Проблема местного самоуправления в Архангельской губернии во второй половине XIX - начале XX века

3.2 Проблема местного самоуправления в Архангельской губернии во второй половине XIX - начале XX века

 

Появление проблемы местного самоуправления во второй половине ХIХ было вызвано половинчатостью демократических преобразований Александра II. Одна из самых кардинальных его реформ - земская (1864 г.) - распространялась только на 34 губернии России. Земское самоуправление не вводилось в одной из самых обширных губерний страны - Архангельской. Доводами такого отказа послужили и малочисленность населения губернии (в 1897 г. - 347 тыс. чел.), и недостаток частных земельных владений, а также экономическая и даже культурная отсталость. Отсутствие земских органов самоуправления в губернии означало, что местные налоги распределялись чиновниками, заседавшими в Распорядительном комитете (с 1875 г.) под руководством губернатора.

Вместе с тем идея местного самоуправления была очень заманчивой. Допустив к управлению и распределению местных налогов самих жителей, можно было компенсировать изъяны, порожденные психологией чиновника-временщика. Так думали в Архангельской губернии, где скопилось немало местных проблем, до которых никак не доходила рука чиновника: недостаток школ, отсутствие хороших дорог и т.д. Соседние Вологодская и Олонецкая губернии, имевшие земство, выгодно отличались от Архангельской.

И как это не парадоксально, первыми, кто стал ходатайствовать о введении земства на Архангельском Севере, были сами чиновники, наиболее прогрессивные архангельские губернаторы - Н.М. Гартинг, С.П. Гагарин, А.П. Энгельгардт, И.В. Сосновский, С.Д. Бибиков. Причем, особо отличился в этом И.В. Сосновский, представив самый демократический проект введения земства в Архангельской губернии и настойчиво добивавшийся его. Идеи губернаторов подхватили публицисты А. Колычев, Е. Остроумов, Н. Мамадышский. Открыто выступали за земскую реформу на Крайнем Севере журнал «Известия Архангельского общества изучения Русского Севера» и газета «Архангельск». Можно говорить о существовании зачатков целого земского течения в Архангельской губернии. Причем, во главе его, кроме губернаторов, придававших этому течению легальность, стояли общественные деятели - А.А. Иванов, И.В. Боговой, П.А. Табанин. Последние в 1913-1914 гг. развернули широкую пропагандистскую деятельность в Шенкурском уезде. Ее результатами стали подписанные крестьянами прошения о желательности введения на Севере земства с широкими полномочиями (по Положению 1890 г.). Инициатива «снизу» вызвала раздражение «наверху». Губернатор С.Д. Бибиков был сторонником введения земства с ограниченными полномочиями (по Положению 1903 г.). Конфликт внутри земского течения привел к печальному результату: началась слежка, один из активных участников, П.А. Табанин, был арестован (в России в это время торжественно отмечался 50-летний юбилей земской реформы Александра II). И хотя И.В. Боговому удалось передать прошения крестьян о желательности введения «полного» земства в Архангельской губернии депутатам Государственной Думы И.В. Кривоногову и П.А. Леванидову и получить от них заверения в поддержке, земский вопрос так и не был решен в царской России. Только после свержения самодержавия, в 1917 году, Временное правительство приняло решение о введении земства на Крайнем Севере.

Но на этом проблема местного самоуправления не исчерпала себя. Приход к власти большевиков привел к реализации одного из самых глобальных положений их программы - превращению России в республику Советов, что сопровождалось упразднением органов местного самоуправления вместе со всеми государственными механизмами, рожденными при царе и Временном правительстве. Советы, появившиеся в России после Февральской революции, представляли собой демократические органы, политика которых зависела от расклада в них политических сил. Как и земства, Советы были представительными органами и претендовали на решение вопросов местной жизни. Но были и серьезные отличия: Советы появлялись «снизу» (земства рождались в результате реформы), Советы имели социальный и в особых случаях имущественный ценз (земства - органы всесословные) и т.д. Но самое главное отличие заключалось в том, что Советы не являлись в чистом виде органами местного самоуправления. Из органов демократической власти они в результате большевистской революции превратились в органы государственной власти. Причем, способ осуществления Советской власти в первые ее годы был смешанный: и самоуправление, и административно-бюрократический (с явным преобладанием последнего). Советская власть в тех условиях оказалась конкурентоспособной альтернативой той системе, которая допускала самостоятельные органы местного самоуправления. Однако советская модель была далека от демократического идеала.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, проследив за этапами становления самоуправления, следует сказать, что процесс этот, конечно, далеко не закончен. Россия изначально была государством сильно централизованным. И если рассматривать власть публичную как сложное понятие, в которое входит и муниципальная, и государственная власть, то, безусловно, последняя занимала значительно более весомые позиции, не только, не спеша делиться своими функциями, но и стараясь распространить свое влияние на сферу муниципальной власти. Таким образом, территориальная организация местной власти практически на всех этапах истории зависела от власти центральной.

Так, в результате Земской реформы 1864 года в России было введено земское самоуправление, но в целях сохранения прочности государственной власти были предусмотрены ограничения, которые не позволяли считать публичную муниципальную власть того периода властью политической. Земства были введены не на всей территории страны, причем только действовали только в уездах и губерниях и отсутствовали в волостях. В целом органы самоуправления находились под жестким контролем органов государственной власти. Модель земского самоуправления характеризовалась сильной зависимостью от государственной власти и, как следствие, территориальной ограниченностью. Однако неоспоримым достоинством являлось то, что в систему государственного управления привносились элементы самоуправления, гарантией развития которых являлась заложенная возможность самофинансирования.

В основу организации власти на местах после 1917 года был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. То есть отвергалась сама идея муниципальной власти, которая была бы параллельной власти государственной. Отсюда и принцип построения, жестко увязанный с системой административно-территориального деления. Следовательно, обоснованным являлся принцип «демократического централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления. То есть, в данном случае нельзя говорить об удачной или неудачной модели самоуправления, поскольку на местах оно было заменено государственным управлением с его строгой иерархичностью и соподчиненностью государственных органов разных уровней.

Таким образом, история убедительно показывает, что, безусловно, опыт самоуправления в России присутствует, но назвать его богатым довольно сложно. Элементы самоуправления если и появлялись, то находились под строгим контролем государственной власти.

В то время как законодателем на современном этапе активно использовались заимствования из практики самоуправления зарубежных стран, которая в любом случае отличается от российской. И, хотя теоретические построения законодателя, касательно самоуправления как конституционной основы в целом и территориальных и финансовых основ самоуправления в частности, представляются во многом верными и обоснованными, но практическая их реализация, в отсутствие надлежащего опыта, приводит к довольно плачевным результатам, о которых поднимался вопрос в четвертой главе.

То есть, переход от государственному управлению к самоуправлению на местах, как и любая другая перемена в управлении, должен проходить как можно плавней, что не было учтено действующим законодательством.

Проведенное исследование в курсовой работе показало, что не всегда принятое «сверху» решение о децентрализации в форме самоуправления может быть легко реализовано. Чтобы соответствующие нормы заработали, необходимо создать в государстве и обществе соответствующие условия. Иначе органы самоуправления будут не более чем придатками системы государственного управления.

Однако российский опыт государственного развития дает основание говорить и о том, насколько важно в большом многонациональном государстве сочетать государственное управление с элементами самоуправления, внимательнее относиться к испокон веков существовавшим в стране традиционным формам политического участия, представительства, самоуправления, а также создавать новые формы, не противоречащие традициям. На нынешнем этапе важным условием преодоления отчуждения между государством и обществом может стать широкое развитие институтов регионального и местного общественного самоуправления.

Это положительно скажется не только на оптимизации государственного управления в целом, но и будет способствовать укреплению единой многонациональной России, смягчению межнациональных противоречий, ускорению процесса формирования в России гражданского общества.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАЕ) / Антонова В.П., Мирошниченко Е.В., Ревенко Л.А. // Государство и право. - М., 1997. - №5. - С. 24- 45.

2. Андрющенко Е.Г. Проблемы малых городов // Власть. - М., 1993. - № 1. - С. 106-107.

3. Барабашев Г.В. Самоуправление в начале пути // Народный депутат. - М., 1990. - № 4. - С. 6-11.

4. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: Проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. - М., 1993. - № 3. - С. 86-96.

5. Бородкин Ф.М. Новая концепция территориального самоуправления // Регион. - Новосибирск, 1994. - №3. - С. 95-112.

6. Васильев В.И. Советы или муниципалитеты? // Народный депутат. - М., 1991. - № 16. - С. 47-54.

7. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть // Вестник государственной службы. - М., 1993. - № 11. - С. 14-19.

8. Васильев В.И. Не насаждать искусственно, дать прорасти из глубин жизни. Заметки о научной конференции в МГУ // Российская Федерация. - М., 1994. - № 5. - С. 28-31.

9. Васильев В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок // Российская Федерация. - М.,1994. - № 13. - С. 14-17.

10. Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 1999.

11. Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. - М., 1996. - № 2. - С. 36-37.

12. Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. - М., 1997. - №6. - С. 30.

13. Гельман В.Я. Федеральная политика и местное самоуправление // Власть. - М., 1997. - №9. - С. 73-80.

14. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. - М., 1996.

15. Гильченко Л.В. Люди устали от команд сверху и истосковались по здравому смыслу // Российская Федерация. - М., 1994. - № 5. - С. 34-36.

16. Гильченко Л.В. Власть народа: хождение по кругу // Российская Федерация. - М., 1995. -№ 12. - С. 24-27.

17. Гильченко Л.В. Зигзаги реформы // Российская Федерация. - М., 1996. - № 8. - С. 26-27.

18. Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. М., 1997. -№3. - С. 19-22.

19. Гильченко Л.В. Варианты подсказывает жизнь // Российская Федерация. - М., 1997 -№ 3. - С. 20-21.

20. Гильченко Л.В. Исполнительный аппарат исполнять не торопится... // Российская Федерация. - М., 1997.- № 12. - С. 21-22.

21. Государственное право Российской Федерации. Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. – М.:Юрид. лит., 1996, - с.99.

22. Дементьев А. О системе Советов и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. - М., 1965. - №8. - С. 112-120.

23. Ефремова Н.Н., Лаптева Л.Е. История земств и перспективы развития местного самоуправления // Государство и право. - М., 1993. - № 11. - С. 150-153.

24. Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления // Законность. - М., 1993. - № 6. - С. 14-20.

25. Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. - М., 1992. - Вып. 1.

26. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999, стр. 22

27. Гессен В.М. О правовом государстве. СПб. 1907. С.14.

28. Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве. Иркутск. 1921. С.3.

29. Васильчиков А. О самоуправлении. Т.1. Изд. 3-е. СПб. 1872. С.XLII.

30. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.С.13.

31. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб. 1910. С.6-7, 240.

32. Коркунов Н.М. Очерк теорий административной юстиции// Сборник статей. СПб. 1897. С.181.

33. Рощин К. Земские учреждения и Сенат//Юбилейный земский сборник. СПб. 1914. С.223.

34. Законодательные проекты и предположения партии Народной свободы.1905-1907. СПб. 1907. С.149.

1 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

2 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

3 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

4 Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 1999.

5 Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 1999.

6 Васильев В.И. Местное самоуправление. – М.: 1999.

7 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

8 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

9 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

10 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

11 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

12 Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. – М.: 1999.

13 Гессен В.М. О правовом государстве. СПб. 1907. С.14.

14 Колесников А. Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве. Иркутск. 1921. С.3.

15 Васильчиков А. О самоуправлении. Т.1. Изд. 3-е. СПб. 1872. С.XLII.

16 Отношение главноуправляющего II отделением с.е.и.в.канцелярии к министру внутренних дел от 6 мая 1863 г.// Материалы по земскому общественному устройству. Т.2. СПб.1886. С.453.

17 Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб. 1910. С.6-7, 240.

18 Матвеев В.Ф. Государственный надзор за общинным самоуправлением во Франции и в Пруссии. Казань. 1915. С.200.

19 Рощин К. Земские учреждения и Сенат//Юбилейный земский сборник. СПб. 1914. С.223.

20 Законодательные проекты и предположения партии Народной свободы.1905-1907. СПб. 1907. С.149.

20 Петрункевич Мих. Проект реформы земского самоуправления, выработанный в парламентской фракции партии Народной свободы// Первая Государственная Дума. СПб. 1907. Вып.2. С.63.

21 Власть и реформы: от самодержавной к советской России. СПб. 1996. С.601-607.