Окружающая природная среда и экологический контроль

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО

ПЛАН

 

1.         Государство и контроль за использованием и охраной окружающей природной среды

2.         Материальная ответственность за экологические проступки

3.         Правовая охрана атмосферного воздуха

1.         Государство и контроль за использованием и охраной окружающей природной среды.

 

Экологический контроль — важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окру­жающей среды от вредных воздействий, функция государственно­го управления и правовой институт права окружающей среды. Ос­новываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую право­вую меру. Именно посредством экологического контроля в основ­ном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требова­ний. Меры юридической ответственности за экологические право­нарушения применяются либо в процессе экологического контро­ля, либо с привлечением иных государственных органов.

Функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспече­ния рационального природопользования и охраны окружающей среды — экологического нормирования, экологической эксперти­зы, экологического лицензирования, экологической сертифика­ции. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологичес­кий контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых тре­бований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представ­ляет собой целенаправленную деятельность специально уполномо­ченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

Российское административное право выделяет два вида кон­трольной деятельности — контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил. Надзор проводится в отно­шении органов исполнительной власти, предприятий, обществен­ных формирований и граждан.

При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. Различие между этими видами деятельности уловить трудно. Так, в соответствии с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обеспечении единства измерений» таким органом является Государственная метрологическая служба Гос­стандарта России. Государственный метрологический контроль и надзор имеет целью проверку соблюдения метрологических пра­вил и норм, которые распространяются, в частности, и на охрану окружающей среды (ст. 12 Закона).

Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций — предупредительную, информационную и кара­тельную.

Роль предупредительной функции заключается в том, что субъ­екты экологического контроля, зная о возможной проверке соблю­дения ими правовых экологических требований, заинтересованы в выполнении законодательства и предупреждении нарушений. Ин­формационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную инфор­мацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в при­менении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций по результатам со­ответствующих проверок.

В природоохранительной практике России выделяются следую­щие виды экологического контроля: государственный, ведомст­венный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

 Государственный экологический контроль

Задачей государственного экологического контроля яв­ляется обеспечение выполнения правовых требований по рацио­нальному использованию природных ресурсов и охране окружаю­щей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.

Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осу­ществляемый в рамках экологической функции государства госу­дарственный контроль в данной сфере в значительной мере опреде­ляет эффективность данной функции. Потенциально государст­венный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функ­ции государства может использовать не только собственные полно­мочия государственно-властного характера, но и прибегать к под­держке правоохранительных органов — прокуратуры и суда. Ос­новными мерами административного принуждения при этом явля­ются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), ад­министративной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общест­венного воздействия).

Государственный экологический контроль проводится в форме предупредительного и текущего. Задачей предупредительного контроля является недопущение хозяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стади­ях планирования или проектирования этой деятельности, реализа­ции проекта, ввода объектов в эксплуатацию. Текущий государст­венный экологический контроль осуществляется специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природополь­зования.

Соответственно подразделению органов государственного уп­равления природопользованием и охраной окружающей среды органы общей и специальной компетенции государственный эко­логический контроль можно подразделить на общий и специальный (надведомственный). Общий экологический контроль осу­ществляется органами общей компетенции, специальный — орга­нами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля делится на: общий и специальный предопределяет специфику форм и способов его проведения..

Государственный экологический контроль проводится на опре­деленных принципах. Основные из них — законность, объектив­ность, разделение хозяйственных и контрольных функций. Прин­цип законности проявляется в том, что такой контроль могут про­водить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами. Объективность основывается на достоверных данных о деятельнос­ти контролируемого объекта. Принцип разделения хозяйственных и контрольных функций характерен лишь для специально уполно­моченных органов государственного экологического контроля. Он носит в основном доктринальный характер и в законодательстве прямо не закреплен. Его суть заключается в том, что функция проведения специального государственного экологического кон­троля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природ­ные ресурсы.

Правовые основы организации и осуществления государствен­ного экологического контроля установлены Конституцией РФ, за­конами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законода­тельством, а также рядом специальных подзаконных актов. Зако­ном «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68, 70) опреде­лены задачи, органы государственного экологического контроля, а также полномочия должностных лиц этих органов (ст. 68, 70). За­дачи и органы государственного контроля за использованием и охраной природных ресурсов определяются соответствующими природоресурсными актами. К специальным актам в рассматри­ваемой сфере относятся:

1) Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны ок­ружающей среды и природных ресурсов РФ и его территори­альных органов, утвержденные приказом Минприроды Рос­сии от 17 апреля 1996 г.;

2) Порядок осуществления государственного экологического контроля за охраной окружающей природной среды и соблю­дением требований экологической безопасности при произ­водстве, использовании, хранении, захоронении радиоак­тивных материалов и источников ионизирующего излуче­ния, утвержденный приказом Минприроды России от 8 ок­тября 1993 г.;

3) Приказ Минприроды России от 23 июля 1996 г. «О совершен­ствовании технического и методического обеспечения эколо­гического контроля и использования новых экономических механизмов при осуществлении природоохранной деятель­ности»;

4) Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной зе­мель при проведении земельной реформы»;

5) Положение о порядке осуществления государственными ор­ганами управления лесным хозяйством государственного контроля за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов в Российской Федерации, утверж­денное постановлением Правительства РФ от 3 мая 1994 г. и др.

 Государственный общий экологический контроль

Государственный общий экологический контроль проводится Президентом России, Федеральным Собранием РФ, представи­тельными органами субъектов РФ, Правительством РФ, прави­тельствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и орга­нами местного самоуправления.

Полномочия Президента России как главы государства по про­ведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непо­средственного контроля Президента РФ и опосредованного — через подразделения его администрации. Непосредственный кон­троль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению эко­логических проблем в стране. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должности министров, предсе­дателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб. При этом в соответствии с Указом Президента РФ от 14 ав­густа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» ряд федеральных органов, выполняющих, в частности, природоохранные функции, подчинен и подотчетен Президенту РФ. Это — МВД РФ, Федеральная пограничная служба России, Федеральная служба безопасности России, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Президент РФ вправе председательствовать на заседаниях Пра­вительства РФ, что позволяет ему контролировать обоснованность и целесообразность принятия экологически значимых решений.

Президентский контроль реализуется также через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации. От имени и по поручению Президента РФ Контрольное управление осуществляет контроль за исполнени­ем федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ Конституции РФ, законов, указов и распоряжений Президента РФ. Свои задачи Контрольное управление решает посредством проверок. По их результатам оно вправе вносить Президенту РФ предложения, направлять предпи­сания руководителям федеральных органов и главам исполнитель­ной власти субъектов РФ об устранении выявленных нарушений, а также направлять соответствующие материалы в Прокуратуру РФ и контрольные органы.

Хотя государственный экологический контроль осуществляет­ся преимущественно в системе органов исполнительной власти, федеральное Собрание РФ, представительные органы субъектов РФ также обладают рядом имеющих отношение к охране окружаю­щей среды контрольных полномочий, предусмотренных Конститу­цией России, конституциями (уставами) субъектов РФ. Контроль органов представительной власти проводится с соблюдением ст. 10 Конституции РФ о самостоятельности органов всех трех ветвей власти.

На федеральном уровне контрольные полномочия принадлежат главным образом Государственной Думе. Они проявляются в том, то Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства России и решает вопрос о доверии Правительству РФ. Весьма значимым может быть контроль Государственной Думы за деятельностью Правительства РФ при формировании бюд­жета. В соответствии с Законом «Об охране окружающей природ­ной среды» финансирование природоохранных мероприятий должно предусматриваться в государственном бюджете отдельной строкой. Контроль за выполнением этого требования — задача Го­сударственной Думы. Важным является также контроль за испол­нением федерального бюджета, в том числе по статьям, касающим­ся охраны окружающей среды: он относится к совместному веде­нию обеих палат Федерального Собрания РФ. На регулярной осно­ве такой контроль от имени федерального Собрания РФ осущест­вляет специально созданный орган — Счетная палата. Контроль­ная деятельность Счетной палаты регулируется Федеральным за­коном от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федера­ции». Она, в частности, проводит оперативный контроль за испол­нением федерального бюджета в отчетном году; комплексные реви­зии и тематические проверки по отдельным статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов; экспер­тизу проектов федерального бюджета и др. (ст. 9 названного Феде­рального закона).

Контрольные полномочия представительных органов субъек­тов РФ, как правило, шире федеральных. Так, согласно конститу­циям республик Татарстана и Башкортостана представительные органы являются высшими законодательными и контрольными органами. Они контролируют деятельность всех подотчетных им государственных органов, каковыми являются, в частности, пра­вительства.

Государственный общий экологический контроль осуществля­ют также органы исполнительной власти общей компетенции — Правительство РФ, правительства субъектов Федерации. Экологи­ческий контроль проводится ими путем заслушивания на своих заседаниях отчетов и докладов руководителей государственных структур исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды; контроля за исполнением законов иных нормативных правовых актов в данной сфере соответствую­щими органами исполнительной власти; отмены принимаемых министерствами и ведомствами актов, если они противоречат Кон­ституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, указам Пре­зидента РФ, постановлениям правительств.

Администрации краев, областей и других субъектов РФ осу­ществляют контроль за использованием природных ресурсов и ох­раной окружающей среды, радиационным состоянием террито­рий, соблюдением утвержденных проектов строительства, состоя­нием учета и отчетности на предприятиях и в организациях, нахо­дящихся в собственности субъекта РФ.

 
Государственный специальный экологический контроль

Государственный специальный (надведомственный) экологи­ческий контроль проводится преимущественно органами надведомственной компетенции. Данный вид контроля характеризует­ся, во-первых, тем, что эти органы в пределах своей компетенции контролируют деятельность органов исполнительной власти, пред­приятий, а также граждан по вопросам природопользования и ох­раны окружающей среды. Во-вторых, между субъектами и объек­тами этого контроля отсутствует организационная подчинен­ность¹.

Круг органов, уполномоченных на проведение государственно­го надведомственного экологического контроля, широк. В систему таких органов входят специально уполномоченные государствен­ные органы в области охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных природных ресурсов:

• Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;

• Министерство природных ресурсов РФ;

• Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и зем­леустройству;

• Федеральная служба лесного хозяйства России.

Специально уполномоченные органы проводят государственный экологический контроль в форме предупредительного и теку­щего. При этом предупредительный контроль осуществляется при­менительно к различным видам экологически значимой деятель­ности и различными способами. Основными из них являются со­гласования с природоохранительными органами, дача ими заклю­чений на проекты решений. Так, в соответствии со ст. 65 ЛК РФ места строительства объектов, влияющих на состояние и воспроиз­водство лесов, согласовываются с органом государственной власти субъекта РФ и соответствующим территориальным органом феде­рального органа управления лесным хозяйством с обязательным проведением государственной экологической экспертизы. Соглас­но ст. 25 Закона «О недрах», проектирование и строительство про­мышленных комплексов и других хозяйственных объектов разре­шается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориаль­ного подразделения об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки. Эффективным способом проведения превентивного экологического контроля может слу­жить участие представителей специально уполномоченных госу­дарственных органов в области охраны окружающей среды в госу­дарственных приемочных комиссиях.

К специфическим способам осуществления предупредительно­го экологического контроля относится также проведение государ­ственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объек­тов, влияющих на состояние водных объектов, что представляет собой проверку ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям нормативной документации по проекти­рованию и строительству (ст. 80 ВК РФ).

Полагаем необходимым отметить, что не можем рассматривать Государственную экологическую экспертизу, экологическое ли­цензирование, экологическую сертификацию как способы прове­дения экологического контроля, хотя, и подчеркиваем, что все на­званные меры служат правовыми средствами, имеющими целью обеспечить выполнение правовых экологических требований. Но, как отмечалось, это — самостоятельные функции государственно­го управления, осуществляемые разными структурными подразде­лениями в системе специально уполномоченных органов, имею­щие собственные правовые основы и собственные процедуры. Не случайно в соответствии с Положением о государственной экологи­ческой экспертизе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г., контроль за исполнением требований заключения государственной экологической экспертизы осущест­вляют органы государственного экологического контроля, феде­ральный закон «Об экологической экспертизе» предусматривает в п. б ст. 18, что для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологичес­кой экспертизы направляется территориальным специально упол­номоченным на то государственным органам в области охраны ок­ружающей природной среды (в случае проведения государствен­ной экологической экспертизы федеральным специально уполно­моченным государственным органом в области экологической экс­пертизы), органам исполнительной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления, а в случаях, определяемых спе­циально уполномоченным государственным органом в области эко­логической экспертизы, — банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государствен­ной экологической экспертизы. И именно в этом проявляется пред­упредительный характер государственного экологического конт­роля.

Текущий государственный экологический контроль осущест­вляется специально уполномоченными органами на стадии экс­плуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.

Поскольку в систему специально уполномоченных органов уп­равления природопользованием и охраной окружающей среды

входит ряд министерств и ведомств, необходимо выяснить, в каких сферах они осуществляют контроль.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 25 ок­тября 1996 г. «Вопросы Государственного комитета РФ по охране окружающей среды» на данный Комитет возложено осуществле­ние государственного экологического контроля. Что понимается под экологическим контролем? Его содержание определяется За­коном РСФСР «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Это — проверка выполнения планов и мероприятий по охране при­роды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей природной среды, соблюдению требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Таким образом, Госкомэкология России и ее территориальные органы призваны осуществлять госу­дарственный контроль не только за охраной окружающей среды, но и за рациональным использованием природных ресурсов и охраной отдельных природных ресурсов. Контроль за использовани­ем и охраной отдельных природных ресурсов осуществляется также природоресурсными государственными органами. Тем самым Правительство РФ планирует дублирование государственного экологического контроля. Однако при этом им не регулируют­ся отношения по координации осуществления государственного экологического контроля в системе специально уполномоченных государственных органов.

Наряду с Законом «Об охране окружающей природной среды», основным нормативным документом, регулирующим контроль­ную деятельность Госкомэкологии РФ, являются Правила осу­ществления государственного экологического контроля должност­ными лицами Министерства охраны окружающей среды и природ­ных ресурсов Российской Федерации и его территориальных орга­нов, утвержденные приказом Минприроды России от 17 апреля 1996г.

В части осуществления экологического контроля главной зада­чей Госкомэкологии является обеспечение соблюдения всеми юри­дическими и физическими лицами (в том числе должностными лицами, гражданами, лицами, не имеющими гражданства, и ино­странными лицами) требований природоохранительного законода­тельства, нормативных правовых актов, экологических норм, пра­вил и других нормативных документов по охране окружающей среды. Для повышения эффективности государственного экологи­ческого контроля Госкомэкология России при его осуществлении в пределах своей компетенции обеспечивает:

а) координацию деятельности специально уполномоченных го­сударственных органов РФ в области охраны окружающей среды и их территориальных органов в части осуществления ими государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов и координацию дея­тельности других министерств и ведомств и их территориаль­ных органов, которые в соответствии с законодательством решают вопросы в области охраны окружающей среды. Коор­динация контрольной деятельности Госкомэкологии РФ е-другими государственными органами регулируется специ­альными актами, к примеру, Соглашением о взаимодействии органов Минприроды России и Роскомнедра в части государ­ственного контроля за охраной окружающей природной среды на объектах недропользования, утвержденное Мин­природы РФ и Роскомнедра от 27 марта 1995 г.;

б) взаимодействие с органами Госсанэпиднадзора, МВД РФ, Прокуратуры РФ, другими заинтересованными министерствами и ведомствами, а также с общественными объедине­ниями.

На государственных инспекторов по охране природы Госкомэкологии России и его территориальных органов при осуществле­нии государственного экологического контроля возложены сле­дующие обязанности:

1) самостоятельно или во взаимодействии с должностными ли­цами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственно­го контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, и с привлечением в установленном по­рядке специалистов по вопросам охраны окружающей при­родной среды систематически осуществлять проверки хозяй­ственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требо­ваний;

2) принимать меры по предотвращению и устранению экологи­ческих правонарушений и их негативных последствий, при­влечению в установленном порядке юридических и физичес­ких лиц к ответственности за нарушение экологических тре­бований;

3) осуществлять сбор информации о состоянии и изменениях окружающей природной среды, необходимой для организа­ции и осуществления государственного экологического кон­троля, анализировать и проверять ее достоверность; вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению и улучшению качества окружающей природной среды и по­вышению эффективности государственного экологического контроля.

Важнейшим условием решения задач, возложенных на органы государственного экологического контроля, служит наличие до­статочного объема правомочий государственных инспекторов по охране природы. Наиболее важные их правомочия предусмотрены Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 70). Не­которыми дополнительными правами наделяют их Правила осу­ществления государственного экологического контроля долж­ностными лицами Госкомэкологии России и его территориальных органов.

Решения государственных инспекторов по охране природы могут быть обжалованы вышестоящему в порядке подчиненности государственному инспектору по охране природы, в суд или арбит­ражный суд.

Приведенный перечень убеждает в том, что инспектора по охра­не природы Госкомэкологии России обладают необходимым объ­емом правомочий для эффективного выполнения возложенных на них задач и обязанностей.

Существенной предпосылкой эффективности государственного экологического контроля служит также адекватное регулирование и соблюдение процедуры принятия государственными инспектора­ми по охране природы мер по предупреждению, выявлению и уст­ранению экологических правонарушений и привлечению винов­ных к ответственности.