, 111, 144). Практически такие решения действуют в каждой об­ласти и многих городах.

Акты управления составляют следующую, притом в численном отношении весьма значительную группу источников администра­тивного права. Их принимают органы высшие (правительство, центральные (министерства и ведомства), главы администрации в областях, краях, городах и районах, избранные населением, также наделены этим правом Законом о краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой, областной администрации и Законом о местном самоуправлении. Акты управления норма­тивного характера, в соответствии с принципом Конституции (статья 55), могут приниматься в условиях правового государства, только по вопросам управления, т.е. могут распространяться на подчиненные органу предприятия и учреждения и ни в коем случае не могут затрагивать прав граждан и их обязанностей. В Конституции (статья 56) и Законе предусмотрен единственный случай, когда права и обязанности граждан могут устанавливаться органами управления. Это установление чрезвычайного положе­ния.

Библиография

1.   А. П. Алехин, А. А. Кармолицкий, Ю. М. Козлов. Административное право Российской Федерации. М.: "Зерцало", ТЕИС,1996.

2.   Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма-Инфра-М, 2000. С.44.

3.   Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15–21.

4.   Кодекс РСФСР об административных правонарушениях. –М.: Проспект, 1996.

5.    Конституция РФ 1993 года

6.   Коренев А. П., Богатов Д. Ф. Административное право (альбом схем). М., 1996.

7.   Манохин А. Д., Адушкин Ю. С., Багшнаев З. А. Российское Административное право. /Учебник. М.: Юристъ, 1996.

8.   Овсянко Д. М. Административное право. Учебное пособие для студентов юридических ВУЗов, факультетов и институтов. / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. –М., Юристъ, 1995.

9.   СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679.

10.  СЗ РФ. 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506.

[1] Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15–21.

[2] СЗ РФ. 28 августа 1995 г. N 35, ст. 3506.

[3] СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 679.

[4] Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма-ИнфраМ, 2000. С.44.