Исторические предпосылки создания Основных законов

1.1. Исторические предпосылки создания Основных законов.

15 июля 1904 г. эсером Е.С. Сазоновым был убит министр внутренних дел В.К. Плеве. Смерть настигла высшего сановника, с которым Николай II связывал надежды «не только на твердость, а и крутость» во внутреннем курсе. Близкий ко двору генерал А.А.Киреев называл покойного «последним нашим козырем» [1]. Трагическая кончина В.К. Плеве означала не только уход из политики одного из умнейших и решительнейших защитников старого режима, но и символизировала завершение эпохи «бескомпромиссного консерватизма». Это событие продемонстрировало бесперспективность силовых методов борьбы с «крамолой», отождествлявшейся как с революционным движением, так и с весьма умеренной либеральной оппозицией.

Святополк Мирский, назначенный более чем через месяц после смерти В.К. Плеве министром внутренних дел, заявил о необходимости «доверчивого отношения» к общественным и сословным организациям, к населению России, тем самым, сформулировав одну из центральных идей нового курса. Либерально настроенная общественность быстро отреагировала на эти высказывания: в ее среде стали чаще поговаривать о конституции.

Еще в первых числах ноября 1904 г. Мирский приступил к подготовке всеподданнейшего доклада, в котором намеревался изложить собственную «программу преобразования внутреннего строя империи».

В докладе подчеркивалось, что общественное развитие страны переросло административные формы и приемы, применявшиеся до этого, и общество не подчиняется больше в достаточной мере их воздействию, и правительству стоит, отказавшись от мысли переломить общественное движение полицейскими мерами, твердо взять его в свои руки.

Среди насущных мер в докладе указывались: укрепление законности, создание объединенного министерства, разрушение общины и изменение правового положения крестьян и др. В качестве ключевого преобразования намечалось по назначению царя ввести в состав Государственного Совета и его департаментов от 34 земских губерний - от остальных местностей Российской империи.

Вместе с текстом доклада Николаю II был предложен и проект указа. Для обсуждения указа было созвано Особое совещание под председательством императора [2].

Характер и границы предполагавшихся в условиях политического кризиса 1905-1906 гг. перемен определялись, по крайней мере, двумя факторами: давлением общественного движения и способностью правящей бюрократии ответить на вызов времени. Бюрократия играла ведущую роль в принятии политических решений, выборе конкретных вариантов трансформации государственного строя.

Представления высших сановников о сложившейся ситуации и путях выхода из кризиса отчетливо проявились в ходе четырех секретных совещаний под руководством императора, состоявшихся в 1905-1906 гг.

На этих совещаниях рассматривался широкий круг проблем, связанных с реформой государственного устройства России: порядок выборов и полномочия Государственной Думы и Государственного Совета, прерогативы монарха, основные государственные законы Российской империи. В совещаниях участвовал весьма узкий круг лиц: великие князья, руководители ключевых министерств и главных управлений, наиболее влиятельные члены Госсовета, некоторые общественные деятели. В первом совещании, состоявшемся 19-26 июля 1905 г., участвовало 43 человека; во втором - 37 (5-9 декабря 1905 г.); в третьем - 36 (14-16 февраля 1906 г.); в четвертом - 25 (7-12 апреля 1906 г.) [3].

Предполагалось, что Дума будет отличаться от реально функционировавшего Государственного Совета, по крайней мере, в двух отношениях. Депутатов надлежало избирать и наделить более широкими полномочиями. В отличие от предшествующей практики работы Госсовета при отклонении законодательного предложения большинством Думы он не представлялся императору.

Углубление политического кризиса в стране осенью 1905 г. заставило скорректировать предложенную первым совещанием программу. От идеи законосовещательной Думы пришлось отказаться в пользу Думы законодательной. При этом по мысли участников следующих совещаний, необходимо было избежать превращения Думы в аналог западного парламента и тем более в Учредительное собрание.

Наиболее сложным для участников совещаний оказался вопрос о разграничении власти между Думой и Советом, с одной стороны, и императором - с другой. Любой вариант его решения фактически означал ограничение власти монарха.

Данная проблема превратилась в ключевую на четвертом совещании. Ее обсуждение носило драматический характер. Это обстоятельство было связано с позицией Николая II, настроенного против любых ограничений императорской власти. Ряд участников дискуссии доказывали, что Манифест 17 октября существенно ограничил прерогативы монарха в законодательной деятельности. Оставшиеся «непримиримыми» настаивали на том, что принципиальных изменений в политической системе не произошло.

Они резко критиковали предложенный Советом министров проект Основных законов, который не содержал положения о неограниченном характере верховной власти. Стремление хотя бы в области управления сохранить неограниченность прав монарха заставило сановников решительнее пойти в направлении разделения властей на законодательную и исполнительную.

Наряду с глобальными проблемами государственного переустройства большое внимание на совещаниях было уделено и вопросам политической тактики. Усматривая истоки беспорядков в стране преимущественно в действиях «смутьянов», высшие сановники считали главным средством борьбы с ними силу. В этом отношении были едины как ретрограды, так и более гибкие бюрократы. В то же время для тех и других было очевидно, что без определенных уступок не обойтись. Разногласия возникали по поводу соотношения силы и компромисса во внутреннем курсе в данных условиях.

Анализ материалов совещаний дает основания для выделения по крайней мере двух типов консервативного мышления, бытовавших в среде высшей российской бюрократии. Первый из них - традиционалистский. Тяготевшие к данному типу были убеждены в верховенстве воли монарха над законом. Представители данного типа были наименее склонны к политическим компромиссам.

Другой тип политического мышления являлся переходным к иной, более современной (по понятиям XX века), версии консерватизма. Представители этого типа считали, что монарх не может нарушать закон (тем более, им самим установленный). Принадлежавшие к этому типу сановники относились к переменам как к неизбежности в жизни общества и стремились направить их в выгодное для себя русло. Они чаще своих коллег - традиционалистов - ссылались на западные политические образцы и были более склонны к компромиссам.

Принципиальные элементы «обновленного строя» были конституированы Основными государственными законами, принятыми 23 апреля 1906 г. Идеи монархического конституционализма в России получили легальное оформление в правовых актах, важнейшим из которых были Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г., представлявшие по существу первую русскую конституцию. Они предусматривали существование смешанной или умеренной формы правления и исходили из дуализма исполнительной и законодательной власти. Такая форма правления рассматривалась в государственно-правовой литературе как переходная от абсолютной монархии к парламентарной монархии.