Основные направления государственной политики РФ и зарубежных стран в области занятости

2.2 Основные направления государственной политики РФ и зарубежных стран в области занятости

Документом, отражающим основные направления государственной политики Российской Федерации в области занятости является Концепция действий на рынке труда на 2005–2008 годы[29], которая определяет основные направления и приоритеты деятельности органов государственной власти по осуществлению государственной политики в области занятости населения, направленной на повышение гибкости рынка труда, развитие эффективной занятости населения, совершенствование системы управления сферой занятости, создание условий для снижения уровня безработицы и обеспечения социальной поддержки безработных граждан.

Определенное влияние на рынок труда в России оказывает миграция населения. Миграционный прирост частично компенсирует естественную убыль населения России. Однако в настоящее время наблюдается тенденция к снижению компенсирующей роли миграции (в 2001–2008 годах миграционный прирост составил около 0,1 процента). Более существенно присутствие на рынке труда нелегальных мигрантов (около 1,5 млн. человек). Сфера приложения труда нелегальных мигрантов – в основном строительство, торговля и сельское хозяйство.

Составляющие значительный объем экономически активного населения нелегальные мигранты оказывают на рынок труда неоднозначное действие: с одной стороны, заполнение рабочих мест, не пользующихся спросом у российских граждан, а также создание дополнительных рабочих мест в малом бизнесе, с другой стороны, уход в теневую сферу и криминализация деятельности. Эти обстоятельства требуют комплексного решения проблемы использования иностранной рабочей силы с учетом интересов национального рынка труда.

Для современной экономики важное значение имеет воспроизводство интеллектуального потенциала общества, определяющего качественный состав рабочей силы.

За 10 лет реформ большинство организаций практически свернули внутрифирменную подготовку и повышение квалификации рабочих. Устаревшие производственные технологии и оборудование, длительные и порой необратимые остановки производства существенно снизили общий уровень профессиональной подготовки и квалификации рабочих кадров. Между тем российская экономика подошла вплотную к неизбежному этапу развития, когда для экономического роста на основе технологической модернизации отраслей требуются специалисты качественно нового уровня. Однако рынок образовательных услуг оказался не готов оперативно реагировать на изменение спроса, что не позволило решить проблему дефицита квалифицированных рабочих кадров и ликвидировать диспропорцию спроса и предложения на локальных рынках труда. Наиболее острой проблемой для российского рынка труда остается неэффективная занятость. Она определяет меру отставания России от развитых стран в производительности труда, безработицу, скрытую от официального наблюдения – когда фактически безработные причисляются к экономически активному населению, а также несоответствие спада производства размеру занятости (излишней рабочей силы).

Проблема кадрового потенциала и ограниченность возможностей инвестирования в современные технологии обусловливают низкий уровень производительности труда, которая выступает в качестве определяющего фактора экономического развития. Уровень производительности труда в настоящее время в России в 3 раза ниже, чем в развитых странах, что приводит к недостаточным по сравнению с другими странами показателям экономического роста, низкому уровню оплаты труда, низкой конкурентоспособности отечественной продукции на внутреннем и внешнем рынках и слабому инвестиционному потенциалу российской экономики, который не позволяет в необходимой степени внедрять современные технологии.

Несмотря на усилия, предпринятые за последнее десятилетие, количество организаций малого бизнеса в России по-прежнему недостаточно. По статистическим данным, организации малого бизнеса в России дают 11 процентов суммарного внутреннего валового продукта, что крайне недостаточно для рыночной конкурентной среды. Развитие малого предпринимательства является резервом, дающим возможность поднять жизненный уровень населения и создать новые рабочие места. Особое значение в силу ряда объективных экономических и социальных причин (рост численности трудоспособного населения, слабое развитие агропромышленного комплекса, недостаточное количество создаваемых новых рабочих мест, специфика условий сельского труда и ряд других факторов) имеет развитие малого предпринимательства для поддержания занятости сельского населения. Развитие самозанятости и различных форм малого предпринимательства, стимулирующих создание новых рабочих мест как в аграрном секторе, так и в смежных отраслях экономики, способствует также снижению социальной напряженности.

Сельское население по сравнению с городским оказалось в большей степени вытесненным с рынка труда. С одной стороны, экономический кризис 90-х годов на селе лишил многих жителей рабочих мест, с другой стороны, возможности сельскохозяйственного производства в домашнем хозяйстве активно способствовали уходу людей с рынка труда. Особенно это коснулось женщин предпенсионного возраста с низким образовательным уровнем и молодых женщин (до 24 лет), которые покинули формальный рынок труда, став активными участниками неформальной экономики домохозяйства.

В области совершенствования действующего законодательства в сфере занятости населения: обеспечение социальных гарантий граждан, потерявших работу, и усиление социальной защиты неконкурентоспособных на рынке труда групп населения; повышение конкурентоспособности рабочей силы на основе адекватного требованиям рынка труда развития системы непрерывного профессионального образования, включающей базовое и дополнительное образование, а также профессиональную подготовку; разграничение полномочий, функций в области регулирования рынка труда и сферы занятости между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и работодателями, а также уточнение источников финансирования мероприятий по содействию занятости населения; динамичное развитие системы рабочих мест и свободное перемещение рабочей силы по отраслям и территориям; создание условий для достижения соответствия между спросом и предложением на рабочую силу, в том числе путем создания рабочих мест в перспективных отраслях экономики; поддержка малого бизнеса и предпринимательства в целях создания новых рабочих мест и содействия занятости населения; обеспечение регулирования привлечения иностранной рабочей силы, создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов;

В области регулирования трудовой миграции: совершенствование нормативной правовой базы по вопросам привлечения и использования иностранной рабочей силы, а также порядка въезда, выезда и пребывания иностранных граждан в России с учетом целей въезда и сроков нахождения на территории России; создание условий для повышения мобильности рабочей силы на базе создания системы экономических и социальных стимулов с учетом прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации; достижение баланса между использованием национальных трудовых ресурсов и привлекаемой иностранной рабочей силы с учетом реальных возможностей субъектов Российской Федерации по приему и обустройству иммигрантов, а также приоритетного использования российских граждан на региональном рынке труда; совершенствование механизма сбора и распространения информации о возможностях трудоустройства незанятых граждан из числа мигрантов в благоприятных для расселения районах; создание условий для легализации мигрантов, осуществляющих трудовую деятельность на территории России.[30]

В целях пресечения нарушений порядка привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранных лиц 05.11.2006 г. вступил в действие ФЗ «О внесении изменений в кодекс РФ об административных правонарушениях», где значительно ужесточена ответственность за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Так, согласно действующему ФЗ увеличился предельный размер административных штрафов за нарушение правил привлечения и использования в РФ иностранных работников. (Ст. 3.5 КоАП РФ); расширился перечень правонарушений при которых применяется административная ответственность в виде приостановления деятельности организации. (Ст. 3.12 КоАП РФ), который дополнен: нарушением установленных в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, нарушением установленного порядка привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах); увеличен срок давности для привлечения к ответственности за нарушение: иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в России, правил привлечения к трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников). (Ст. 4.5 КоАП РФ); Ст. 18.8 КоАП дополнена пунктом 2, в соответствии с которым с 6 ноября 2006 года, несоответствие заявленной цели въезда в Российскую Федерацию фактически осуществляемой в период пребывания деятельности, признается административным правонарушением и влечет наложение административного штрафа в размере от 2 до 5 тысяч рублей с выдворением за пределы Российской Федерации или без такового; а с 15 января 2007 года установлена ответственность временно и постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан за непредставление уведомления о подтверждении своего проживания в Российской Федерации; увеличен размер административного штрафа за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации. В ст. 18.8 КоАП РФ установлен штраф в размере от 2 до 5 тысяч рублей. Помимо штрафа возможно применение административного выдворения за пределы РФ; увеличен размер штрафа за нарушение принимающей стороной правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в РФ. (Ст. 18.9 КоАП РФ); увеличен размер штрафа за незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации от 2 до 5 тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации или без такового. (Ст. 18.10 КоАП РФ); усилена ответственность за нарушение иммиграционных правил. (Ст. 18.11 КоАП РФ); за незаконное привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства. (Ст. 18.15 КоАП РФ). [31]

Кроме того, следует отметить, что строго регламентирован порядок подачи уведомления, о котором упоминалось выше в ФЗ, о привлечении и использовании труда иностранных граждан и порядок взыскания оплаты по приему уведомления о прибытии иностранного гражданина на территорию РФ. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 23.12.2006 г. №798 «Об утверждении порядка подачи уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы» установлен порядок подачи работодателем уведомления о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Работодатель, заключивший трудовой и или гражданско-правовой договор с иностранным гражданином, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, обязаны в срок, не превышающий 10 дней с даты его заключения, уведомить территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и орган исполнительной власти, ведающий вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации, о привлечении и использовании для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. В уведомлении указываются сведения о каждом иностранном работнике, прибывшем в Российскую Федерацию, с которым работодатель заключил трудовой и или гражданско-правовой договор. Полученное уведомление регистрируется территориальным органом федерального органа исполнительной власти в сфере миграции и органом исполнительной власти, ведающим вопросами занятости населения в соответствующем субъекте Российской Федерации. [32]

Говоря об установлении оплаты за услуги по приему уведомления, следует отметить, что 15.01.2007 г. вступило в действие Постановление Правительства РФ « «Об установлении размера платы за услуги организаций федеральной почтовой связи по приему уведомления о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания на территории РФ», где установлено, что за отправку по почте уведомления, о прибытии иностранного гражданина в место пребывания на территории РФ, взимается установленный сбор. [33]

Зарубежный опыт в этой сфере можно рассмотреть на примере развития государственной политики Голландии в области занятости. Для осознания европейского опыта в этой сфере будет вполне достаточно, т. к. социальное законодательство европейских стран строится на основе Европейской социальной хартии и принципы его построения в европейских странах идентичен за некоторыми незначительными различиями.

Законодательство Нидерландов в области социальной защиты, сформировавшееся в середине 60-х годов, незначительно пересматривалось лишь единожды в 1996 г. С 2004 г. страна переходит на принципиально новую систему социальной защиты населения, краеугольным камнем которой станет не раздача социальных пособий, а содействие в трудоустройстве, т.е. оказание помощи в повышении квалификации и поиске работы, интеграция («реинтеграция») в рынок труда. Суть преобразовании можно свести к одной фразе «Все, кто может работать, обязаны работать». Внедряется принцип личной ответственности, и он особо выделен в новом законе «каждый должен делать все возможное для поддержания своего жизненного уровня» Закон глобального рынка суров, соответственно новое законодательство, гораздо более жесткое, позволяет социальным службам в любой момент отказать гражданину в пособии или по крайней мере приостановить его выплату (напри мер, в случае систематического отказа от предлагаемой социальными службами работы).

В основе новой идеологии социальной политики – два принципа: активизация трудового потенциала домохозяйств, т.е. стимулирование граждан к активному поиску работы, и децентрализация, «дерегуляция» социальных полномочий, т.е. передача исполнения социального бюджета «федерального» центра на муниципальный уровень. Муниципалитеты получают возможность не только самостоятельного расходования выделяемых из Центра средств, но и выбора механизмов и методов социальной работы применительно к конкретной ситуации на территории[3]. Вместе с передачей властных полномочий новый закон усиливает ответственность местной власти, которая отныне сама разрабатывает социальную политику в обмен на сокращение прямых контрольных функций центральной власти. Административные проверки муниципалитетов центральными властями сводятся к минимуму, контролируется лишь правильность исполнения закона. На «федеральном» уровне устанавливаются только минимальные социальные нормативы, социальный бюджет и размеры пособий.

Структурно социальный бюджет в основном (на 75–90%) состоит из «федеральных» трансфертов; налоговая база самих муниципалитетов невелика – из средств местных бюджетов оплачиваются главным образом расходы на коммунальные нужды (уборка мусора, городское освещение и т.п.). За счет «федеральных» трансфертов формируются два бюджета социальной помощи муниципалитетам – социальных пособий и реинтеграции. Первый расходуется на выплату пособий по нуждаемости (неиспользованные остатки, т.е. сэкономленные средства могут быть потрачены муниципалитетом на нужды города), второй – на содействие в поиске работы гражданам, обратившимся за социальной помощью. Этот бюджет должен быть полностью исчерпан, в противном случае остатки возвращаются в Центр. Тем самым создается стимул к тому, чтобы, с одной стороны, не экономить средства на реинтеграцию граждан в рынок труда, с другой – расходовать средства на социальные пособия по нуждаемости более рационально и экономно. Оба бюджета являются фиксированными, они рассчитываются заранее и не зависят от реальных затрат и финансового состояния муниципалитета. При формировании бюджета реинтеграции принимается во внимание экономическое положение территории и уровень безработицы, т.е. те параметры, которые, учитывая единый европейский рынок и факторы глобализации экономики, от местной власти практически не зависят. Общий бюджет социальной помощи -5,5 млрд. евро, из которых приблизительно 4 млрд. евро ассигнуются на социальные пособия и 1,5 млрд. евро – на программы трудовой реинтеграции.[34]

С 2004 г. право на получение социальных пособий фактически заменяется правом на получение работы. Принцип личной социальной ответственности реализуется следующим образом: при обращении за помощью вас встречает персональный менеджер социальной службы муниципалитета, задача которого – выслушать вас, исследовать обстоятельства вашей нуждаемости и составить вместе с вами «план реинтеграции», т.е. стратегию вашего социального поведения в дальнейшем.

После составления персонального плана реинтеграции, с вами будет заключен контракт и муниципалитет объявит конкурс среди частных, негосударственных компаний, специализирующихся в сфере трудоустройства, на получение государственного заказа на ре интеграцию. Одно из условий реформы в том, чтобы специализирующиеся на рынке труда фирмы выбирались на конкурсной основе и являлись частными, т.е. они не должны быть частью публичного сектора экономики. Здесь стоит акцентировать внимание на двух моментах. Во-первых, согласно данным Ассоциации муниципалитетов Нидерландов в стране насчитывается 7 млн. занятых и 1 млн. безработных, из которых лишь немногие являются нетрудоспособными по инвалидности (напомним социальные пособия по нуждаемости получают 350 тыс. человек) Более того, социальная защита ужесточается даже в отношении инвалидов (в Голландии, как и по всей Европе, давно действуют специальные программы их реинтеграции) Поворот социальной защиты – от защиты доходов к стимулированию трудовой активности, т.е. к замене социального пособия зарплатой («зарабатывать всегда достойнее, чем получать»), особенно четко прослеживается именно в этом секторе – «секторе реинтеграции».[35]

Во-вторых, поиском возможностей реинтеграции нуждающихся в социальной защите в рынок труда (другими словами, в сферу зарабатывания, а не получения средств) занимаются специальные частные, на конкурсной основе отбираемые компании в рамках вашего персонального контракта с муниципалитетом. Весь процесс реинтеграции построен на принципах «единого окна» или «одной остановки». Сделано все возможное, чтобы не гонять клиента по разным службам вашим делом занимается персональный кейз менеджер. Именно он на основе результатов собеседования решает что вам нужно, какой объем информации от вас требуется и «как часто вас желают видеть в муниципалитете»

Институционально социальная помощь и трудоустройство осуществляются посредством специальных центров дохода и занятости. Всего создано 130 центров, они региональные (т.е. межмуниципальные) и подотчетны Министерству социальных дел и занятости Нидерландов как национальному органу, осуществляющему политику на рынке труда (поскольку вопросы рынка труда, как отмечалось, являются национальной, а не локальной проблемой). Более того, базы данных этих центров содержат информацию о вакансиях не только по Голландии, но и по другим странам ЕС. Обратившемуся за социальной помощью могут предложить подходящую работу, например, во Франции или Германии. В этом реализуется «принцип равного отношения» к своим гражданам и гражданам стран членов Европейской социальной хартии.

Следует отметить, что социальный эксперимент, связанный с организацией таких структур, еще не завершен, механизмы их взаимодействия с муниципалитетами, с одной стороны, и гражданами с другой, пока отрабатываются, и эффективность этого новшества еще предстоит оценить Социальная помощь в Нидерландах основана на строгой проверке нуждаемости граждан Ключевая роль в данном процессе отводится работе с индивидуальной социальной информацией. Информационный долг гражданина, зарегистрированного в качестве получателя социальных пособий, своевременно сообщать обо всех изменениях своего статуса. По существу, это краеугольный камень системы социальной защиты страны.[36]

Таким образом, основные направления, в том числе принятие нормативных актов, непосредственно затрагивающих интересы иностранных работников и усиливающих ответственность за нарушение их прав, порядка привлечения иностранных лиц к работе должны существенно повысить занятость населения, узаконить их правовой статус наравне с гражданами РФ.