Становлення системи місцевого самоврядування в Україні

1.3 Становлення системи місцевого самоврядування в Україні

 

Правова й соціальна реальність в Україні перебуває у стані складних трансформацій. В Конституцію України (1996) введено ряд фундаментальних системних принципів, зорієнтованих на демократичний розвиток, зокрема, на місцях пряме державне управління замінене місцевим самоврядуванням, частково відокремленим від державних органів. Проте поки що у сфері самоврядування існує значна розбіжність між формальними інститутами та реальною практикою.

Конституція забезпечує право громадян України на здійснення місцевого самоврядування через самостійне розв'язання населенням питань місцевого значення, самостійність органів, утворюваних населенням для цієї цілі, через конституційну заборону на обмеження прав місцевого самоврядування, що забезпечується судовим захистом. У Конституції задекларовано, що права місцевих громад на самоврядування гарантуються усіма державними органами. Принципи організації місцевого самоврядування в Україні, що встановлені законами України, загалом відповідають міжнародним стандартам, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування.

Конституція України встановлює унітарний державно-територіальний устрій, хоч серед спеціалістів тривають дискусії щодо напряму його подальшого розвитку: у бік федералізації чи децентралізації та деконцентрації влади при збереженні унітарного устрою.

Особливе місце в процесі становлення державно-територіального устрою незалежної України належить законодавчому врегулюванню взаємовідносин між центральними органами державної влади та органами управління Автономної Республіки Крим, що була утворена на базі Кримської області у період між проголошенням Декларації про державний суверенітет України та здобуттям нею незалежності - у відповідь на вимогу ЦК КПРС, занепокоєного незалежницькими тенденціями в Україні". Після проголошення України незалежною державою у відносинах центру і Кримської автономії виникла низка політико-правових проблем, які підсилювались нагнітанням у Криму антиукраїнських настроїв. Радикальні представники російської громади виступали за відновлення СРСР або за приєднання Криму до Росії, що суперечило суверенітету України, загрожувало її територіальній цілісності. Поступово ці проблеми були розв'язані шляхом внесення змін і доповнень до Конституції України, прийняття Верховною Радою України законів «Про Автономну Республіку Крим», «Про розмежування повноважень між органами державної влади України і Республіки Крим» і особливо - прийняття нової Конституції України 1996 р.

У Конституції України Автономній Республіці Крим присвячено окремий десятий розділ. її статус визначено як адміністративну автономію, що є невід'ємною складовою частиною України. Республіці надані широкі повноваження в питаннях організації та діяльності органів влади і місцевого самоврядування, прийняття нормативно-правових актів, що не суперечать законам України, права власності на об'єкти, що їй належать. АР Крим здійснює розпорядчі і контрольні повноваження в розробці й реалізації програм економічного, соціального і культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля; створення і функціонування вільних економічних зон згідно з законодавством України. До повноважень Автономної Республіки Крим віднесені також питання реалізації державної політики в галузі освіти, культури, розвитку мови і національних традицій, охорони здоров'я, спорту тощо.

Статус областей в системі державно-територіального устрою, обсяг їх повноважень і характер взаємовідносин з центральними органами влади визначається Конституцією, законами та указами Президента. Виконавчу владу в областях і районах, у містах Києві та Севастополі, як уже зазначалося, здійснюють місцеві державні адміністрації, голови яких призначаються і звільняються Президентом за поданням Кабінету Міністрів. Місцеві державні адміністрації є втіленням деконцентрації влади. Вони підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня та обласним і районним радам у частині делегованих їм відповідними радами повноважень. Водночас, вони активно взаємодіють з органами місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування можна визначити як одну з запроваджуваних в Україні форм народовладдя. Згідно з Конституцією України (ст. 140), самоврядування «є правом територіальної громади — жителів села чи доЬроьш»-ного об'єднання у сільську громаду кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України». Йому притаманні такі риси, закріплені законом «Про місцеве самоврядування в Україні»:

- місцеве самоврядування діє в порядку і межах, визначених верховною владою;

-    його органи дотримуються визначеного законодавством розмежування сфер компетенції;

-    для здійснення завдань, що стоять перед самоврядними органами, вони мають самостійні джерела фінансування;

-    вони формуються з дотриманням принципу виборності.

Як форма народовладдя місцеве самоврядування дає змогу територіальним громадам (місцевим співтовариствам) самостійно і під свою відповідальність, з використанням власних матеріальних і фінансових ресурсів, безпосередньо і через органи місцевого самоврядування вирішувати питання, які стосуються спільних інтересів членів територіальних громад.

Система місцевого самоврядування в Україні включає:

-    сільські, селищні, міські Ради та їх органи (виконавчі комітети, комісії тощо);

-    інші форми самоорганізації громадян (громадські комітети і ради мікрорайонів, житлових колективів, домові, вуличні, дільничні комітети);

-    різні форми безпосереднього волевиявлення громадян (місцеві референдуми, збори та сходи громадян).

Сільські, селищні, міські, районні й обласні ради формуються шляхом виборів. Спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст представляють обласні та районні ради. Таким чином, суб'єктом самоврядування виступає сама громада або інша територіальна спільнота і представницькі органи територіальних громад в особі рад. Територіальні громади прямим голосуванням обирають терміном на 4 роки голів сіл, селищ і міст, які очолюють виконавчі комітети рад та головують на їх засіданнях. Голови районних і обласних рад обираються самими радами і очолюють виконавчий апарат ради.

Органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, встановлюють місцеві податки і збори, утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, затверджують і реалізовують програми соціально-економічного і культурного розвитку та бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади. Здійснення цих повноважень фінансується з державного бюджету або шляхом віднесення до місцевого бюджету окремих загальнолюдських податків.

Кожну ланку самоврядування закон наділяє власною компетенцією, в межах якої вона діє незалежно. В разі незаконного втручання державних структур у їх повноваження, органи місцевого самоврядування мають право

на судовий захист своїх інтересів. Разом з тим, органи самоврядування несуть конституційну відповідальність за свою незаконну діяльність. Рішення органів місцевого самоврядування в разі їх невідповідності Конституції і законам України призупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Визначаючи роль місцевого самоврядування в політичній системі України, яка включає державні та громадські інститути, можна стверджувати, що особливістю місцевого самоврядування є його державно-громадський характер. Незважаючи на те, що, відповідно до Конституції України, органи місцевого самоврядування організаційно відособлені і не входять у систему органів державної влади, місцеве самоврядування усе ж таки має ознаки інституту державної влади. Його організаційна відособленість дає підстави говорити про визначену автономію місцевого самоврядування в системі органів влади, а не про його виключення зі структури держави, що побічно підтверджується й існуванням терміна «місцева автономія». Положення Європейської хартії місцевого самоврядування також підтверджують виконання органами місцевого самоврядування значної частини державних завдань.

До основних ознак місцевого самоврядування як державного інституту можна віднести:

-    право ухвалення правових актів, обов'язкових для виконання всіма розташованими на території місцевого самоврядування підприємствами, установами, організаціями і громадянами. Відмінність актів органів місцевого самоврядування від актів органів державної влади полягає в обмеженості території, на якій вони чинні;

-    законодавчо встановлену відповідальність за невиконання або неналежне виконання правових актів місцевого самоврядування;

-    право створювати місцеві органи в системі місцевого самоврядування, що мають право використовувати примус до виконання законів і актів місцевого самоврядування.

З іншого боку, місцеве самоврядування як одна з форм самоорганізації громадян має ознаки суспільного (громадського) інституту, найважливішими з яких є такі:

-    структура органів місцевого самоврядування та поділ повноважень між ними визначаються населенням і не встановлюються законодавством;

-    питання, віднесені до компетенції місцевого самоврядування, можуть вирішуватися місцевими референдумами і зборами громадян, причому в окремих випадках представницькі органи місцевого самоврядування взагалі можуть не утворюватися, а їхні повноваження будуть здійснюватися зборами;

-    населення має право на правотворчу ініціативу;

-    одним з елементів системи місцевого самоврядування є територіальне громадське самоврядування - самоорганізація громадян за місцем їхнього проживання на території населеного пункту для самостійного і під свою відповідальність здійснення власних ініціатив у питаннях місцевого значення;

-    населення має право брати участь у здійсненні місцевого самоврядування в будь-яких формах, що не суперечать Конституції і законодавству України.

Прикладом можуть бути комітети (комісії), які можуть утворюватися для вирішення окремих питань місцевого значення і включати посадових осіб місцевої адміністрації, депутатів представницького органу місцевого самоврядування, представників підприємств, установ, організацій, громадських об'єднань, окремих громадян. Такі комітети наділяються органами місцевого самоврядування певними повноваженнями та правом розпоряджатися частиною бюджетних коштів і комунальної власності.

Окремо слід відзначити специфічне співвідношення владних і господарських завдань у діяльності органів місцевого самоврядування. У переліку питань місцевого значення важливе місце займають саме господарські проблеми, розв'язання яких потребує самостійної діяльності органів місцевого самоврядування. Територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування мають право виступати в господарських відносинах на рівних засадах із громадянами та юридичними особами. Співвідношення владних і господарських функцій місцевого самоврядування істотно відрізняється від аналогічного співвідношення функцій державної влади. Це пов'язано з тим, що основним завданням місцевого самоврядування є задоволення життєвих потреб населення.

Таким чином, місцеве самоврядування має характеристики трьох різнорідних суб'єктів: суб'єкта влади, суб'єкта громадянського суспільства, суб'єкта господарської діяльності.

Співвідношення цих функцій залежить від конкретних умов не тільки в країні та у регіоні, але й у кожній територіальній громаді.

Виокремлення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади (автономізація влади місцевого рівня), спрямування його зусиль на задоволення життєвих потреб населення, соціальна спрямованість його діяльності дають змогу максимально усунути його від участі в політичних конфліктах і забезпечити можливість створювати (незалежно від політичної ситуації в перехідному суспільстві) упорядковане життя членів громади, розв'язувати економічні проблеми за рахунок використання місцевих ресурсів.

Для підтримки власної автономності, тобто визначеного обсягу владних повноважень і необхідних для їх виконання ресурсів, органи місцевого самоврядування зацікавлені в динамічній рівновазі різноманітних рівнів державної влади. Тому, незважаючи на внутрішню «аполітичність», їх можна розглядати як елемент системи стримувань і противаг, як засіб і водночас наслідок децентралізації влади.

Взаємовідносини між органами державного управління і органами місцевого самоврядування регулюються лише законом. Законодавство України у сфері місцевого самоврядування має деякі особливості, які відрізняють або зближують його з відповідним законодавством інших держав. Конституція України визнає і гарантує місцеве самоврядування, що притаманне конституціям не всіх держав. Після прийняття закону «Про місцеве самоврядування в Україні» чітко окреслилося коло питань, віднесених до сфери самоврядування, визначилися повноваження самоврядних органів. В Україні діє також низка інших законодавчих актів, що регулюють організацію і діяльність місцевого самоврядування.

В Україні законодавчо закріплені: наявність власних повноважень, у межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно; наявність власних ресурсів, достатніх для здійснення органами місцевого самоврядування своїх повноважень; виборність органів у системі органів місцевого самоврядування.

Проте не всі проблеми у сфері самоврядної діяльності врегульовані однаково добре. Деяких законів ще просто не вистачає — як з об'єктивних причин (через великий обсяг законодавчої роботи в умовах перехідного суспільства), так і з суб'єктивних (через свідому і цілеспрямовану протидію деяких політичних сил або окремих політиків реформуванню основ місцевого самоврядування). Особливо це стосується законодавства в бюджетній і податковій сферах, від чого прямо залежить становлення фінансової основи місцевого самоврядування. На національному рівні протидія виявляється через не запровадження необхідних заходів щодо подальшої децентралізації і де-концентрації влади і ресурсів, а на регіональному рівні - через неприйняття рішень про передачу на рівень місцевого самоврядування об'єктів власності, фінансових та інших ресурсів.

Інша проблема полягає в неузгодженості між собою уже прийнятих законів. Причинами є недосконалість процедури проходження законопроектів та наявність суперечливих інтересів у міністерств та відомств (у виконавчій владі), у політичних партій, фракцій та груп (у владі законодавчій). У багатьох випадках це призводить до конфлікту інтересів держави і місцевих громад та до намагання розв'язати його на користь сильнішого (державної влади). Беручи до уваги, що розбіжності інтересів неминучі, гостроту проблеми можна зняти вдосконаленням процедури проходження законопроектів.

Реалізація повноважень місцевого самоврядування повинна забезпечуватись достатніми фінансовими ресурсами, наявністю комунальної, у тому числі земельної, власності. У держави є обов'язок передати місцевому самоврядуванню на довгостроковій основі ресурси в обсязі, відповідному до поставлених перед ним завдань. Таким чином, держава має забезпечити місцевому самоврядуванню можливість самостійного і довгострокового планування і здійснення своєї діяльності.

Юридичні гарантії включають забезпечення обов'язковості рішень органів місцевого самоврядування. Організаційні і кадрові гарантії включають підготовку на державному рівні муніципальних службовців, інформаційне забезпечення місцевого самоврядування. Можливість недотримання законодавства про місцеве самоврядування однією або обома сторонами повинна нейтралізуватися діяльністю судової системи.

Органи місцевого самоврядування відповідно до чинного законодавства мають право вносити законопроекти в законодавчі органи, тобто можуть виступати як суб'єкти законодавчої ініціативи. При цьому законодавством встановлено, що звернення органів місцевого самоврядування й подані ними законопроекти підлягають обов'язковому розгляду органами державної влади.

Оскільки, крім принципово важливих питань, що потребують законодавчого регулювання, існує велика кількість поточних питань, які розв'язуються у процесі оперативної взаємодії місцевого самоврядування і державної влади, можуть використовуватися інші форми взаємодії. До них варто віднести різного роду спільні робочі органи — групи, комісії (постійно діючі і тимчасові). Ефективною формою взаємодії може стати співробітництво державної і місцевої влад через асоціації міст та інші асоціативні органи. Для державної влади Асоціація міст України - це та організація, через яку можна звертатися одночасно до всіх її членів і виробляти узгоджену політику стосовно місцевого самоврядування.

Реалізація конституційного права населення на здійснення місцевого самоврядування значною мірою залежить від розуміння населенням своїх прав і можливостей у здійсненні місцевого самоврядування, знання, як цими правами користуватися.

Заключна частина

Демократичне правління передбачає значну міру децентралізації влади та наявність місцевого самоврядування. Саме за таких умов кожний громадянин має змогу брати участь у вирішенні питань, що стосуються його безпосередньо, бути учасником демократичного процесу. Місцеве самоврядування — це «тренувальний майданчик» демократії, на якому громадяни дізнаються, як керувати процесами місцевого розвитку та як користуватися своїми демократичними правами.

Провідним принципом самоврядування є організаційне й функціональне відокремлення його органів від органів державної влади; взаємовідносини між ними регулюються лише законом.

Передача повноважень з центру на місця здійснюється шляхом децентралізації й деконцентрації влади, що дає змогу будувати демократію знизу догори.

Застосування того чи іншого виду децентралізації здебільшого обумовлюється закріпленим у Конституціях держав типом державно-територіального устрою, який буває унітарним або федеративним. Як федеративні, так і унітарні держави не виключають наявності розвиненої системи місцевого самоврядування.

Загальне розуміння необхідності самоврядування стало надбанням XX ст. Проте й у минулому ця ідея мала своїх прихильників і захисників. Серед найяскравіших сторінок, написаних класиками політичної думки про роль та механізми самоврядування — книга А. де Токвіля «Про демократію в Америці».

Згідно із сучасними уявленнями, мешканці населених пунктів, що утворюють місцеві громади, повинні мати можливість самостійно, на свою відповідальність вирішувати питання організації власного життя, причому обсяг повноважень органів місцевого самоврядування має визначатися винятково можливістю реалізації цих повноважень на низовому рівні.

Для європейських країн велике значення має прийнята Радою Європи «Європейська Хартія місцевого самоврядування» (1985). Вона визначає ті стандарти самоврядування, на які мають орієнтуватися усі демократичні країни.

Історично склалися дві моделі місцевого самоврядування: англосаксонська та континентальна (європейська). Вони пов'язані з пануванням однойменних правових систем і відрізняються принципами, на яких вибудовується система стосунків між органами місцевої влади та центральним урядом.

За англосаксонської моделі муніципальна влада діє автономно в межах компетенції, наданої законом, а на місцевих рівнях — регламентом. Контроль за діяльністю місцевих органів влади здійснюють судові органи та центральні міністерства і комітети. Континентальна модель базується на поєднанні принципів державного управління і місцевого самоврядування. Посткомуністичні країни у більшості своїй сприйняли континентальну модель місцевого врядування.

Система місцевого самоврядування традиційно складається з двох частин: представницького органу, якого обирає населення, та виконавчого органу. Крім того, до неї можуть входити інші самоврядні одиниці (наприклад, територіальні органи самоорганізації населення тощо).

Існують різні зразки взаємовідносин виконавчих і представницьких органів на місцях, що базуються на певному розподілі їхніх повноважень і функцій: «слабкий мер — рада»; «сильний мер — рада»; «мер — головний адміністратор»; «комісіонерська форма» самоврядування та різноманітні їх комбінації.

За будь-якої форми організації самоврядування головними учасниками процесів прийняття та впровадження рішень на місцевому рівні є: виборні радники, персонал виконавчих органів, виборці, місцеві групи, що представляють різні кола місцевої громади, засоби масової інформації.

Важливого значення в системі самоврядування надають проведенню місцевих референдумів, завдяки яким громадяни мають змогу брати безпосередню участь у вирішенні важливих проблем життя громади. Референдум веде до підвищення рівня легітимності врядування. Застосовуються й інші форми волевиявлення громадян, як-от: місцева ініціатива, відкликання посадових осіб чи депутатів. Громадяни залучаються до самоврядування також через щорічні міські збори.

В Україні згідно з чинною Конституцією громадяни мають право на здійснення місцевого самоврядування, а усі державні органи повинні цьому сприяти. Законодавчо закріплені принципи організації місцевого самоврядування в Україні відповідають міжнародним стандартам, зокрема вимогам Європейської хартії місцевого самоврядування. Проте, в умовах перехідного суспільства існує значний розрив між задекларованим і навіть закріпленим у законах розумінням самоврядування та повсякденною практикою взаємовідносин центральних і місцевих органів. Такий стан обумовлений як чинниками культурного плану, так і надмірною централізацією фінансових ресурсів.

Для підвищення ефективності самоврядування в Україні часом не вистачає законів (особливо в бюджетній і податковій сферах), а часом закони наштовхуються на протидію центру чи місцевих чиновників. Громадяни також не завжди виявляють належний рівень зацікавленості суспільними справами, активності й компетентності.

Усунення існуючих недоліків має привести до фактичного виокремлення органів місцевого самоврядування із системи органів державної влади, підвищення суспільно-політичної активності членів громад, а отже й до поглиблення та зміцнення демократичного ладу в Україні.

X століття принесло розуміння того, що демократична, правова держава може розв'язувати свої основні завдання тільки за наявності розвинутої системи самоврядування. Жителі населених пунктів повинні мати можливість самостійно, на свою відповідальність вирішувати питання організації власного життя, використовуючи як форми прямої демократії, так і виборні органи самоврядування. Притому обсяг повноважень цих органів має визначатися можливістю їх реалізації саме на низовому рівні управління і нічим.

іншим. Тільки такий підхід дає змогу повної реалізації громадянами своїх прав та свобод, забезпечує узгодження інтересів окремих громад і цілої держави.

У різних країнах у час нестабільності можуть бути тенденції як до об'єднання на основі міцної центральної влади, так і до роз'єднання, суверенізації територій, її складових. Більш або менш чітко виявляється також третя тенденція — становлення і розвитку місцевого самоврядування. Тому важливим є вироблення продуманих і гнучких механізмів взаємної зацікавленості центру, регіонів і місцевих громад, узгодження їхніх інтересів і позицій. В Україні в період становлення державності, переходу до нових економічних та політичних інститутів держава визнає необхідними обережні кроки в бік децентралізації унітарної держави, відродження самоврядування. Це є важливим чинником підвищення ефективності системи управління та розвитку громадянського суспільства.

Література

1.Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самоврядування. Муніципальне право. — Київ, 2000.

2.Гірняк М. Європейська хартія місцевого самоврядування в правовому
полі України: аналіз ситуації // Людина і політика. - 2001. — №3.

3.Гогоша І. Аналіз закону «Про місцеве самоврядування» // Нова хвиля. - 1998. - № 5.

4.Институты самоуправления: Историко-правовое исследование. — Москва, 1995.

5.Колодій А.М., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навчальний посібник. — Київ, 2001.

6.Муніципальне право України. Підручник. — Київ, 2001.

7.Оніщук М., Кампо В. Правові засади місцевого самоврядування в Україні. - Київ, 1998.

8.Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество - пер. с англ. - Москва, 1993.

9.Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижение и переспективы // Полис. - 1999. - № 2.

10.Федеративна республіка Україна // І. — 2002. — № 23.

11.Хоменець Р. Правовий статус фізичної особи як суб'єкта місцевого самоврядування // Людина і політика. — 2001. — № 3.