Правовые основы деятельности Правительства Московской области

2.1 Правовые основы деятельности Правительства Московской области

 

Согласно Уставу Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ «государственную власть в Московской области осуществляют органы государственной власти Московской области, а также федеральные суды и федеральные органы исполнительной государственной власти»[15]. Правительство Московской области - высший исполнительный орган государственной власти Московской области.

Членами Правительства Московской области являются:

·          Губернатор Московской области;

·          Вице-губернаторы Московской области;

·          первые заместители Председателя Правительства Московской области;

·          заместители Председателя Правительства Московской области;

·          министры Правительства Московской области.

Губернатор Московской области является Председателем Правительства Московской области. Вице-губернаторы Московской области являются первыми заместителями Председателя Правительства Московской области. Должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области и заместителей Председателя Правительства Московской области предусматриваются в целях координации отдельных направлений деятельности Правительства Московской области.

Губернатор Московской области вправе установить в составе Правительства Московской области должности первых заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, а также должность заместителя Председателя Правительства Московской области - руководителя аппарата Правительства Московской области.

Министрами Правительства Московской области являются, как правило, руководители министерств Московской области, а также руководители иных центральных исполнительных органов государственной власти Московской области. Иные должностные лица могут быть министрами Правительства Московской области в соответствии с законами Московской области.

Закон Московской области от 19 июля 2005 г. N 185/2005-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Московской области» устанавливает систему исполнительных органов государственной власти Московской области, а также определяет правовую основу организации деятельности исполнительных органов государственной власти Московской области.

Систему исполнительных органов государственной власти Московской области составляют:

1) высший исполнительный орган государственной власти Московской области - Правительство Московской области;

2) центральные исполнительные органы государственной власти Московской области: министерства, комитеты и главные управления Московской области;

3) территориальные исполнительные органы государственной власти Московской области.

Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ «О Правительстве Московской области» устанавливает, что «деятельность Правительства Московской области осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

2) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

3) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

4) единство системы государственной власти;

5) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

6) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Московской области;

7) самостоятельное осуществление органами государственной власти Московской области принадлежащих им полномочий;

8) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления»[16].

Таким образом, правительство Московской области действует на основании Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, Устава Московской области, законов Московской области и постановлений Губернатора Московской области и обеспечивает их исполнение на территории Московской области.

2.2 Полномочия Правительства Московской области

 

Отметим, что общая компетенция высшего исполнительного органа означает, что перечень закрепляемых за ним в законах полномочий не является исчерпывающим. В ряде конституций, уставов и других законах субъектов встречаются нормы, согласно которым полномочия правительства или администрации могут определяться актами президента или губернатора. «Верховный Суд РФ в одном из своих определений отметил, что подобное регулирование не соответствует требованиям Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», поскольку подпункт «з» п. 2 ст. 21 прямо перечисляет акты, которыми могут быть установлены полномочия высшего исполнительного органа. Полагаем, что в данном случае адекватным будет расширительное толкование этой нормы в ее взаимосвязи с другими положениями данного закона, гласящими о том, что высшее должностное лицо возглавляет высший исполнительный орган, а следовательно, в определенной степени участвует в формировании его компетенции»[17].

При установлении компетенции правительства субъекты РФ руководствуются положениями ст. 21 ФЗ «Об общих принципах...», закрепляющей общие полномочия высшего исполнительного органа, нормами других федеральных законов и законов субъектов Федерации, регулирующих деятельность органов исполнительной власти в различных сферах и областях государственного управления, относящихся как к ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения. И конечно же, ряд полномочий правительства касается предмета исключительного ведения субъекта Федерации.

В большинстве законов полномочия правительства разделены на две группы - общие полномочия по руководству органами исполнительной власти и специальные полномочия в отдельных сферах и областях, таких как экономическое развитие региона, финансово-бюджетная сфера, управление государственной собственностью, сфера социальной защиты населения, науки, культуры, образования, здравоохранения, обеспечения безопасности, законности и правопорядка, природопользования и охраны окружающей природной среды, транспорта, связи, строительства и энергетики, межрегиональных и внешнеэкономических связей и др. Во всех названных сферах «правительство проводит государственную политику (федеральную и региональную), разрабатывает и реализует программы, осуществляет нормативное регулирование, прогнозирование, контроль и координацию, организует государственное управление соответствующими учреждениями и предприятиями, принимает меры по обеспечению развития и взаимодействию различных субъектов публичной власти»[18]. Собственно, это даже не полномочия, а скорее их функциональная составляющая, поскольку они не конкретизированы по отношению к субъекту, объекту, территории, форме и процедуре.

На уровне субъекта Российской Федерации основные положения, определяющие правовой статус и полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, установлены в соответствующих конституциях и уставах. Структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации. В этом плане выделяют два подхода. При первом «обстоятельно «прописывается» статус высшего должностного лица (главы, президента, губернатора), тогда как статус и полномочия высшего исполнительного органа власти (правительства, администрации) не устанавливаются либо устанавливаются крайне лаконично»[19]. Данный способ применен в Конституции Республики Саха (Якутия), Конституции Республики Коми, Уставе Ставропольского края, Уставе Иркутской области. При втором подходе дается развернутое нормирование правового статуса высшего должностного лица и высшего исполнительного органа государственной власти - Устав Московской области.

Необходимо отметить, что ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах…» оставляет открытым перечень полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, предоставляя непосредственное регулирование этого вопроса нормативными правовыми актами субъекта РФ.

Обобщенно полномочия высшего должностного лица субъекта Федерации могут быть сведены к следующим:

1. Нормотворческие («обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ»[20]; обладает правом законодательной инициативы; издает акты высшего должностного лица).

2. Представительские («представляет субъект Российской Федерации в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ»[21]).

3. По формированию органов государственной власти субъекта Федерации и руководству его системой исполнительных органов (формирует и руководит высшим исполнительным органом субъекта Федерации, принимает решение о его отставке; назначает на должность и освобождает от должности заместителей главы администрации (правительства), министров и руководителей иных органов исполнительной власти, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности; утверждает половину состава членов избирательной комиссии субъекта; представляет на утверждение законодательного органа кандидатуру представителя исполнительной власти в Совете Федерации Федерального Собрания РФ).

4. По участию в системе «сдержек и противовесов» («вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации на первое заседание ранее срока, установленного для этого законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации его конституцией (уставом)»[22]; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации с правом совещательного голоса; согласует кандидатуры прокурора, мировых судей и т.д.).

5. Координационные («обеспечивает координацию деятельности органов исполнительной власти субъекта Федерации с иными его органами государственной власти и в соответствии с законодательством РФ может организовывать взаимодействие органов исполнительной власти субъекта Федерации с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами местного самоуправления и общественными объединениями»[23]).

Полномочия, которые закрепляются за органом исполнительной власти общей компетенции, могут быть подразделены на общие и специально-отраслевые. К первым относятся издание постановлений и распоряжений, обязательных для исполнения на территории республики; осуществление оперативного руководства нижестоящими органами исполнительной власти; образование подведомственных органов и учреждений и утверждение положений о них; отмена или приостановление актов нижестоящих органов исполнительной власти; назначение на должность и освобождение от должности руководителей органов исполнительной власти и иных государственных организаций.

Специально-отраслевые функции и полномочия связаны с исполнительной деятельностью в различных сферах общественной жизни: экономической, социально-культурной, охраны окружающей природной среды, охраны правопорядка и общественной безопасности. В этих и других областях правительство (администрация) проводит государственную политику, составляет проекты планов и программ социально-экономического развития, осуществляет управление государственной собственностью, создает условия для деятельности государственных и негосударственных организаций, принимает меры по защите прав и законных интересов граждан и организаций и т. д.

Правительство Московской области:

1) участвует в осуществлении государственной политики в области развития малого и среднего предпринимательства;

2) принимает решения по вопросам разработки и реализации областных и межмуниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных и других особенностей;

3) организует оказание содействия деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций;

4) принимает решения по финансированию научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по проблемам развития малого и среднего предпринимательства за счет средств бюджета Московской области;

5) организует оказание содействия развитию межрегионального сотрудничества субъектов малого и среднего предпринимательства;

6) принимает меры по пропаганде и популяризации предпринимательской деятельности, реализуемые за счет средств бюджета Московской области;

7) принимает решения по вопросам поддержки муниципальных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства;

8) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации сотрудничество с международными организациями и административно-территориальными образованиями иностранных государств по вопросам развития малого и среднего предпринимательства;

9) организует проведение анализа финансовых, экономических, социальных и иных показателей развития малого и среднего предпринимательства и эффективности применения мер по его развитию, разработку прогноза развития малого и среднего предпринимательства в Московской области;

10) принимает меры по формированию инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в Московской области и обеспечению ее деятельности;

11) принимает меры по организации методического обеспечения органов местного самоуправления и содействию им в разработке и реализации мер по развитию малого и среднего предпринимательства на территориях муниципальных образований;

12) образовывает координационные или совещательные органы в области развития малого и среднего предпринимательства;

13) организует ведение реестра субъектов малого и среднего предпринимательства Московской области - получателей поддержки;

14) определяет иные формы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, оказываемые за счет средств бюджета Московской области, наряду с установленными законодательством Российской Федерации формами поддержки.

Губернатор Московской области:

1) организует работу Правительства Московской области;

2) формирует Правительство Московской области в соответствии с Уставом Московской области, настоящим Законом и иными законами Московской области;

3) представляет Правительство Московской области в Российской Федерации и за пределами территории Российской Федерации;

4) утверждает распределение обязанностей между Вице-губернатором Московской области, первыми заместителями Председателя Правительства Московской области, первыми заместителями Председателя Правительства Московской области - министрами Правительства Московской области, заместителями Председателя Правительства Московской области, заместителями Председателя Правительства Московской области - министрами Правительства Московской области, министрами Правительства Московской области;

5) устанавливает перечень первых заместителей Председателя Правительства Московской области, первых заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области, заместителей Председателя Правительства Московской области - министров Правительства Московской области, министров Правительства Московской области;

6) председательствует на заседаниях Правительства Московской области;

7) утверждает повестки и планы заседаний Правительства Московской области;

8) предварительно рассматривает проекты постановлений Правительства Московской области;

9) участвует в заседаниях Правительства Московской области с правом решающего голоса;

10) подписывает и опубликовывает постановления Правительства Московской области;

11) обладает правом вето на постановления Правительства Московской области;

12) осуществляет иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации, Уставом Московской области и законами Московской области.

Таким образом, структура органов исполнительной власти, объем и содержание компетенции, полномочия и даже способ правового определения функциональной сферы деятельности высшего должностного лица и органов исполнительной власти несколько отличаются в разных субъектах Федерации.