Полномочия Президента Республики Беларусь в

3.2. Полномочия Президента Республики Беларусь в

нормотворческой сфере

Президент как реальный Глава государства обладает доста­точно широкими полномочиями в нормотворческой сфере. Новая редакция Конституции не содержит указания на то, что Глава государства одновременно является и главой ис­полнительной власти, как это было в ранее действовавшей Конституции 1994 года. Президент ныне как бы возвышается над всеми иными властными структурами. В этом кроется и его по­тенциал как субъекта нормотворчества. Конституцией Республики Беларусь предусмотрены следую­щие виды правовых актов Президента - декреты, указы, распоря­жения.

Декреты являются одним из новых видов актов Президента. По своему содержанию они являются актами нормативного ха­рактера. Определение нормативности акта Президента имеет огромное значение. Во-первых, правильный выбор формы акта (например, указа или распоряжения) влияет на его легитимность; во-вторых, имеет значение для определения подведомственности рассмотре­ния жалобы в связи с принятием такого акта.

В Конституции определяется, когда Глава государства вправе издавать декреты. Согласно ст. 101 Конституции Палата представителей и Совет Республики законом, принятым большинством голосов от полно­го состава палат, по предложению Президента могут делегиро­вать ему законодательные полномочия на издание декретов, име­ющих силу закона. Этот закон должен определять предмет регу­лирования и срок полномочий Президента на издание декретов.

Не допускается делегирование полномочий Президенту на: издание декретов, предусматривающих изменение и дополнение Конституции, ее толкование; изменение и дополнение программ­ных законов; утверждение республиканского бюджета и отчета о его исполнении; изменение порядка выборов Президента и Пар­ламента, ограничение конституционных прав и свобод граждан. Закон о делегировании законодательных полномочий Президенту не может разрешать ему изменение этого закона, а также предо­ставлять право принимать нормы, имеющие обратную силу. В силу особой необходимости Президент по своей инициати­ве либо по предложению Правительства может издавать времен­ные декреты, имеющие силу закона. Если такие декреты издаются по предложению Правительства, они скрепляются подписью Премьер-министра. Временные декреты должны быть в 3-днев­ный срок представлены для последующего рассмотрения Палатой представителей, а затем Советом Республики. Эти декреты сохра­няют силу, если они не отменены большинством не менее двух третей голосов от полного состава каждой из палат. Палаты могут регулировать законом отношения, возникшие на основе декретов, которые отменены. Таким образом, декреты Президента могут быть двух видов - декреты, издаваемые на основании закона о делегировании Пре­зиденту законодательных полномочий, и временные декреты, издаваемые Главой государства в силу особой необходимости. Если ранее акты, имеющие силу закона, могли издаваться только Верховным Советом, который по Конституции от 15 марта 1994г. являлся высшим представительным и единственным зако­нодательным органом государственной власти Республики Бела­русь, то сейчас и Президент Беларуси в случаях, предусмотрен­ных Конституцией, может издавать акты, имеющие силу закона. По мнению автора, необходимо определить, в каких случаях должна избираться та или иная форма акта Президента - декрета, указа, распоряжения.

Предоставление полномочия издания декретов в принципе вполне объяснимо. Оно позволяет действовать оперативно, когда Парламент по каким-то причинам не может столь же быстро реа­гировать на ситуацию.

У нас пока еще не было принято законов, где бы прямо делегировались те или иные права Президенту по изданию декретов. Было бы полезно практиковать издание декретов после запроса мнения Правительства, высших органов судебной власти.

Было бы полезно, чтобы необходимость в из­дании временных декретов обосновывалась Правительством, дру­гими органами государственной власти, чтобы для этого были представлены веские аргументы. В этом случае именно на эти органы возлагалась бы вина за возможные отрицательные по­следствия принятия таких актов. Нельзя забывать и о том, что передача Парламентом части своих полномочий Президенту является ограничением прав На­ционального собрания. Часто это может быть обусловлено и не­желанием Президента, чтобы Парламент занимался законодательной деятельностью в той или иной сфере. В то же время до­вод об оперативности принятия Президентом декретов может быть решающим.

Отличием Конституции Республики Беларусь от конституций других стран является то, что в ней предусмотрен своеобразный подход к оформлению и сохранению действия принятых Прези­дентом временных декретов, которые на основании ст. 101 Кон­ституции могут издаваться Президентом, как по его собственной инициативе, так и по предложению Правительства. В последнем случае декреты должны скрепляться подписью Премьер-министра. Таким образом, при этом действует принцип контрассигнирования со стороны Главы правительства. В остальных слу­чаях Конституция и законодательство не предусматривают сов­местных полномочий Президента и других органов, как это имеет место в деле с контрассигнированием временных декретов. Необходимо уяснить цель подписания Премьер-министром временных декретов, предложенных Президенту. Видимо, это сделано для того, чтобы подчеркнуть ответственность Правитель­ства. В то же время здесь нельзя говорить о совместных полно­мочиях, так как Президент может и самостоятельно издать вре­менный декрет[13].

Если декреты носят нормативный характер, то сложнее дело обстоит с указами. В некоторых случаях они включают положе­ния как нормативного, так и ненормативного характера. Если де­креты, по мнению автора, всегда имеют нормативный характер, то в отношении указов этого сказать нельзя. К сожалению, ни Конституция, ни закон не определяют четко, какие отношения регулируются указами, а какие могут регламентироваться распо­ряжениями Президента. Выяснение характера указа (является он нормативным или нет) имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Так, согласно ст. 116 Конституции Конституционный Суд осуществляет контроль за конституционностью нормативных актов. Это, можно сказать, общее положение, предопределя­ющее статус Конституционного Суда. В то же время в данной статье среди перечня актов, которые могут быть проверены Конституционным Судом, названы указы Президента, причем не делается оговорки о том, какие это указы - нормативные или ненормативные. В свою очередь, постановления палат Парламента - акты по вопросам распорядительного характера - не могут быть предме­том рассмотрения в Конституционном Суде. Существуют различные точки зрения относительно места указов в иерархии нормативных актов Республики Беларусь. Некоторые специалисты рассматривают их в качестве подза­конных актов, тем самым, определяя их место вслед за законами. В принципе с этим можно было бы согласиться, если бы в Конституции прямо было записано, что указы должны соответство­вать Конституции и законам. Однако этого нет. Кроме того, у Президента есть самостоятельные полномочия, непосредственно определенные в Конституции. В принципе можно утверждать, что указы идут вслед за законами, хотя в некоторых случаях они мо­гут базироваться не на законах, а на Конституции.

В ст. 100 Конституции в редакции от 15 марта 1994 г. закреплялись основные права и обязанности Президента. Среди них важнейшей была запись в п. 1 ст. 100 о праве Президента прини­мать меры по охране суверенитета, национальной безопасности и территориальной целостности Республики Беларусь, обеспечению политической и экономической стабильности, соблюдению прав и свобод граждан.

Следует подчеркнуть, что ст. 100, как и в целом, Конституция, не содержала исчерпывающий перечень полномочий Президента. Так, в п. 26 ст. 100 было указано, что Президент осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией и закона­ми. В отличие от этого в ст. 83 Конституции, где речь шла о ком­петенции Парламента, закреплялось, что он решает иные вопросы в соответствии с Конституцией. Таким образом, основой деятельности Парламента являлась только Конституция, а Президента - Конституция и законы. Парламент был не вправе, путем принятия закона расширять свою компетенцию.

К сожалению, на практике не совсем верно трактовалось со­держание ст. 146 Конституции. В ней закреплялось верховенство Конституции, предусматривалось, что законы и иные акты госу­дарственных органов издаются на основе и в соответствии с Кон­ституцией. В случае расхождения закона с Конституцией дейст­вует Конституция, а в случае расхождения иного нормативного акта с законом действует закон. Недостатком этой формулировки является неясность того, как в случае расхождения закона с Конституцией обеспечивается действие Конституции. Например, возможно ли издание Президен­том указа, если соответствующие полномочия в Конституции прямо отнесены к ведению Президента, но в то же время имеется закон, который явно противоречит Конституции. Ожесточенная "правовая война" между Парламентом и Пре­зидентом в 1995-1996 гг. проявилась в том, что в принятом 21 февраля 1995 г. Законе "О Президенте Республики Беларусь" было закреплено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции, законам и международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь и даже постановлениям Верховного Совета, не могут их дополнять и изменять.

Один только факт, что акты Президента, который являлся Главой государства, не должны противоречить постанов­лениям Верховного Совета - по существу, решениям правопри­менительного распорядительного характера - свидетельствовал о желании Парламента нарушить закрепленный в Конституции ба­ланс властей.

Конституция от 15 марта 1994г. позволяла разграничивать указы Президента:

1) указы, полномочия, на издание которых вытекают из Конституции;

2) указы, базирующиеся на законах. Новая редакция Конституции 1994г. предусматривает два вида указов:

1)указы, издание которых основывается на конституционной норме;

2)указы, полномочия, на издание которых предусмотрены за­коном.

В первом случае можно утверждать, что указы не имеют под­законного характера, так как основываются на конституционной норме. Вопрос лишь в том, кто должен сказать свое окончатель­ное слово в возможном споре. По мнению автора, в случае спора о компетенции (когда она уже реализуется через принятие актов). Конституционный Суд по предложению уполномоченных на то субъектов должен дать свое заключение.