Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС АВТОНОМНЫХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Специальность 12.00.02 – конституционное право; муниципальное право.

Оглавление

Введение

Глава 1. Публично-территориальные образования в государственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты

§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальной организации государства: теоретическая характеристика

§ 2. Национальные (автономные) округа в государственном устройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)

Глава 2. Автономные округа в федеративном устройстве России: проблемы теории и практики

§ 1. Принципы федеративного устройства России как предстатусные элементы автономных округов: система и содержание

§ 2. Автономные округа как субъекты Российской Федерации: конституционно-правовая характеристика

§ 3. «Сложносоставность» субъектов как феномен федеративного устройства России: проблемы и пути решения

Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации и перспективы конституционно-правового статуса автономных округов

§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовое регулирование и практика

§ 2. Право народов на самоопределение и перспективы конституционно-правового развития автономных округов

Заключение

Библиография

Введение

Конституция Российской Федерации, коренным образом преобразовав систему государственных органов, оставила федеративное устройство страны в практически нетронутом состоянии, то есть со многими неразрешенными вопросами и проблемами, доставшимися от периода политических реформ конца 80-х – начала 90-х годов. В этой связи, как перед учеными, так и перед правоприменителями-практиками продолжают стоять задачи непротиворечивого толкования ее положений, поиска путей преодоления их расхождений с реалиями общественно-политической жизни современной России.

Именно поэтому большой научный и практический интерес представляют исследования, посвященные разрешению конституционных проблем в сфере государственного устройства.

Одной из таких проблем является проблема статуса автономных округов, связанная с тем, что автономные округа, превратившись в субъекты федерации из прежней советской национально-территориальной автономии, продолжают входить в состав других субъектов Российской Федерации – областей (края). Кроме парадокса «сложносоставности» таких субъектов, возникают вопросы с реальностью статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, с его перспективами в связи с правом народов на самоопределение.

Исследования по заявленной теме необходимо осуществлять с учетом следующих особенностей:

Во-первых, необходимо отметить, что автономный (национальный) округ - порождение исключительно советской государственно-правовой действительности, обусловленной попытками большевистского режима решить национальный вопрос. Политические и практические потребности большевистской партии в сфере национально-государственного строительства вызвали к жизни идеологическое оправдание деятельности партии в этой сфере – теорию советской автономии, в которой свое особое место занимали автономные (национальные) округа.

Во-вторых, изучение периода колонизации Севера и Сибири, истории развития национальной государственности отдельных этносов для исследования обозначенной нами темы носит факультативный характер, так как досоветский период истории не содержит в себе предпосылок появления автономных (национальных) округов.

Поэтому, с учетом изложенного, периодизация развития статуса автономных (национальных) округов нам видится следующим образом:

1 этап – советский период, охватывающий развитие автономных (национальных) округов с первых попыток организации на их территориях органов управления до получения ими статуса национально-территориальной автономии, вплоть до заключения Федеративного Договора и его инкорпорации в текст действовавшей тогда Конституции РСФСР;

2 этап – постсоветский период, характеризующийся обретением автономными округами статуса субъекта Российской Федерации и продолжающийся в настоящее время.

Для большей иллюстративности, при юридическом анализе правового статуса автономных (национальных) округов, необходимо обязательно учитывать государственно-правовые аспекты истории «титульных» этносов, но, не выходя при этом за рамки нашего исследования.

«Сложносоставность» субъектов Российской Федерации, в условиях реформы ее федеративного устройства, чрезвычайно актуализировала проблемы связанные с содержанием принципов федеративного устройства, характеризующие особенности, как самой федерации, так и статус ее субъектов.

Изменения в федеральном законодательстве вызвали определенную трансформацию практически во всех элементах статуса субъектов Российской Федерации и, в частности, в компетенции субъекта, его ответственности, в системе органов государственной власти и нормативно-правовой системе. Наряду с этим, на всех элементах статуса автономных округов отражается и вхождение округов в состав области (края). Правовое регулирование взаимоотношений внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях, в законодательной и договорной формах, актуализирует проблему равноправия субъектов федерации и реальности их статуса.

Проблема правового статуса автономных округов в связи с конституционно-правовым феноменом «сложносоставности» исследовалась достаточно активно, до начала нового этапа федеративной реформы начатой с 2000 года, в основном на материалах автономных округов входящих в состав Тюменской области.

К сожалению, когда проблемы укрупнения субъектов Российской Федерации перешли от уровня теоретических изысканий в область практической реализации, пока нет исследований монографического уровня, в которых осуществлялся бы соответствующий анализ происходящих изменений в федеративном устройстве нашей страны и того, как эти изменения могут отразиться на статусе субъектов федерации, в частности автономных округов.

Насущной проблемой является введение в научный оборот материалов Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, и осуществление их комплексного анализа в сравнении с материалами других автономных округов. Историко-правовой анализ развития Агинского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов позволяет утверждать о существенном их различии от других автономных округов по основаниям их учреждения и дальнейшей эволюции.

Особое внимание, в связи с начавшимся процессом укрупнения субъектов Российской Федерации, привлекают перспективы статуса автономных округов как публично-территориальных образований. Фактическое состояние некоторых автономных округов говорит в пользу того, что они могут быть поглощены областями (краями), что вызывает интерес к их будущему статусу, который может быть реализован, в том числе, в различных формах национально-территориальной автономии.

Обозначенная тема достаточно активно исследовалась авторами до начала нового этапа реформы федеративных отношений, однако на сегодняшний день по данной теме отсутствуют комплексные работы монографического характера.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные со становление и развитием автономных округов от автономного национально-территориального образования до субъекта федерации.

Предметом исследования является конституционно-правовой статус автономных округов и перспективы их дальнейшего развития

Разработанность темы исследования. Обозначенная тема достаточно активно исследовалась авторами до начала нового этапа реформы федеративных отношений, однако на сегодняшний день по данной теме отсутствуют комплексные работы монографического характера.

Вопросы теории советской национальной автономии, национально-государственного устройства РСФСР и СССР, национально-территориальной автономии, правового положения национальных (автономных) округов освещались в работах А.В. Андреевой, Б.Л. Железнова, Д.Л. Златопольского, А.И. Кима, Е.Н. Ковешникова, К.Д. Коркмасовой, Н.Я. Куприц, И.Д. Левина, А.И. Лепешкина, А.И. Потапова, А.В. Радвогина, В.А. Ржевского, П.Г. Семенова, Ю.Г. Судницына, Э.В. Тадевосяна, Н.П. Фарберова, А.М. Халилова, М.А. Шафира, В.С. Шевцова, Е.М. Широковой и др.

Проблемы теории и практики территориальной организации государства, федеративного устройства России, статуса ее субъектов, в том числе автономных округов, элементы их статуса, правовое положение национальных меньшинств рассматриваются в трудах таких ученых как С.А. Авакьян, С.Н. Бабурин, И.Н. Барциц, А.А Белкин, Н.А. Богданова, Л.Ф. Болтенкова, Н.В. Витрук, В.В. Гошуляк, Е.В. Гриценко, М.В. Глигич-Золотарева, В.Б. Евдокимов, В.В. Игнатенко, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Б.С. Крылов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, А.А. Ливеровский, В.О. Лучин, В.Н. Лысенко, А.Ф. Малый, М.А. Митюков, С.В. Нарутто, В.В. Невинский, М.И. Пискотин, А.С. Саломаткин, Б.А. Страшун, М.С. Саликов, Д.Л. Сурков, Э.В. Тадевосян, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова (Конюхова), Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, С.М. Шахрай, С.И. Шишкин, Э.С. Юсубов. Также, автор обращался к работам А.В. Безрукова, И.В. Евдокимова, В.Г. Ермакова, А.А. Кондрашова, Н.М. Колосовой, К.Т. Курашвили, Н.А. Филипповой и др.

Среди специальных работ, посвященных проблемам правового статуса автономных округов, следует отметить исследования таких авторов как Н.М. Добрынин, С.С. Собянин, В.И. Ульянов, И.Б. Юндунова. Особое внимание привлекают труды В.В. Иванова, посвященные анализу феномена «сложносоставности» субъектов Российской Федерации.

Целью исследования является комплексное изучение статуса автономных округов и перспектив их конституционно-правового развития. К основным задачам относятся

Проецирование основных положений теории советской национальной автономии на автономные (национальные) округа и изучение динамики правового статуса автономных округов в государственном устройстве советской и постсоветской России;

Определение категории «субъект федерации» как вида публично-территориального образования и описание видов и структуры его правового статуса;

Характеристика системы и принципов федеративного устройства России как предстатусных элементов субъекта Российской Федерации;

Описание основных элементов конституционно-правового статуса автономных округов как субъектов Российской Федерации, на примере Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов;

Изучение феномена «сложносоставности» субъектов Российской Федерации и предложений по решению возникающих, в связи с этим явлением, проблем;

Анализ перспектив статуса автономных округов в контексте укрупнения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации и обоснование необходимости разработки теории национально-территориальной автономии.

Методологическую основу исследования составляет комплекс общенаучных (анализ, синтез, сравнение, системный и структурный подходы и пр.) и частнонаучных (историко-правовой, формально-юридический (догматический), сравнительно-правовой, структурно-функциональный) методов познания.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, акты федерального законодательства, регулирующие статус субъектов Российской Федерации, правовые акты автономных округов и, прежде всего, Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов. В ходе исследования активно использовались нормативно-правовые акты СССР и РСФСР.

Научная новизна исследования состоит в том, что в нем, во-первых, проведен анализ теоретических проблем территориальной организации государства и предложена авторская концепция субъекта федерации и его правового статуса; во-вторых, подробно исследован статус национальных (автономных округов) на основе теоретических положений советской автономии и практики советского государственного строительства; в-третьих, впервые после начала нового этапа федеративной реформы в России, комплексно исследована теория и практика реализации конституционно-правового статуса субъектов федерации, на примере конкретных автономных округов; в-четвертых, критически осмыслен феномен «сложносоставности» и предложен авторский вариант решения проблемы; в-пятых, обоснована необходимость национально-территориальной автономии в Российской Федерации и высказаны некоторые практические предложения по ее развитию.

В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие основные положения и выводы:

Субъект федерации – это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которого может быть изменен только с его согласия. В структуре правового статуса субъекта федерации, который может быть общим и специальным, выделяются права, обязанности и ответственность, в качестве предстатусных элементов выступают правосубъектность и принципы федеративного устройства.

Автономные (национальные) округа в своем правовом развитии прошли следующие этапы: национальное административно-территориальное образование – квазигосударственное автономное образование – субъект федерации. В связи с этим конструкция «сложносоставности» трансформировалась следующим образом: административно-территориальное образование находится в составе другого территориального образования более высокого уровня – квазигосударственное образование одного вида в составе образования другого вида – субъект федерации в составе другого субъекта.

Большинство автономных округов, за исключением Ханты-Мансийского-Югры и Ямало-Ненецкого, формально являясь субъектами федерации, с финансово-экономической точки зрения не способны без федеральной финансовой помощи выполнять свои основные функции, что все более обостряет вопрос о фиктивности их конституционно-правового статуса и о существовании их в качестве субъектов федерации.

Феномен «сложносоставности» предопределяет наличие у «входящего» и «включающего» субъектов федерации специального статуса, предполагающего обязанность частично перераспределить компетенцию «входящего» субъекта в пользу «включающего», и договор в данном случае является лишь формой выражения субординационных отношений между формально равноправными субъектами федерации. Существующая потребность в единой модели установления и оформления договорных отношений между областями (краем) и входящими в их состав округами предполагает принятие федерального закона о таких договорах.

Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется наиболее привлекательным. Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, так как нет никаких гарантий того, что, при возможном изменении политической и экономической ситуации, она вновь не обострится.

Наиболее вероятным вариантом решения проблемы «сложносоставности» является объединение автономных округов с «включающими» их в свой состав субъектами, в сочетании с комплексностью критериев и индивидуального подхода.

Закрепленный в Конституции Российской Федерации принцип равноправия и самоопределения народов имеет два аспекта: общегражданский и этнический. В общегражданском смысле этот принцип является выражением народного суверенитета, который относится к вопросам федеративного устройства. В этническом смысле этот принцип сводится к национальному суверенитету, который в полиэтничном государстве выражается для дисперсных этносов в форме национально-культурной автономии, а для компактно проживающих этносов в форме национально-территориальной автономии.

Максимально возможный статус автономных округов в объединенных субъектах федерации – это статус территориальной автономии, аналогичный прежнему советскому статусу, естественно, с учетом современных реалий. С этой с этой точки зрения, весьма перспективной становится проблема разработки новой теории национально-территориальной автономии.

Некоторые теоретические положения советской автономии по вопросам национально-территориальной автономии, с учетом современных реалий, могут иметь практическое значение в современном государственном устройстве России. Определение той или иной формы и вида автономии должно зависеть от системы таких субъективных и объективных факторов как: 1) волеизъявление нации; 2) национальный состав населения; 3) территориальная распределенность и компактность расселения национальностей; 4) количественный состав населения; 5) географическое положение и размеры территории и других. Особо необходимо выделять факторы национально-территориальной компактности, выражающиеся в таких критериях как удельный вес, доля проживания, компактность расселения.

Научная и практическая значимость исследования заключается в том, что предлагаемые в нем выводы и рекомендации могут быть использованы как на федеральном уровне (подготовка поправок к действующей Конституции, разработка федеральных законов и иных нормативно-правовых актов), так и на уровне «сложносоставных» субъектов Российской Федерации (подготовка новых и внесение поправок в действующие договоры, уставы, законы, иные нормативно-правовые акты).

Данная работа может быть применена в научно-исследовательской и преподавательской деятельности, подготовке научных работ, аналитических материалов, учебников, учебных пособий и курсов, чтении лекций, проведения практических занятий по конституционному и административному праву.

Апробация результатов исследования

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного права Юридического института Иркутского государственного университета.

Основные положения работы отражены в опубликованных автором в 1998 – 2005 годах научных статьях, представлялись на научных конференциях и использовались диссертантом при проведении занятий по конституционному и административному праву в Юридическом институте Иркутского государственного университета.

Структура диссертационного исследования включает в себя введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение и библиографию.

Глава 1. Публично-территориальные образования в государственном устройстве России: теоретические и историко-правовые аспекты

§ 1. Автономия и субъект федерации в территориальной организации государства: теоретическая характеристика

Публично-территориальные образования: понятие и виды

Сущность понятия «публично-территориальное образование» предполагает анализ более широкой категории «территориальная организация (устройство) государства». Несмотря на многообразие определений наиболее приемлемым на наш взгляд является следующее: «Территориальное устройство или территориальная организация, государства – это система взаимоотношений между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря – их населением и действующими там органами публичной власти»[1].

Основой территориальной организации признается территориальная единица являющаяся обособленной компактной частью территории государства, которая ограничена и объединена пределами распространения власти функционирующих в ней органов государства или органов местного самоуправления[2]. Сразу следует оговориться о том, что речь в данной работе идет о государственном уровне территориального устройства, и территориальные вопросы местного управления и самоуправления мы обсуждать не будем.

В зависимости от того, каким статусом наделены территориальные единицы, определяется форма политико-территориального устройства государства. В теории выделяются две основные формы политико-территориального устройства - унитарная и федеративная, среди которых существуют множество промежуточных форм.

Основу унитарного государства составляют административно-территориальные образования, в пределах которых функционируют органы власти образованные вышестоящими органами государственной власти. В компетенции последних чаще всего находятся вопросы образования, наделения полномочиями, ликвидации и реорганизации этих территориальных единиц.

Другим, более самостоятельным, видом территориальной единицы считается автономное территориальное образование, которое может быть образовано по национально-лингвистическим признакам, в результате определенных исторических событий и обстоятельств, либо в соответствии с автономией как общим принципом местного управления. Однако в последнем случае, такая автономия не отличается от местного самоуправления и децентрализованного управления,[3] что не относится к предмету нашего исследования.

Автономное территориальное образование признается самоуправляющейся территориальной единицей, обладающей самостоятельностью в рамках конституции и/или закона[4]. Права автономии в области регулирования являются производными, а не собственными, источником которых является акт власти государства, даже если автономия вправе разработать свой акт, определяющий ее статус, этот акт подлежит утверждению полномочными органами государства. Относительная самостоятельность этих территориальных образований выражается в том, что решения органов власти или населения образований, принятые в пределах автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами власти более крупного образования, в которое входит автономное территориальное образование. Обычно в общегосударственном парламенте имеется представительство автономий.

В зарубежной и отечественной практике в зависимости от степени самостоятельности выделяют две формы автономных территориальных образований – административную и политическую.

Таким образом, автономное территориальное образование – это территориальное образование, наделенное государством отдельными полномочиями по самостоятельному регулированию отдельных сфер общественной жизни, статус которого находится в компетенции высших органов власти государства.

Автономные территориальные образования могут находиться в составе как федеративных, так и унитарных государств, и соответственно являются формой публично-территориального образования промежуточной между административно-территориальными образованиями и субъектами федерации.

Системообразующим элементом федеративного государства являются государственноподобные территориальные образования – субъекты федерации, обладающие на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус данного территориального образования обычно может быть изменен только с его согласия.

Субъекты федерации всегда являются результатом процесса федерализации, который может идти как «сверху», когда субъекты учреждаются внутри некогда унитарного государства, так и «снизу», когда некогда суверенные государства в договорном порядке образуют новое федеративное государство. Субъекты федерации могут появляться также посредством присоединения к государству территорий других государств (или государственных образований) при сохранении за ними определенной самостоятельности. По образному выражению В.В. Иванова «федерация создается «сбоку»[5].

Анализ теории и практики государственного устройства федеративных государств позволяет нам утверждать, что субъекты федерации учреждаются (образуются) для реализации задач и целей федеративного государства, при этом к функциям субъектов федерации, прежде всего, относится следующее: 1) децентрализация государственной власти между Федерацией и ее субъектами; 2) интеграция и сохранение исторически сложившегося государственно-политического единства федеративного государства; 3) участие народа (населения) субъекта федерации в делах общефедерального характера. Несомненно, что субъектам федерации присущи и иные функции, зависящие от специфики той или иной федерации.

Разграничение таких видов публично- территориальных образований как автономное территориальное образование и субъект федерации возможно по следующим критериям:

Во-первых, статус автономного территориального образования может быть изменен по решению высших органов власти государства, чего не может быть в принципе в отношении субъекта федерации, статус которого изменяется с его согласия.

Во-вторых, субъект федерации обладает определенными учредительными правами, акт, определяющий его статус, принимается им самостоятельно, в пределах его полномочий и не требует утверждения органами федерации, чего нельзя сказать в отношении автономных территориальных образований, у которых таких прав нет.

В-третьих, у субъектов федерации имеется исключительная компетенция, даже если она определена как остаточная, собственной компетенции у автономных территориальных образований нет.

Определенная сложность возникает при разграничении субъекта федерации и политической формы автономии, наделенной правом законодательства, причем имеются примеры существования федераций основанных на автономии их субъектов (индийская федерация, советская федерация в виде РСФСР). В.В. Иванов, в таких случаях, предлагает ввести понятие квазигосударственной автономии[6], близкой по статусу к субъекту федерации, но все же принципиально отличающейся отсутствием у нее гарантий самостоятельности и собственной компетенции.

Территориальная автономия в теории советского государственного права

При изучении теории советской автономии необходимо иметь в виду то, что отечественные ученые, находились под жестким партийно-идеологическим контролем, и фактически им приходилось заниматься комментированием противоречивых, коньюнктурных взглядов В.И. Ленина по национальному вопросу и федеративному устройству советского государства. Тем не менее, советские государствоведы в своих исследованиях по вопросам национальной автономии и федеративного устройства государства разработали ряд рекомендаций, имеющих практическое значение и на сегодня.

С учетом этого, мы попытаемся рассмотреть вопросы с трактовкой понятия «автономия» в советском государственном праве.

Практически все советские государствоведы ленинский план областной автономии рассматривали только как территориальную автономию по национальному признаку, причем ее единое понятие так и не было выработано.

Большинство[7] из имеющихся в государственно-правовой литературе определений понятия автономии характеризует ее как самостоятельное осуществление национальным государственным образованием, входящим в состав союзной республики государственной власти в установленных пределах.

Суммируя взгляды советских ученых, В.А. Рахлевский дает следующее определение: «Советская автономия – это такая форма национальной государственности, в которой некоторые (курсив наш – Д.Б.) народы нашей страны, реализуя свой национальный суверенитет, создали в составе союзной республики свое национально-государственное образование (автономную республику, автономную область, национальный округ), самостоятельно осуществляющее государственную власть в пределах, устанавливаемых Союзом ССР и союзной республикой».[8]

Следует отметить, что изначально в теории советского государственного права произошло смешение признаков государственности и территориальной автономии.

Сущность автономии заключалась в том, что она являлась, в соответствии с теорией советского государственного права, одной из основных форм реализации народом национального суверенитета, одним из юридических выражений принципа суверенности и равноправия наций (народностей) в государственном строительстве. Реализация национального суверенитета допускалась только в государственно-правовых территориальных формах. Соответственно, сердцевиной автономии объявлялся национальный суверенитет.

Основной несущей конструкцией советской автономии и федерализма была система Советов как олицетворение диктатуры пролетариата, а позднее как выразитель воли всего народа. Советы находились под полным контролем партии, причем наличие жестко централизованной коммунистической партии “...цементирует федерацию, обеспечивает ее развитие, является залогом единства советских республик”.[9] Удивительно, но глоссаторы классиков марксизма-ленинизма в своих исследованиях, нередко, по степени откровенности превосходили тех, кого они комментировали.

В советской государственно-правовой литературе выделялось три вида автономий: автономная республика, автономная область и автономный округ, которые, в свою очередь, подразделялись на две формы, к первой относилась автономная республика, ко второй – автономная область и автономный (национальный) округ. По поводу классификации этих форм в среде советских государствоведов бытовали различные мнения.

Так, Н.Я. Куприц выделял законодательную и незаконодательную формы автономии[10], а И.Д. Левин – законодательную и административную[11]. Данные классификации не были приняты в виду определенной некорректности, так как право законотворчества принадлежало, кроме автономных республик, Союзу ССР и союзным республикам, соответственно данное наименование, «…не выявляет сущность автономной республики»[12]. Д.Л. Златопольский, Н.Я. Уманский, Р.С. Мулукаев и другие говорят о политической и административной формах автономии[13]. Указанное деление не выделяет специфику автономий, так как все формы по определению носят политический характер[14]. Ввиду того, что автономные республики обладали признаками государства, а автономные области и автономные (национальные) округа являлись национально-административными образованиями, наиболее удачной считалась классификация А.И. Лепешкина на государственно-политическую и административно-политическую формы автономии[15]. Спор по поводу терминологии, как нам кажется, носил, по большей части, схоластический характер.

Субъект федерации: общая характеристика

Характеристика понятия «субъект федерации» предполагает анализ точек зрения, который позволит нам выявить его сущностные признаки.

А.Н. Лебедев в своем определении акцентирует внимание на том, что субъект федерации является участником федеративных отношений: «субъект федерации – государственное (государственноподобное) территориальное образование в составе федерации, являющееся участником федеративных правоотношений»[16].

По мнению А.А. Ливеровского, субъект федерации как один из видов публично-территориальных образований – «…это такая система общественных отношений, которая определяет осуществление публичной власти применительно к определенному социальному субстрату, действующему на определенной территории»[17]. В данном определении прослеживается влияние классической трехэлементной структуры государства включающей в себя территорию, население (народ) и государственную власть.

В том же направлении, распространяя эту структуру на все виды публично-территориальных образований, размышляет и В.В. Иванов, который считает, что «…любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию – часть территории государства, проживающее на этой территории население – часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены, оставлены, признаны и т.д. властью государства, центральной властью»[18].

Однако, несмотря на широкое распространение такого подхода к структуре публично-территориальных образований, не все были согласны с подобной точкой зрения. Так, например, профессор Н.И. Лазаревский считал, что «народ и власть не только не являются отличительными признаками государства, но они не могут быть признаны и его элементами… Логически правильнее говорить, что элементами государства являются люди, состоящие между собой в таких отношениях, что одни подчинены другим»[19].

Трехэлементная структура государства подвергалась критике и в советском государственном праве. «Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством – политической организацией господствующего класса»[20].

С точки зрения С.Н. Бабурина «территория предполагает некую обязательную форму существования государства, народ – «содержимое» этой формы, а власть – силу, скрепляющую форму и содержание в единое целое, притом не просто силу как у Т. Гоббса и Ж.-Ж. Руссо, а силу «на службе права». Государство – это народ, юридически организованный на своей территории»[21].

К сходному определению, но на основе иной аргументации, которая нам наиболее импонирует, пришел Л.С. Мамут. Несомненно, то, что имеется теснейшая взаимозависимость между территорией, народом и государством, однако категория «элемент государства», в традиционном его понимании, инспирирует осмысление соотношения государства и приписываемых ему элементов как соотношение целого и частей, причем соотношения, по сути своей, иерархического. Однако диалектика связей «территории», «власти» и «народа» совершенно другая, «… причем каждый из названных «элементов» связан с государственностью на свой лад. Например, «территория». Она – вовсе не часть самого государства, а лишь пространственное условие (наряду с временным) его бытия. «Власть» (вернее, публичная власть) и государство соотносятся не как часть и целое, а как функция и материализующая ее структура. Что касается «народа» и государства, то они коррелируют так, как субстанция и один из ее модусов»[22].

Народ, который представляет собой устойчивую целостностную коллективность, в большинстве случаев обретает статус (и играет роль) субъекта права, лишь воплотившись в государство. Последнее утверждение справедливо и в отношении иных публично-территориальных образований, так как «…именно население посредством формирования органов власти придает территориальной единице качества субъектов права»[23]. Таким образом, именно народ (население) публично-территориального образования выступает его субстанцией, является источником и носителем его публичной власти.

Что касается территории, то существование любой публично-территориальной организации немыслимо без нее, при этом в современном понимании, в правовом смысле, на данный момент преобладают пространственные концепции, согласно которым, территория обладает не вещным характером[24]. Следовательно, управление (власть) «…не означает материального владения территорией…государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти»[25]. В случае с федеративным государством, территория субъекта федерации также является пространственным пределом распространения его государственной власти.

Несомненно, что субъект Федерации обладает государственной властью, но властью специфической, не обладающей суверенитетом, так как над ней стоит государственная власть Федерации, и именно поэтому практически во всех федеративных государствах основной становится «…проблема разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной ее субъектов»[26].

Здесь было бы уместным указать на то, что суверенитет является важнейшим сущностным признаком именно государства, а не такой вторичной по отношению к нему категории как государственная власть. Наоборот, сама государственная власть, наряду с государственным суверенитетом является таким же сущностным признаком государства[27]. Следовательно, если государственная власть может быть полной или ограниченной, то государственный суверенитет как категория качественная неделим и неотчуждаем.

Исходя из указанных признаков, мы можем прийти к теоретическому обоснованию вывода о том, что субъекты федерации, обладая особой государственной властью, государственным суверенитетом не обладают.

Во-первых, власть субъекта федерации «не является юридически неограниченной в том смысле, как об этом говорилось выше. Наоборот она юридически ограничена федеральной конституцией и/или иными федеральными правовыми актами»[28].

Во-вторых, «…ограничение, не ведущее к потере суверенитета, происходит в рамках действия норм международного права или норм интеграционных сообществ, основанных на международном праве. Если же государство входит в состав другого государства, то потеря, а не просто ограничение суверенитета, неизбежна. Суверенитет – не просто независимость государства, которая всегда относительна. Суверенитет предполагает их неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями. Наиболее ограничена независимость субъектов федерации в области внешних сношений»[29].

В-третьих, исходя из того, что суверенитет - это политико-правовое качество государства, а «не просто определенный объем компетенции, который можно делить с кем-либо»[30], мы считаем теоретически несостоятельными утверждения о разделенном суверенитете в федерациях, а также об ограниченном суверенитета субъектов федерации.

Аналогичную позицию об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации, на основе системного анализа норм Конституции, высказал Конституционный Суд Российской Федерации[31].

Именно ввиду отсутствия государственного суверенитета и обладания другими признаками государственности мы можем признать субъекты федерации государственноподобными образованиями.

Анализ специфики государственной власти субъекта федерации затрудняется тем, что на данный момент неоднозначно понимание в правовом смысле государственной власти вообще. Одна ситуация, когда эти вопросы являются предметом теоретических изысканий и совсем другая, когда они «…все больше переходят в плоскость конкретных правоотношений»[32] напрямую касающихся федеративного устройства государства. Проблема разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами заставляет нас по-иному, с точки зрения ее формализации, смотреть на понятие «государственная власть». Частое упоминание понятия «государственная власть» в текстах нормативно-правовых актов, так же заставляет нас подходить к этому понятию с формальной точки зрения. Власть можно рассматривать в социально-философском смысле[33], или же, как функцию, как волевое отношение, как управление, и, наконец, как само государство или его органы осуществляющие власть[34].

Все указанные трактовки государственной власти, кроме последней, где государственная власть ассоциируется с органами ее осуществляющими, с юридической точки зрения, являются крайне расплывчатыми. Психологическое, политологическое или социологическое понимание власти трудно поддается формализации, поэтому государственная власть как правовой институт можно охарактеризовать только через юридические категории.

А.Ф. Малый анализируя Конституцию Российской Федерации приходит к выводу, который, по нашему мнению, в принципе распространим и на другие государства, о том, что преобладающим является понимание «…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учреждаемыми органами»[35]. При чем, термин «полномочия», указанным автором, используется в широком смысле, как вся совокупность правовых возможностей государства оказывать воздействие на общественные отношения.

Как нам кажется, в данном случае, термин «полномочия» соотносится с термином «компетенция» как часть и целое, то есть компетенцию следует рассматривать как совокупность полномочий. Вопрос о соотношении понятий «предметы ведения» и «компетенция» будет рассмотрен нами ниже применительно к субъекту Российской Федерации.

Следовательно, применительно к внутрифедеративным отношениям представляется более правильным говорить о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.

Таким образом, признание субъекта федерации субъектом федеративных отношений как сложного комплекса властеотношений по поводу децентрализации государственной власти и вытекающих из них широкого спектра иных отношений, связанных с реализацией компетенций федерации и ее субъектов, предполагает наличие у последних массы дополнительных признаков являющихся производными от вышеуказанных.

Так, многим субъектам зарубежных федераций присуще наличие своей конституции, парламента, правительства, иногда особой судебной системы и военизированных формирований, своего гражданства, государственной символики[36]. Авторы коллективной работы «Основы теории и практики федерализма» перечисляют до 14 позиций характеризующих субъект федерации[37].

По мнению В.Е. Чиркина, множество указанных признаков можно укрупнить до 7 позиций[38].

Следует отметить, что все указанные признаки субъекта федерации в правовом смысле трансформируются в комплекс соответствующих прав и обязанностей, характеризующих субъект федерации как субъект права, обладающий определенным правовым статусом.

Таким образом, учет вышеуказанных признаков, позволяет нам дать следующее общетеоретическое определение субъекта федерации:

Субъект федерации – это публичноправовая организация его народа (населения), обладающая на своей территории (по конституции и/или договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов компетенции федерации, являющаяся участником федеративных правоотношений, статус которой может быть изменен только с ее согласия.

Правовой статус субъекта федерации: понятие и виды.

Правовой статус, в нормативном смысле, будучи составной частью системы права, выступает в качестве относительно самостоятельного регулятора общественных отношений.

С помощью данной юридической категории определяется природа, место субъектов права в системе общественных отношений, их права и обязанности по отношению к иным субъектам и т.п.

С учетом сказанного, можно заметить, какое значение имеет для федеративного устройства России определение правового статуса субъекта Российской Федерации. Однако, категория «правовой статус субъекта Российской Федерации» на данный момент относится к числу одной из самых малоразработанных и неоднозначных в современном конституционном праве, в силу чего при анализе этого понятия мы считаем необходимым, обратиться к теоретическим изысканиям ученых исследовавших такую общую категорию как «правовой статус», а также ее преломление относительно различных субъектов права, как в теории права, так и в отраслевых правовых науках.

Слово «статус» в переводе с латинского означает положение, состояние кого-либо или чего-либо.

В теории, в самом общем виде, правовой статус определяется как юридически закрепленное положение субъекта в обществе, выражающееся в системе прав и обязанностей. Основываясь на указанном этимологическом сходстве, многие авторы считают, что слова статус и положение терминологически совпадают и это слова-синонимы. Соответственно, разграничивать синонимы нет смысла, так как «…в таком разделении нет особой необходимости, поскольку полисемантичность, смысловое удвоение термина не способствует четкому восприятию и анализу одной из ключевых категорий правоведения».[39]

Исходя из синонимичности статуса и правового положения некоторые авторы, кроме прав и обязанностей, в понятие правовой статус личности предлагали включить гражданство, общую правоспособность, гарантии прав[40], законные интересы[41], юридическую ответственность[42] и т.п.

По сути, если учитывать вышеуказанное, предлагается, рассматривать правовой статус в узком и широком смысле[43], то есть, при всем многообразии общественных отношений, обойтись одним термином представляется затруднительным.

Достаточно сходная точка зрения заключается в том, что предлагается разграничить понятия правовой статус и правовое положение, причем правовой статус личности, как система прав и обязанностей определяется как основа правового положения.[44]

Общепринятым в правовой литературе стал подход, в котором предлагалось выделять так называемые специальные статусы, которые и должны были включать в себя отраслевые права и обязанности, не вошедшие в общий правовой статус. Тем не менее, категория статус, как общий, так и специальный, представляется нам понятием присущим, в силу его всеобщности, абстрактным субъектам.

Общеизвестно, что субъект права - участник правоотношений является одновременно носителем различных правовых статусов, следовательно, трансформация тех или иных правовых статусов в правовом положении реальных субъектов предполагает анализ еще одной базовой правовой категории – правосубъектности.

Свойства «правосубъектность» и «статус», возникают и прекращаются одновременно, оба неотделимы друг от друга. Думается, что эти характеристики и послужили основанием для их отождествления. Так, например, А.В. Мицкевич считал, что «каждый субъект права непосредственно из закона, то есть независимо от участия в тех или иных правоотношениях, обладает определенными комплексами прав и обязанностей. Все эти права и обязанности составляют содержание правосубъектности или правовой статус данного лица или организации»[45]. Другая, более распространенная, точка зрения заключается в том, что правосубъектность и статус соотносятся между собой как часть и целое, при этом правосубъектность считается важнейшей частью статуса.[46]

Соглашаясь с тем, что правосубъектность не сводится к правоспособности, мы не согласны с тем, что правосубъектность является частью правового статуса. Если правосубъектность означает возможность (способность) реализации прав и обязанностей, то есть фактически «право на статус», то, объединяя право на статус и сам статус, мы нарушаем законы логики. Закрепляя право на статус, правосубъектность определяет круг реальных лиц обладающих способностью быть носителями определенного статуса.[47] Следовательно, правосубъектность субъекта федерации, прежде всего, выражается в обладании им своей особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений.

Исходя из того, что «правосубъектность» только определяет круг лиц имеющих право на статус, мы можем прийти к выводу о том, что она является категорией качественной, и говорить об объеме правосубъектности было бы некорректным. Количественно – качественной категорией, в данном случае, следует считать правовой статус, который и определяет тот или иной объем прав и обязанностей субъектов права, являющихся содержанием статуса.

Таким образом, мы можем прийти к мнению о том, что правосубъектность в данном случае как правовая конструкция, отражающая состав юридических фактов, является основанием (предпосылкой) правового статуса. Следовательно, основаниями общего и специального правовых статусов являются общая и специальная правосубъектности[48] соответственно.

Как полагает А.Н. Лебедев, субъекты федерации могут обладать общим, специальным и особенным статусами. Общий статус определяет существование любого субъекта федеративных отношений, специальный характерен для этих субъектов в определенных видах правоотношений (федеративных, международных, межсубъектных). Особенный статус возможен, если в составе федерации существуют члены с различными правами и обязанностями по отношению к федерации[49].

По мнению, В.В. Иванова все территориальные образования обладают тремя разновидностями статусов: видовой статус имеется в государствах, в которых существуют несколько однопорядковых образований, специальный – сопутствует отдельным территориям, обладающим дополнительными правами, а особый статус принадлежит только одному образованию в рамках конкретного государства[50].

Применительно к субъектам федерации, как к виду публично-территориальных образований, на наш взгляд, возможна следующая классификация статусов: общий статус – характерный для всех без исключения субъектов федерации; специальный статус – присущий отдельным субъектам, ввиду имеющейся у них специальной правосубъектности. В данном случае специальный статус означает дополнительные права либо обязанности наряду с общим статусом. Особый статус понимается, как указано выше.

По другой, часто встречающейся, классификации правовых состояний (статусов) выделяют конституционный, конституционно-правовой и правовой статусы. В основу данной классификации положены критерии отраслевой принадлежности источников и объема правового регулирования.

Конституционный статус определяется нормативными характеристиками, закрепленными в Конституции, для субъектов правоотношений одного рода (типа) он является общим. Конституционно-правовой статус шире по содержанию конституционного и включает в себя характеристики, содержащиеся, помимо Конституции, в нормах других источников конституционного права. Этот вид статуса учитывает видовые особенности субъектов правоотношений одного рода (типа) и в этом смысле он синонимичен специальному правовому статусу. Правовой статус характеризуется наибольшей широтой параметров, определенной источниками самых разных отраслей права.

Таким образом «…получается своего рода «матрешка», состоящая из трех рассмотренных видов статусов»[51], причем наиболее общий объем имеет правовой статус, основу которого составляет конституционно-правовой статус, ядро которого, в свою очередь, составляет конституционный статус.

С доктринальной точки зрения, такое «триединое» понимание статуса, возможно, имеет определенный смысл, однако с практической точки зрения принципиальной разницы между конституционным и конституционно-правовым статусом не наблюдается. Указанная трактовка правового статуса не входит в предмет нашего исследования, поэтому наиболее предпочтительной для нас правовой конструкцией является «конституционно-правовой статус».

Кроме правосубъектности, другим важным предстатусным элементом считаются принципы правового статуса, которые предопределяют основные характеристики правового статуса. В отношении правового статуса субъекта федерации эту роль выполняют конституционные принципы федеративного устройства, которые «…обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации».[52]

Структура правового статуса субъекта федерации

Что касается структуры правового статуса, то здесь нет единства мнений, так же как и по поводу понятия самого статуса.

Например, в структуре правового статуса личности центральным звеном выделяют права и обязанности, и дополняют общей правоспособностью, гражданством, принципами и гарантиями.[53] На этот счет существует мнение, что собственно правовой статус составляют права и обязанности, гражданство и правоспособность относятся скорее к предстатусным элементам, а ответственность и гарантии к постстатусным.[54] Эта точка зрения нам представляется более перспективной, за исключением того, что ответственность относится к постстатусным элементам.

Последнее утверждение основывается на предположении о том, что эти элементы появляются уже в ходе реализации статуса, хотя по нашему мнению, они уже заложены в структуре статуса как определенные обязанности и права соответственно, и именно поэтому могут быть реализованы.

Н.А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса любого субъекта конституционного права выделяет следующие элементы: 1)место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение; 2) общая правоспособность; 3)права и обязанности или компетенция и ответственность; 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов конституционного права.[55]

А.А. Ливеровскому представляется, что наиболее «классической» является структура статуса субъекта права, включающая в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность.[56]

Модифицируя указанную структуру по отношению к субъекту Российской Федерации, А.А. Ливеровский выделяет в ней три группы обязательных элементов: 1)статический компонент статуса, выражающий положение субъекта Федерации как субъекта публичного права (сюда автор относит наиболее постоянные атрибуты субъекта Российской Федерации: официальное наименование, символику, «домицилий», официальный язык, территорию, гражданство, а также, с некоторым сомнением, органы полномочные представительствовать от имени субъекта Федерации); 2)функциональный компонент статуса (его составляют предметы ведения и полномочия субъекта Федерации, а также принимаемые в соответствии с ними региональные правовые акты); 3)юрисдикционный компонент статуса, характеризующий подконтрольность деятельности субъекта Федерации и его ответственность.

Также данный автор считает возможным к указанным элементам добавить имущественно-финансовый и гарантийный компоненты статуса[57]. Данная структура статуса, предложенная А.А.Ливеровским, по нашему мнению, представляется несколько некорректной ввиду того, что в один ряд поставлены группы прав и обязанностей, классифицированных по разным основаниям и соответственно нет объединяющего их критерия. Включение в статус такого элемента его структуры как подконтрольность мы так же считаем неуместным, так как право федерального вмешательства, куда относится и право контроля, характеризует, по нашему мнению, федерацию в целом, а не ее отдельные субъекты.

В структуре статуса субъекта Российской Федерации И.А. Конюхова (Умнова) выделяет принципы статуса, основные признаки государственности, права, обязанности и ответственность[58].

Подводя итог нашим рассуждениям, по поводу структуры правового статуса субъекта федерации, мы считаем нужным отметить следующее:

Важнейшим условием обладания какими-либо правами и обязанностями и реальной возможности их реализации является наличие у субъекта права такого качества как правосубъектность. Как своеобразное право на статус, правосубъектность является основанием статуса субъекта и поэтому она должна рассматриваться в качестве особого предстатусного элемента. Правосубъектность субъекта федерации выражается в обладании им особой государственной властью и соответственно, признании его субъектом федеративных отношений, что нормативно закрепляется в определении публично-территориального образования в качестве субъекта федерации в учредительных актах (конституции, договоре) государства.

Другим фактором, предопределяющим права и обязанности субъекта права, можно назвать нормативно закрепленные принципы, на которых базируется статус. Формируя статус извне, принципы его правового положения получают отражение в элементах статуса, закрепляются в самом статусе. Следовательно, еще одним важным предстатусным элементом статуса субъекта федерации являются принципы федеративного устройства, предопределяющие характеристики не только собственно федерации, но и статус ее субъектов. Несомненно, влияние принципов и на такой предстатусный элемент как правосубъектность.

В самой структуре правового статуса субъекта федерации возможно выделение таких ее элементов как права, обязанности, ответственность и гарантии. Выделив гарантии в отдельный элемент, мы соблюли установленную логику, однако считаем, что с аналитической точки зрения целесообразнее все гарантии рассматривать в составе других элементов статуса.

Таким образом, по нашему мнению, структура правового статуса субъекта федерации состоит из следующих элементов: прав, обязанностей и ответственности[59].

§ 2. Национальные (автономные) округа в государственном устройстве России: историко-правовые аспекты (20-90-е г.г. XX в.)

Государственное устройство РСФСР: общая характеристика

Впервые законодательно автономия была закреплена в ст. 11 Конституции

РСФСР 1918 года, в которой говорилось: «Советы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в РСФСР» .[60]

Областные объединения Советов как альтернативные структуры государственного управления создавались большевиками еще до вооруженного захвата ими власти, причем, очень интересный факт - «…областные объединения возникали в границах …областных организаций РСДРП»,[61] то есть, еще до Октября большевики смоделировали прообраз той партийной государственности, которая была ими создана позднее в Советской России. Однако приход к власти большевиков привел к тому, что областные объединения Советов вступили в прямую конкуренцию с центром по поводу распределения властных полномочий, тем самым, продемонстрировав тягу к большей самостоятельности.

Ситуация обострялась тем, что Конституция 1918 года не дала четкого представления о структуре государственного устройства России, поскольку не был однозначно решен вопрос о субъектах советской федерации. В состав РСФСР входили автономные республики, автономные области и трудовые коммуны, статус которых вообще не был определен. Разночтения, не сопряженность формулировок Конституции РСФСР и расхождение теоретических разработок центра с практикой мест – все это во многом предопределило и хаос в административно-территориальном строительстве. По мнению А. Кушнира: «единственное, что четко прослеживалось – это стремление центра к централизации, а мест – к автономии».[62]

Центробежные тенденции на местах привели к тому, что областные объединения Советов большевиками были упразднены, при этом Конституция 1918 года (например, ст.61) сохраняла «досоветские» административно-территориальные единицы как уезды, волости, губернии и области, которые никакой автономией не обладали. Таким образом, попытка совмещения автономных начал и ранее существовавшей территориальной организации государства привели к тому, что сущность советской федерации свелась к автономии только национально-территориальных образований.

На конкуренцию между национальными и территориальными началами в государственном устройстве России обратил внимание еще в 1922 году профессор Б.Д. Плетневым. «Современная советская Россия, - писал он, - не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя очевидно причислить к унитарным государствам...».[63]

Ким А.И. в 1960 году указывал, что «...по существу, РСФСР представляет сочетание элементов, как унитаризма, так и федерализма»[64] и далее, по его мнению «...РСФСР с государственно-правовой точки зрения напоминает унитарную республику с широким применением автономии для компактных коллективов национальностей, проживающих на ее территории».[65]

Пытаясь теоретически обосновать компромисс между унитаризмом и федерализмом в государственном устройстве РСФСР, некоторые ученые считали, что «… РСФСР можно считать государственным объединением не только наций, объединенной в автономных государственных образованиях (автономных республиках, автономных областях и национальных округах), но национального большинства федерации (русского народа), не объединенного в отдельное национально-государственное образование, а представленного самой РСФСР».[66] Попытки теоретического примирения национального и территориального принципов в государственном устройстве советской России приводили к вышеуказанной точке зрения, которая противоречила формальной логике – одним из субъектов РСФСР являлась … сама РСФСР?!

Ничего не изменилось и в 1977 году, когда А.И. Лепешкин констатировал, что «РСФСР можно назвать такой федерацией, которая сочетает в себе элементы, как унитаризма, так и федерализма»[67].

Более реалистичной выглядит точка зрения В.А. Рахлевского, который, юридическую природу РСФСР как федерации основанной на автономии, видит в следующем: «1) субъектами федерации РСФСР являются не суверенные государства, а различные виды автономных образований: автономные республики, автономные области и автономные округа; 2) субъекты федерации РСФСР имеют различный правовой статус, в соответствии с которым уровень их компетенции является различным; 3) субъекты федерации РСФСР создавались после возникновения самой РСФСР актами ее высших органов государственной власти, предусматривающими выделение территорий, на которых проживало компактное большинство той или иной нации, пожелавшей образовать свою автономную национальную государственность; 4) субъекты федерации РСФСР не образуют ее, а входят в ее состав».[68]

По крайне мере до принятия Конституции СССР 1977 года РСФСР следует признать полуфедерацией, так как полноценных субъектов федерации в ее составе не было, и состояла она частично из территориальных образований обладающих статусом квазигосударственной автономии, и частично, из административно-территориальных образований, причем некоторые автономии могли находиться в составе административно-территориальных образований. Асимметричность РСФСР не вызывает сомнений.

В вопросе о субъектном составе РСФСР у советских государствоведов отсутствовало единство. Так, одни авторы считали субъектами РСФСР только автономные республики,[69]другие автономные республики и автономные области,[70]а третьи – все виды автономных образований, включая и автономные (национальные) округа[71]. Подавляющее большинство советских ученых соглашалось с мнением о том, что субъектами РСФСР являлись все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

Рахлевский В.А. придерживаясь этого мнения, приводит следующие доводы:

Взаимоотношения между народами регулируются органами государственной власти РСФСР и автономных образований, значит, именно они являются участниками государственно-правовых отношений, следовательно, субъектами РСФСР следует признать все автономные образования, в том числе и автономные (национальные) округа.

РСФСР не государственный союз, а союз с русским народом малых наций и народностей, образовавших различные формы автономной национальной государственности в составе РСФСР.

В главах 10 и 11 Конституции СССР 1977 года автономные (национальные) округа включены в число автономных образований, а в ст. 71 Конституции РСФСР 1978 года перечислены все автономные округа, как входящие в состав РСФСР. Также национальные округа переименованы в автономные. [72]

Указанные изменения в Конституциях СССР и РСФСР позволили заявить Ковешникову Е.Н. и Шафиру М.А., что проведенной унификацией терминологии применительно к существующим формам национальной автономии «...определены место и значение автономных округов в едином союзном многонациональном государстве – Союзе ССР, олицетворяющем государственное единство советского народа, всех его наций и народностей».[73] Основываясь на приведенных доводах, Рахлевский В.А. считает, что «...это дает основание считать, что многолетний спор об автономности и правосубъектности этого вида автономной национальной государственности теперь решен окончательно».[74]

В реальности все выглядело иначе, автономный округ являлся по сути административно-территориальным образованием, причем не первого порядка, с некоторым национально-бытовым колоритом. К такому выводу можно прийти после анализа правового положения автономного округа по Закону РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР», где впервые после упоминания в советских конституциях законодательно был урегулирован статус автономных округов. Основания, приведшие к такому выводу, будут приведены ниже. Что касается понятия «субъект федерации», то следует иметь в виду, что это понятие бытовало лишь на теоретическом уровне и нормативно нигде в советский период не закреплялось. Тем не менее, если учитывать, что РСФСР – это федерация, основанная на квазигосударственной автономии, то ее субъектами следует признать лишь автономные республики.

Автономный (национальный) округ в системе автономных образований в теории советской автономии

Как одному из видов советской автономии национальным (автономным) округам были присущи все черты советской автономии вообще, естественно, с учетом их некоторой специфики.

Национальный (автономный) округ являлся низшим звеном в системе видов и форм советской автономии, по этому поводу, К.Д. Коркмасова отмечала, что «национальный округ – это первичная форма советской автономии»[75].

Общепризнанным в советской государствоведческой литературе считалось мнение о том, что создание национальных округов означало приобщение малых народов Севера к началам советской государственности[76].

Определяющим в образовании национальных округов считался национально-территориальный принцип, так как в первую очередь учитывались удельный вес (относительный или абсолютный), доля проживания, компактность расселения титульного этноса того или иного национального округа[77]. Что касается территории, то естественно, при установлении границ национальных округов принимались во внимание пределы расселения народностей объединившихся в этих округах. Отсюда вытекала особенность национальных округов, заключающаяся в больших занимаемых площадях территории при крайне малой численности населения. Малочисленность населения и вызванная этим невозможность создания своего государственного образования без участия других, хотя бы родственных национальных групп обуславливала то, что зачастую в одном национальном округе объединялись несколько народностей. Такое объединение нескольких народностей «… отнюдь не ущемляет их интересов, поскольку они связаны общностью бытовых, национальных и иных особенностей»[78]. Таким образом, национальные округа объявлялись формой национальной государственности малочисленных народов Севера, выражением национального суверенитета этих народов, результатом осуществления их права на самоопределение, реализацией их политического равноправия, в том числе и равноправия в государственном строительстве[79].

Другим важнейшим принципом создания национальных округов считался принцип интернационализма, выражающийся в том, что национальные округа включены в состав русских краев и областей. Это означало «…постоянную, товарищескую помощь более развитой нации народу национального округа в решении всех вопросов его жизни»[80].

При образовании национальных округов экономические критерии носили подчиненный характер по отношению к национально-территориальному принципу, впрочем, как и вообще в теории и практике строительства советской автономии.

Думается, что все это обусловлено крайней малочисленностью, отсталостью в социально-экономическом и культурном развитии титульных этносов национальных округов Севера, как в момент образования этих округов, так и в дальнейшем. Эти причины и вызвали к жизни патернализм со стороны Советского государства в отношении малочисленных народов Севера, в частности выражавшегося в так называемой политике «коренизации», то есть в искусственном увеличении процента коренного населения в государственном аппарате. Другим средством учета национальной специфики было использование в делопроизводстве государственных органов национальных округов языков титульных национальностей. Еще одним средством учета специфики национальных округов являлось то, что в момент образования округов структура и компетенция их государственных органов отражала особенности быта и национального состава этих округов, речь идет о кочевых, тундровых и островных Советах, статус которых мы подробнее рассмотрим в следующем параграфе.

Наряду с вышеуказанными принципами важное место в организации национальных округов занимал принцип демократического централизма, здесь он проявлялся в том, что: а) национальные округа были созданы как автономные образования; б) все основные вопросы государственной, хозяйственной, общественно-политической и социально-культурной жизни к ведению РСФСР; в) национальным округам предоставлялись и гарантировались широкие права в решении общегосударственных задач с учетом национальных, бытовых и иных особенностей населения округа[81].

Если учитывать «матрешечный» способ распределения компетенции в системе Советов и административное подчинение национальных округов краям и областям, то можно прийти к выводу, что принцип демократического централизма фактически не подразумевает самостоятельность компетенции органов государственной власти национальных округов. Что бы хоть как-то гарантировать автономность предлагалось национальные округа подчинить напрямую центральным органам Российской Федерации[82], однако считалось, что именно края и области должны организационно и финансово - материально обеспечить национальные округа, в связи, с чем последние должны подчиняться краям и областям[83].

Юридический анализ правового положения национальных округов давал повод усомниться некоторым авторам вообще в автономной природе национальных округов. Так И.Д. Левин, вполне обоснованно, считал, что если национальные округа: а) нигде нормативно не определены как автономные; б) не перечисляются ни в Конституции СССР, ни Конституции РСФСР; в) не участвуют в определении своего правового положения; г) нет правовых гарантий их самостоятельности; то нельзя признавать их автономный характер, скорее это административно-территориальные единицы[84].

Неопределенность в автономности национальных округов, на практике, едва не привела к их ликвидации[85], когда упразднялись административные округа во исполнение постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930г. «О ликвидации округов»[86].

Сторонники автономности национальных округов заявляли, что «не название (форма), а сущность того или иного явления должна быть решающей»[87], и так как «…национальные округа решают задачи, вытекающие из сущности и исторического назначения советской автономии»[88], то следует вывод об автономной природе указанных округов.

Данный вывод подтверждался представительством национального округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.

Указанный спор был решен Конституциями СССР 1977г. и РСФСР 1978г., когда национальные округа на конституционном уровне были переименованы в автономные. Таким образом, нормативно было закреплено отнесение национальных (автономных) округов к административной форме советской автономии.

Динамика статуса национальных (автономных) округов РСФСР

Правовой вакуум на общегосударственном уровне в течение 1918 – 1925 г.г. в вопросе регулирования организации власти и управления у малых народов Севера и Дальнего Востока вызвал необходимость соответствующего правотворчества на местах. Губернские и окружные исполкомы ЦИК автономных областей и республик, ревкомы, основываясь на общих конституционных нормах, разрабатывали и утверждали «временные положения», в которых нашли свое отражение особенности экономики, быта, местных обычаев и уровень общественного сознания малых народностей Севера.[89] При этом практически все исполкомы этого уровня исходили из предположения о том, что можно было использовать старые родовые обычаи самоуправления этих народов в создании новых органов местной власти – родовых Советов. Анализ «временных положений» позволяет утверждать о том, что система национальных органов власти и управления, основывалась на базе Советов в соответствии с конституционными принципами, общими на всей территории РСФСР: выборность, отчетность, право отзыва депутатов, лишение избирательных прав эксплуататоров и учет местных особенностей и обычаев малых народностей.

Существенным признаком, отличающим национальные органы от обычных Советов, являлось то, что эти органы основывались не по территориальному, а по родовому признаку. Родовые Советы являлись не только органами государственной власти и управления, но и административно-территориальными единицами, объединяющими определенные родовые группы в северных районах.

Думается, что на «огосударствление» органов родового самоуправления народов Севера советскую власть вынудили объективные причины. Иначе и быть не могло ввиду того, что родовое самоуправление у малых народов Севера являлось естественной формой их социальной самоорганизации в сложных природно-климатических условиях. Организация обычных органов государственной власти у малых народов Севера в тот период была возможной только после достаточно длительного подготовительного этапа, что и вызвало патерналистское отношение вышестоящих Советов.