Полномочия городского самоуправления

2.2. Полномочия городского самоуправления

Для реализации задач и функций городского самоуправления государство признает за ним определенную совокупность полномочий.

Полномочия местного самоуправления — закрепленные федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (данная формула содержится и в статье 6 Закона о местном самоуправлении). Из этого следует, что полномочия органов местного самоуправления двоякие: собственные полномочия и государственные полномочия.

Данное деление, на наш взгляд, условно. Ведь по сути перед органами государственной власти и органами местного самоуправления стоят одни и те же задачи и они вместе должны нести ответственность за их выполнение. Например, общие вопросы образования, здравоохранения, общественного порядка относятся к предметам совместного ведения РФ и субъектов (ст. 72 Конституции РФ), в то же время органы местного самоуправления также занимаются решением данных вопросов (ст. 6 Закона о местном самоуправлении). Очевидно, что деятельность органов местного самоуправления в данных сферах не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования, она должна осуществляться в рамках, заданным федеральным законодательством.

Таким образом, вопросы имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данным субъектом местного самоуправления, а так они все-таки являются частью вопросов государственного значения. В ведении центральной власти находятся общегосударственные дела, а дела местного значения решает непосредственно само население» проживающее на данной территории, образуемые им органы местного самоуправления, Уставы городов также не обошли вниманием данное положение. Например, в уставе г. Читы в статье 7 "Осуществление отдельных государственных полномочий" закреплено, что наделение органов городского самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами Читинской области с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями вытекает из концепции децентрализации государственной власти, которая заключается в необходимости передачи федеральными органами части своих полномочий органам субъектов РФ и предоставление государственным органам права на передачу отдельных своих полномочий органам местного самоуправления. В то же время не следует забывать о самостоятельности местных органов, их независимости от органов государственной власти, возможности самостоятельного самоопределения. При наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями государственные органы не вправе вторгаться в компетенцию самих органов местного самоуправления.

Наделение государственными полномочиями может осуществляться в форме их передачи или делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов самоуправления. Делегирование — это предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения какого—либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ по отношению к местному самоуправлению и определил предметы ведения местного самоуправления.

Статья 4 данного Закона, конкретизируя п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в которой закрепляется, что в совместном ведении Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, содержит полный перечень полномочий органов государственной власти РФ в области местного самоуправления. Данные полномочия можно разделить на несколько групп:

а) Нормативное регулирование. Принятие федерального закона об общих принципах местного самоуправления и федеральных программ развития местного самоуправления. Проверка их реализации. Обеспечение соответствия законодательства субъектов о местном самоуправлении федеральному законодательству. Принятие федеральных законов "Об особенностях организации и деятельности местного самоуправления в приграничных территориях", "О закрытых административно-территориальных образованиях" и "Об основах муниципальной службы".

б) Собственность. Регулирование порядка передачи объектов федеральной государственной собственности в муниципальную. Для этого необходимо принять специальный закон.

в) Делегирование полномочий. Федерация может напрямую наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

г) Бюджетно-финансовая сфера. Регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными, а также финансовой отчетности. Установление государственных минимальных социальных стандартов. Обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления. На уровне Федерации должен быть установлен консолидированный бюджет.

д) Гарантии. Обеспечение компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти. Регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления. Установление федеральных гарантий избирательных прав граждан. Регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

е) Судебная защита. Установление порядка судебной защиты.

ж) Надзор. Осуществление прокурорского надзора над органами местного самоуправления.

В статье 5 дан полный перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, к ним относятся нормативное регулирование местного самоуправления, регулирование бюджетно-финансовых отношений и муниципальной собственности, определение территории, на которой действует местное самоуправление, делегация полномочий, контроль, гарантии.

Как видно из вышесказанного, различие полномочий Федерации и субъектов заключается в том, что Федерация определяет стратегию местного самоуправления, а субъекты детально регулируют систему и всю организацию местного самоуправления. При этом каждый субъект должен иметь свою муниципальную систему с учетом исторических и иных местных традиций.

На основе исследования федерального законодательства, законодательных актов субъектов и уставов городов можно выделить несколько групп полномочий городского самоуправления:

1. Сфера бюджета и финансов.

2. Сфера управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с предприятиями, учреждениями и организациями

3. Сфера земельных отношений и охраны окружающей природной среды.

4. Сфера строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи.

5. Сфера социально-культурного обслуживания населения»

6. Сфера охраны общественного порядка, прав и свобод граждан.

Глава 3. Система городского самоуправления

3.1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении

городского самоуправления

В Конституции РФ определяются важнейшие организационные формы местного самоуправления. Так, статьей 130 предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется гражданами, путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т.е. закрепляются основные институты прямой (непосредственной) и представительной демократии, при помощи которых граждане могут самостоятельно принимать решения по вопросам местного значения.

Данный параграф я начну с рассмотрения форм прямой демократии, к которым относятся такие, которые предполагают принятие основных решений непосредственно гражданами, а именно референдумы, собрания (сходы), обращения, опросы, народная правотворческая инициатива и т.д.

Согласно статье 22 Закона о местном самоуправлении, которая посвящена вопросам местного референдума, порядок назначения и проведения местного референдума устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации. Следовательно, положения о местном референдуме содержатся либо в законе субъекта РФ о местном самоуправлении или же в специальном законе, а также в уставе, в том числе в уставах городов.

Городской референдум — непосредственное волеизъявление жителей города путем голосования, направленное на решение (императивный референдум) или обсуждение (консультативный референдум) вопросов городского значения. Он проводится на всей территории города, определенной городской чертой.

Решение, принятое на городском референдуме по вопросам местного значения, действует на территории соответствующего муниципального образования и обязательно для исполнения органами и должностными лицами городского самоуправления, предприятиями, организациями и учреждениями, находящимися на территории города, независимо от форм собственности, а также общественными объединениями, организациями, физическими лицами и гражданами, обладающими избирательным правом.

В местном референдуме имеют право участвовать все граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. В Положении о городском референдуме г. Туапсе уточняется, что в референдуме имеет право участвовать каждый житель города, достигший на день проведения референдума 18 лет и имеющий постоянное место жительства на территории города.

Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по предложению населения, т.е. установлены только два субъекта, которые имеют право инициировать проведение городского референдума.

Отказ в назначении референдума может иметь место только в случаях, если предлагаемый вопрос не относится к компетенции местного самоуправления, либо по нему не может быть получен ясный однозначный ответ, или в связи с нарушением порядка составления петиции граждан о проведений референдума.

Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" определяются основные гарантии реализации гражданами РФ конституционного права на участие в референдуме. В соответствии с данным Законом для проведения местного референдума каждый избиратель или группа избирателей, а равно общественное объединение могут образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 10 человек.

Референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения в стране, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Данный перечень обстоятельств, исключающих проведение референдума, содержащийся в ст. 14 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", исчерпывающий, т.к. ни субъектам федерации, ни муниципальным образованиям не допускается устанавливать другие обстоятельства.

Наряду с императивными могут проводится и консультативные референдумы. Некоторыми законами субъектов РФ и уставами городов они предусмотрены.

Исходя из того, что федеральное законодательство не говорит о проведении консультативных референдумов на местном уровне, эти вопросы могут регулироваться субъектами самостоятельно.

В порядке подведения итогов следует отметить, что данный институт получает широкое распространение, если иметь в виду его нормативно — правовую основу, которой являются не только федеральное законодательство и законы субъектов, но и уставы городов» а также специальные положения, в которых более подробно, чем в уставах,, освещаются порядок проведения референдума, голосования, определения и объявления результатов референдума, а также подведения итогов голосования. Стоит ли часто пользоваться институтом городского референдума — это зависит от целесообразности конкретных городов, характера вопросов, эффективности изучаемого по итогам референдума решения, а также, что очень важно, многое связано с организационными трудностями и расходами, неизбежными при проведении городских референдумов.

Другой формой прямой демократии являются выборы. При помощи выборов образуются представительные органы городского самоуправления и избираются главы муниципальных образований.

В некоторых субъектах РФ принято два закона, отдельно регулирующих выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, например, в Новгородской области — законы "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления" от 5 июня 1996 г. и «О выборах глав местного самоуправления» от 11 июля 1996 г., в других же субъектах РФ — один закон, например, Закон Кировской области "О выборах органов и должностных лиц местного самоуправления в Кировской области" от 30 января 1996 г.

Данные законы устанавливают на основе Конституции и законодательства РФ гарантии избирательных прав граждан при выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, порядок выборов органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и других должностных лиц местного самоуправления, избираемых непосредственно населением. В городах эти вопросы детализируются уставами.

Как и референдум, выборы являются высшим непосредственным выражением воли жителей города. Необходимо отметить, что выборы имеют некоторые сходные с референдумом черты. Так же, как и в городском референдуме, в муниципальных выборах право участвовать принадлежит избирателям, каковыми являются жители города, имеющие гражданство Российской Федерации и достигшие восемнадцатилетнего возраста. Не имеют право участвовать в референдуме города, избирать и быть избранными в органы городского самоуправления лица, признанные судом недееспособными, и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Одинакова и процедура голосования. Однако на этом сходства референдума и выборов заканчиваются. Их главное отличие заключается в том, что референдум — это решение вопросов (об этом мы писали выше), а выборы — это избрание лиц.

Выборы назначаются представительным органом городского самоуправления, причем срок назначения выборов главы местного самоуправления может отличаться от срока выборов представительного органа. Так, например, в соответствии со ст. 4 Закона Новгородской области "О выборах глав местного самоуправления" данные выборы назначаются за три месяца до истечения срока пребывания в должности глав местного самоуправления, Законом Новгородской области "О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления" установлено, что решение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления должно быть обнародовано не позднее, чем за 65 дней до дня выборов.

Организация и проведение выборов возлагается на избирательные комиссии. Они работают коллегиально, их деятельность осуществляется гласно и открыто. В решении всех вопросов, связанных с подготовкой и проведением выборов, избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций и органов.

В последнее время на муниципальном уровне формируется весьма активная политическая жизнь, отмеченная конфликтами, противоречиями, борьбой различных сил, которая влияет на политический процесс общеобластного масштаба, и сама, в свою очередь, испытывает сильное влияние последнего.

Одной из самых массовых форм непосредственного участия населения в решении многих вопросов местного значения являются собрания и сходы граждан по месту их жительства: по домам, улицам, жилищным комплексам или иным участкам территории города. Таким путем население приобщается к управлению делами города и имеет возможность осуществлять контроль за деятельностью органов городского самоуправления. По вопросам общегородского значения могут проводиться общегородские конференции представителей населения города.

Основные вопросы функционирования собраний (сходов) регулируются Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", кроме того могут применяться статьи 80-86 Закона РСФСР 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР". Порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан, принятия и изменения его решений» пределы его компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Собрание (сход) граждан является одной из форм волеизъявления, посредством которой граждане по месту их жительства решают вопросы местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Собрание (сход) граждан созывается главой соответствующего муниципального образования или органами территориального общественного самоуправления по мере необходимости. Он проводится в обстановке открытости и гласности. Кроме жителей города, на собрание (сход) приглашаются руководители предприятий, учреждений, организаций, расположенных на соответствующей территории, представители печати и других средств массовой информации.

Обращения собрания (схода) граждан подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти и местного самоуправления должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от формы собственности.

Собранию (сходу) граждан может быть предоставлено право применять меры общественного воздействия к лицам, допускающим нарушения общественного порядка, правил общежития, не выполняющим обязанности по воспитанию детей, либо не выполняющим решения собраний, сходов.

В законодательстве закреплена новая форма участия граждан в городском самоуправлении — прямое волеизъявление посредством правотворческой инициативы. Раньше в отечественной практике не существовало такого понятия. Правотворческая инициатива осуществляется путем внесения проекта правового акта в органы городского самоуправления или петиций с предложениями о принятии правовых актов города, отмены или изменения ранее принятых актов, Таким образом, предусматривается два способа осуществления правотворческой инициативы.

В некоторых городских уставах вместо понятия "народная правотворческая инициатива" используется иное — "гражданская инициатива".

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не устанавливает, количество граждан имеет право на правотворческую инициативу и порядок ее внесения. Значит число подписей, необходимых для внесения правотворческой инициативы, должно определяться уставом города. Так, в г. Кемерово число подписей, необходимых для внесения проекта правового акта, должно составлять не менее 1% от числа членов городского сообщества, в Челябинске и Липецке требуется не менее одной тысячи подписей граждан.

Право на правотворческую (гражданскую) инициативу имеют гражданин или группа граждан, обладающих активным избирательным правом, а равно местное отделение общероссийского или областного общественного объединения, городское общественное объединение, устав которого предусматривает участие в городских (муниципальных) выборах и зарегистрирован в органах юстиции в установленном порядке не позднее тем за шесть месяцев до обращения с гражданской инициативой, могут образовать инициативную группу граждан в количестве, предусмотренном уставом, для организации сбора подписей в поддержку целей гражданской инициативы.

Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане

 непосредственно осуществляют городское самоуправление, являются референдум, выборы, собрания, сходы, обсуждение населением вопросов местного значения, проектов решений органов городского самоуправления, выявление путем опросов общественного мнения, индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы городского самоуправления.

Формами представительной демократии выступают выборные и другие органы местного самоуправления, через которые граждане осуществляют свою власть, их статус и полномочия мы рассмотрим в следующем параграфе этой же главы.

На практике формы представительной и непосредственной демократии не просто взаимосвязаны, но и дополняют друг друга, например, посредством прямой демократии обеспечивается более полное участие граждан в законотворческой деятельности и управлении. Тем самым она дополняет представительную демократию.