Основы информационного обеспечения местного самоуправления

1. Основы информационного обеспечения местного самоуправления

1.1 Определение, сущность и значение информации

Сегодня в высокоразвитых странах информация и информационно-компьютерные технологии становятся основными факторами, определяющими развитие и процветание национальных экономики Выработка научного понятия информации позволила подойти с единой точки зрения ко многим ранее казавшимся совершенно различными процессам: передаче сообщений по техническим каналам связи, функционированию нервной системы, работе вычислительных машин, разнообразным процессам управления и т.д. Все это связано с процессами передачи, хранения и переработки информации.

Сегодня, хотя и имеется много определений, не существует однозначного толкования «информация». В переводе с латинского означает разъяснение, изложение. Первоначально под информацией понимались сведения, передаваемые людьми устным, письменным или другим способом. С середины 20 века информация – это общенаучное понятие, включающее обмен сведениями между людьми, человеком и автоматом; обмен сигналами в животном и растительном мире [3, с. 455].

Винер своей работе «Кибернетика и общество» рассматривал информацию как обозначение содержания, полученного из внешнего мира в процессе нашего приспособления к нему и приспосабливания к нему наших чувств» [4, c. 86].

Киселев А.Г. рассмотрев различные подходы к определению термина «информация», приходит к выводу, что с точки зрения социологии информацию можно рассматривать как «совокупность систематизированных сведений о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления, объективно необходимых для устойчивого функционированного социального организма» [4, c. 86].

В понятии информации следует различать два аспекта. Во-первых, информация представляет собой меру организации системы.

Во-вторых, информация является средством организации и регулирования частной и общественной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и распределения имеющихся и приобретенных знаний.

Однако с позиции кибернетики, как науки об общих принципах управления, под информацией понимается не каждое сообщение, а лишь такое, которое содержит неизвестные ранее его получателю факты, дополняющие его представление об изучаемом или анализируемом объекте (процессе).

Информация является одним из основных элементов социального управления. Она выступает связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и динамике, и обеспечивая подготовку управляющего воздействия в виде управленческого решения и характеристику результата его реализации. Чем полнее и объективнее информация, тем эффективнее принимаемые управленческие решения и, следовательно, результаты от их реализации.

Информация как совокупность каких-либо сведений, характеристик чего-либо, фактов, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму, составляет основу муниципального управления. По существу все управленческие процессы – это не что иное, как поиск, фиксация, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельности людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в муниципальном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно необходима для формирования и реализации управляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.

Управленческая информация – это информация пригодная к обслуживанию процессов формирования и реализации управляющих воздействий [5, c. 78].

Как научная категория информация в управленческих структурах характеризуется радом признаков (свойств), к числу которых относится:

– известная самостоятельность данных;

– возможность их многократного использования, сохранения у передающего или получающего субъекта;

– пригодность к обработке, интеграции и «сжатию» объема за счёт изживания дублирующей, повторной и параллельной информации;

– доступность математического анализа;

– системность, коммуникативность.

Информация, циркулирующая в органах муниципального управления, разнородна и разнообразна. Она может относиться к экономической, социальной, общественной обстановке. Информация этих видов имеет самостоятельную ценность также для нижестоящих управленческих структур, когда они выступают в пределах своей компетенции. Кроме того, она служит в качестве основы для нормативных документов. Необходимые сведения могут содержаться в законах, иных нормативных актах, письмах, справках, сводках, обзорах, юридических решениях и т.д. Эти сведения, будучи собранными, систематизированными и преобразованными в пригодную для использования форму, играют в управлении исключительную роль [5, c. 79].

Поскольку управленческая информация представляет собой определенное отражение социальной действительности (а так же природной в той мере, в какой она вовлечена в орбиту общественной человеческой деятельности), ее следует классифицировать, прежде всего, в зависимости от степени соотношения с этой действительностью, реальными процессами, протекающими в ней.

При разделении информации по объектам распределения внутри органа управления на первое место ставится информация для руководителя или руководящего звена (или исходящая от них), на второе – для должностных лиц. При этом рекомендуется сведения, заслуживающие особого внимания, направлять параллельно или перекрестно двум-трем независимым друг от друга работникам, чтобы обеспечить большую активность анализа и оценки [6, c. 89].

Указанные подходы к проблеме систематизации управленческой информации, несмотря на их различную направленность и некоторую обособленность, могут быть полностью перенесены на деятельность всех управленческих структур. Классификацию информации в муниципальных органах необходимо проводить на основе учета всех особенностей, черт, признаков, присущих ее различным видам. Естественно, что классификация должна быть единой, целостной и основываться на комплексном, системном подходе. Это предполагает выделение рассмотрения всех возможных видов и типов социально-управленческой информации. Классификацию следует также ориентировать на всестороннее исследование проблем регулирование и управления. Только в этом случае можно говорить об эффективной информационной подготовленности всех органов муниципального управления [6, c. 90].

Итак, информацию в структурных подразделениях органа муниципального управления можно классифицировать по следующим основным признакам:

– функциональному назначению и характеру деятельности структурных подразделений;

– отношению сообщения к субъекту, управляющему структурным подразделением;

– типу связи структурного подразделения и внешней среды. Выделяется информация, циркулирующая в прямой и обратной связи между отделами органа управления, отделами и самим органом управления, между отделами и внешней средой. Анализируются взаимосвязи между органом управления и средствами массовой информации, органами государственной власти и т.д.;

– отношению к целевой функции структурного подразделения. Из всего объема пришедшей в подразделение информации необходимо выделить ту, которая наиболее полно соответствует его целям и задачам;

– логическому содержанию. Информация структурного подразделения может подразделяться на три самостоятельных подмножества: о субъектах органа управления, объектах его управленческого воздействия (муниципальных предприятиях, организациях, гражданах и т.д.) и присущих им свойствах и отношениях;

– физической форме представления (устный доклад, сообщение на бумаге в виде текстов, анкет и т.д., поступления по электронной почте, факсу, из информационных систем, на дискетах и т.д.);

– степени преобразования (основная или вновь поступающая, обработанная в аналитические и прогнозные записки, сгруппированная в информационные еженедельники и бюллетени и т.д.) в соответствии с рисунком А 1 Приложении А.

Информация и ее потоки в муниципальном управлении могут разбиваться также в зависимости от источников (население, муниципальные предприятия и организации, вышестоящие государственные органы и т.д.), качественного содержания (вычисление ценной по содержанию информации, от которой зависят управленческие воздействия, исходящие от структурных подразделений), количественных характеристик (целесообразно выделить вероятностные, семантические и иные меры информации, используемые при управленческом регулировании и обеспечении других управленческих потребностей) [7, c. 91].

Подобная классификация весьма относительна. Все виды информации взаимосвязаны, взаимодействуют между собой, трансформируются друг в друга. Одна и та же информация порой выступает в различных видах. Она может усложняться и изменяться, иметь многоступенчатое строение, причем отдельные группы, выделенные в пределах в пределах основного классификационного признака, могут дополнительно разбиваться на подгруппы по частным основаниям и свойствам. Кроме того, не всегда можно четко дифференцировать информацию по тем или иным основания и признакам, а затем сводить ее в классы. Эта работа осложняется, если в ходе обобщения и классификации будет использоваться электронно-вычислительная техника.

В целом классификация позволяет получать ценные сведения об информации, содержащейся в структурных подразделениях муниципального аппарата, способствует решению многих принципиальных вопросов проектирования информационной системы муниципального управления и анализа соответствующего обеспечения структурных подразделений. Не располагая исчерпывающими данными о важнейших свойствах и характеристиках информации, нельзя оптимизировать ее, обеспечивать заданную точность, надежность и эффективность использования [6, c. 92].

Информация должна быть ориентирована, по крайней мере, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли муниципального органа в системе частной и общественной жизнедеятельности людей и соответственно по компетенции конкретных муниципальных органов (объем и содержание управленческой информации призваны корригировать с компетенцией муниципальных органов); во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных нормативных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (муниципальное управление во многом существует для исполнения законов на муниципальном уровне, и ему нужна информация, раскрывающая состояние данных отношений); в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздействия различных муниципальных органов, а также формируют специфические виды правоотношений.

Актуальность означает, что собранная информация является свежей, отличается оперативностью сбора и передачи, новизной, соответствует задачам сегодняшнего дня и может способствовать их решению. Часто именно актуальность обусловливает возможности информации.

Достоверность информации определяется ее способностью схватывать и отражать факты, события и особенно их причины и взаимосвязи. Ее получение представляет собой очень сложный познавательный и аналитический процессы, требующие привлечения специалистов и использования современных научных процедур [7, c. 102].

Достаточность свидетельствует, что информация получена по целому ряду системно увязанных вопросов, глубоко и всесторонне раскрывает исследуемый процесс, особенно его внутренние источники, движущие пружины и внешние детерминанты, характеризует процесс в целом, содержит предпосылки для прогнозирования и моделирования возможных новых состояний данного процесса.

Доступность информации связана с ее открытостью, гласностью, возможностью ее оперативного получения в нужном объеме. Часто информация имеется, но она закрыта и используется очень узким кругом должностных лиц. В таком случае коэффициент ее полезного действия очень низок.

Аутентичность обусловливает текстуальное и словесное выражение информации в понятной людям форме, соответствие их познаниям в области языка. Засоренность информации различными узкоспециальными терминами или иностранными, редко употребляемыми словами усложняет постижение и практическое использование информации [7, c. 93].

Итак, управленческая информация непременно должна соответствовать требованиям актуальности, достоверности, достаточности, доступности и аутентичности и конечной ее целью должно стать принятие правильных управленческих решений.

1.2      Понятие и элементы информационного обеспечения муниципального управления

Если говорить, в общем, то информационная система муниципального управления предназначена для удовлетворения потребности пользователей в информации, необходимой для осуществления деятельности муниципальной органов власти и управления в сферах, определенных актами законодательства или иными нормативными правовыми актами. А правовой режим определяется системой прав, обязанностей и ответственности в сфере его создания, использования и актуализации (сопровождения).

Информационное обеспечение муниципального управления – это система концепций, методов и средств, предназначенных для обеспечения пользователей (потребителей) информацией. К пользователям информацией относятся любые субъекты, обращающиеся к средствам информационного обеспечения за необходимой им фактографической, документальной, аналитической и другой информацией и пользующиеся ею. Такими общепризнанными средствами являются системы информационного обеспечения различных классов и видов, средства телерадиокомпаний, массовой информации [8, c. 65].

Муниципальное управление реализуется муниципальными органами. Как у заказчика, так и у разработчиков систем информационного обеспечения наибольшие методологические трудности возникают при детализации самого этого понятия для конкретного того или иного органа муниципальной власти и определении составляющих его процессов, процедур. Объясняется это тем, что хотя функции и компетенция конкретных властных органов определены Конституцией, законами и другими нормативными правовыми актами, но сформулированы они, как правило, на достаточно общем языке концептуального уровня. Концепция информационного обеспечения органов муниципальной власти и управления основана на идее представления их как развивающихся операционных систем [8, c. 65].

Деятельность этих органов представляет собой совокупность логически взаимоувязанных массовых действий – операций, направленных на осуществление возложенных на них функций. Следовательно, это действительно своеобразные операционные системы, реализующие класс календарно развивающихся операций, семантика которых определяется компетенцией соответствующих органов. Операции всегда нацелены на достижение как стратегических целей муниципального образования в целом, так и обеспечивающих решение стратегических задач целей более низких уровней. Операции должны быть упорядочены во времени, последовательности их выполнения и составу участников – властных органов, других юридических и физических лиц. Муниципальное управление – процесс выполнения комплекса операций, ориентированных на достижение определенных целей. Цели отображают желаемые состояния муниципального органа и его составных частей. Именно для реализации операций муниципального управления и необходима соответствующая информация и поддержание ее в актуальном состоянии. Отсюда следует важный вывод, что эффективность информационного обеспечения органов муниципальной власти и управления необходимо определять через показатели качества муниципального управления.

В стране созданы значительные объемы информационных ресурсов различных видов и классов. Так, в разрезе отраслей, подотраслей, предприятий и организаций, видов деятельности насчитывается порядка 800 тыс. баз данных различного назначения. Однако, что касается информационного обеспечения звеньев муниципального управления, то этим проблемам уделяется недостаточное внимание. Именно разработка этих направлений способна, как нам представляется, дать значительный эффект и действительно улучшить положение дел [9, c. 166].

Проблемы информационного обеспечения органов власти и управления можно рассматривать в разрезе различных этапов и направлений создания, использования, организации и развития.

Сфера правового регулирования информационного обеспечения муниципального управления должна охватывать весь его жизненный цикл «проектирование – создание – эксплуатация – замена». Последний этап замены характеризуется процессами поддержания его в актуальном состоянии. Возможны стратегии замены систем по критерию интегральных эксплуатационных расходов или по принципу переоценки.

Информационное обеспечение деятельности органов местного самоуправления должно быть направлено на реализацию генеральной цели: «Обеспечить устойчивое комплексное развитие муниципального образования и достойную жизнь его жителям». Для реализации этой цели и управления социально-экономическим развитием муниципального образования органам местного самоуправления необходима соответствующая информация – муниципальные информационные ресурсы.

В современных условиях управление социально-экономическим развитием муниципальных образований должно осуществляться на основе учета всей совокупности факторов, влияющих на общество, опираться на точные расчеты, глубокий анализ возможностей районов и городов, достоверную оценку результатов деятельности различных предприятий и организаций. Поэтому высокая эффективность управления таким сложным объектом, как муниципальное образование, может быть достигнута только на основе использования новых информационных технологий, позволяющих формировать необходимые муниципальной администрации информационные ресурсы [9, c. 67].

В связи с переходом к рыночной экономике, изменением структуры управления социально-экономическим развитием страны, которое привело к смещению акцентов управления от централизации в сторону децентрализации, расширилась самостоятельность субъектов Российской Федерации, трансформировались цели управления, существенно изменились требования, предъявляемые к органам местного самоуправления. Решение вопросов, связанных с удовлетворением социально-экономических потребностей населения, стало основной задачей органов местного самоуправления. В их распоряжение были переданы предприятия министерств, связанных с удовлетворением социальных потребностей населения: коммунального хозяйства, бытового обслуживания, местной промышленности и т.п. Все перечисленное повлекло за собой изменение как количественных, так и качественных характеристик информационных потребностей органов управления муниципальным образованием [10, c. 42].

Для решения финансовых и социально-экономических проблем развития муниципальных образований необходима комплексная многоплановая информация, включающая взаимоувязанные характеристики земельных и природных ресурсов, элементов градостроительства и региональной инфраструктуры, сведения о деятельности хозяйствующих субъектов, экологическую и социально-демографическую информацию, топографические планы территорий.

Органы местного самоуправления, являясь основными пользователями территориальных информационных ресурсов, в тоже время, являются их источниками, формирующими и накапливающими информацию, так как значительная часть территориальных информационных ресурсов содержит документы, отражающие деятельность органов власти и организаций в той или иной сфере управления муниципальным образованием. Исходя из конституционно закрепленного права граждан на информацию и гарантии предоставления информации в соответствии со статьей 13 п. 1 и статьей 10 п. 3 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»» №149-Ф3 от 27.07.03 г., органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, по вопросам использования бюджетных средств и других государственных и местных ресурсов, о состоянии экономики и потребностях населения, а также, в пределах своей компетенции, осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес [10, c. 15].

В настоящее время в органах управления районов и городов субъектов Российской Федерации созданы разнообразные информационные ресурсы в виде баз данных и информационных массивов на автоматизированных рабочих местах (управленческих работников и в различных функциональных автоматизированных информационных системах. Задачей информатизации на муниципальном уровне является интеграция этих информационных ресурсов в единую систему. Сложность этой задачи связана с тем, что в состав информационных ресурсов, необходимых муниципальным органам управления, входят информационные ресурсы различных форм собственности (государственные и негосударственные), различной степени обобщения (первичные и производные, агрегированные), различных предметных областей.

Для реализации своих функций каждое ведомство собирает и накапливает информацию об объектах и субъектах социально-экономических отношений и о процессах, происходящих на территории муниципального образования, создавая свои ведомственные информационные ресурсы, затрачивая значительные финансовые и материальные средства на создание автоматизированных информационных систем. Различие структур форматов представления данных в ведомственные автоматизированные информационные системы, а также отсутствие нормативной правовой базы не позволяют органам местного самоуправления использовать ведомственные информационные ресурсы даже для осуществления государственных полномочий, определенных федеральными законами [11, c. 34].

Система отношений органов местного самоуправления с территориальными органами государственных органов исполнительной власти в области создания и использования информационных ресурсов должна быть определена и закреплена законодательно.

Для реализации целей социально-экономического развития муниципального образования необходимо объединение целей и координация деятельности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления (экономических, финансовых, правовых и других служб и органов управления) при четком разделении функций и ответственности за принимаемые решения. Решение этой задачи возможно только на основе информационного взаимодействия и согласованности действий органов исполнительной власти всех уровней [11, c. 35].

Муниципальное образование – динамическая организационная структура, где сама структура управления и функции ее субъектов (органов местного самоуправления) могут изменяться, поэтому необходимо выставить требования к формированию первичных информационных ресурсов, чтобы они были инвариантны к функциям управления муниципальным образованием и к его организационной структуре управления. Органы управления муниципальным образованием, являясь узлами территориальной информационной системы муниципального образования, должны содержать массивы информации двух видов:

– для внутреннего использования, обеспечивающую реализацию целевой функции локальной системы, и по локальной вычислительной сети, доступной каждому сотруднику данного органа управления в соответствии с его функциональными обязанностями;

– для внешнего использования, т.е. для использования другими органами управления, находящимися на территории муниципального образования для реализации своих основных функций.

Для реализации возможности использования информации другим органом управления локальные схемы представления информации должны быть подвергнуты обработке (конвертации) в соответствии с общесистемными требованиями формирования первичных информационных ресурсов. Таким образом, необходимы разработка единого методического подхода к созданию первичных баз данных, государственных стандартов на содержательный состав и на форматы представления данных, стандартов на лингвистические средства и информационные технологии. Это позволит обеспечить как эффективный доступ к территориальным информационным ресурсам всех заинтересованных пользователей, решающих важнейшие задачи социально-экономического развития муниципального образования, так и решение задачи информационного обслуживания населения и хозяйствующих субъектов [11, c. 36].

Таким образом, весь спектр принципиальных общесистемных проблем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления можно разделить на два блока:

– проблемы формирования информационных ресурсов, необходимых для обеспечения органов местного самоуправления (муниципальных информационных ресурсов);

– проблемы использования муниципальных информационных ресурсов как в интересах органов местного самоуправления, так и в интересах других пользователей (органов государственной власти, хозяйствующих субъектов и населения).

Цель информационного обеспечения муниципального управления состоит в том, чтобы на базе собранных исходных данных получить обработанную, агрегированную информацию, которая должна служить основой для принятия управленческих решений. Достижение этой цели складывается из решения ряда частных задач, таких как сбор первичной информации, ее хранение, распределение между структурными подразделениями государственного органа и их работниками, подготовка к переработке, собственно переработка, предоставление органу управления в переработанном виде, анализ, обеспечение прямых и обратных связей в ее циркуляции и так далее [11, c. 45].

Наличие достоверной и оперативной информации является необходимым условием для принятия обоснованных управленческих решений в масштабах организации, предприятия или города в целом. Поэтому деятельность управленческих структур сопряжена с необходимостью обработки и анализа большого объема разнородной информации. Эта информация содержится в финансовых, нормативно-правовых и справочных документах, отчетах и базах данных департаментов самой администрации, а также различных служб: УВД, налоговой инспекции, органов социального обеспечения, управлений жилищно-коммунального хозяйства, земельного кадастра, здравоохранения и так далее. В связи с этим при рассмотрении информационного обеспечения муниципального управления большое значение имеет вопрос об источниках управленческой информации. Наиболее общим источником информации является общество в целом. Это может быть территориальная подсистема в его рамках (республика, область, край, город и так далее), сфера общественной жизни (политическая, экономическая, социальная и так далее). Это могут быть различные организации, предприятия, учреждения. И наконец, это могут быть население и отдельная личность [12, c. 46].

Помимо названных в состав информационного обеспечения муниципального управления входят также и внутренние источники информации. Внутренняя информация возникает как результат описания состояния и деятельности организации (в данном случае администрации города) и используется внутри ее для осуществления процессов принятия решений, оперативного управления, формирования учетно-статистической документации, для выдачи информации во внешнее окружение.

Информационное обеспечение органов местной власти основывается на ряде принципов, важнейшие из которых:

– объем и каналы информации, поступающих к органу государственной власти должны определяться функциями, возложенными на этот орган;

Принцип разграничения компетенции между различными структурами государственной власти и организация их взаимодействия.

Муниципальное управление в своей сущности есть непрерывно осуществляющийся процесс целесообразного воздействия субъекта на объект управления, эффективность которого обеспечивается непрерывностью движения и качеством информации. Следовательно, одной из важнейших составляющих повышения эффективности функционирования органов муниципального управления является обеспечение эффективной работы с информацией. От того, насколько развиты и эффективно взаимодействуют информационные сферы государства и гражданского общества, во многом зависят действенность общественного мнения, открытость общественного устройства, степень зрелости и развитости общества в целом [12, c. 141].

Итак, наличие достаточной по объемам, объективной и разносторонней информации о происходящих экономических, социальных и иных процессах является необходимым условием качественного проведения аналитической работы и, как следствие, принятия правильных управленческих решений.

Информационное обеспечение становится настолько насущным условием функционирования любых субъектов государственного и муниципального управления, что позволяет говорить об «информационном статусе». Информационный статус закрепляется в Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Все процессы информатизации органов муниципального управления должны быть регламентированы Законом.

Таким образом, информационное обеспечение муниципального управления – это система концепций, методов и средств, предназначенных для обеспечения пользователей информацией. Ее структурными элементами являются, финансовые, нормативно-правовые и справочные документы, отчеты и базы данных администрации и различных служб, общество, организации, предприятия, учреждения, население, отдельная личность, внутренняя информация. Это отражено на рисунке Б1 Приложения Б.

  1.3 Система прав, обязанностей и ответственности в сфере иинформационного обеспечения муниципального управления

В настоящее время администрациями муниципальных образований, наиболее активно проводящими работы в сфере информатизации и имеющими в своем составе специально уполномоченные органы по управлению процессами информатизации, принимаются различные нормативные и распорядительные документы по регулированию процессов информатизации [13, c. 12].

Основными документами правового регулирования процессов информатизации в этих муниципальных образованиях являются:

– распоряжение администрации муниципального образования о концепции и программе информатизации;

– положение об уполномоченном органе администрации в сфере информатизации;

– положение о координационном совете по информатизации при администрации муниципального образования;

– организационные и нормативные документы, регламентирующие формирование и ведение единой системы информационно-лингвистических средств;

– организационно-распорядительные документы по взаимодействию государственных служб и организаций с администрацией муниципального образования;

– положение об единой телекоммуникационной сети;

– положение об использовании компьютерной техники в подразделениях администрации муниципального образования и др.

Проблемы правового регулирования процессов информатизации на муниципальном уровне настолько тесно связаны с общим состоянием правового регулирования процессов информатизации на региональном и федеральном уровнях, что решить их силами самих муниципальных образований не представляется возможным [14, c. 14].

Доминирующими направлениями правового регулирования в сфере информатизации муниципальных образований должны быть отношения, связанные с обеспечением прав и свобод личности и гражданина, формирования и эффективного использования информационных ресурсов, права доступа к этим ресурсам и защиты информационных ресурсов с ограниченным доступом. Все эти отношения наиболее ярко и отчетливо проявляются на муниципальном уровне, где непосредственно создаются первичные информационные ресурсы, к которым обращаются население и юридические лица. На муниципальном уровне, в основном, осуществляется информационный обмен первичными информационными ресурсами между территориальными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Поэтому основные положения федеральных законов в области информатизации практически реализуются в местах проживания граждан.

К правовым проблемам, возникающим при создании интегрированных территориальных информационных систем и муниципальных информационных ресурсов, относится отсутствие законодательной регламентации по следующим вопросам:

– обязанности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по обеспечению органов местного самоуправления информацией из государственных информационных ресурсов, если эта информация необходима органам местного самоуправления для выполнения возложенных на них полномочий;

– отнесение различных видов информационных ресурсов в состав муниципальных информационных ресурсов;

– состав и обязанности субъектов, участвующих в формировании муниципальных информационных ресурсов;

– правовое обеспечение информационного взаимодействия информационных систем органов местного самоуправления с государственными и иными информационными системами в целях создания единого информационного пространства на территории муниципального образования, субъекта Российской Федерации и Российской Федерации в целом [14, c. 17];

– создание территориальной (муниципальной) информационно-телекоммуникационной системы администрации муниципального образования для информационного обеспечения органов местного самоуправления, юридических лиц и населения и организации информационного взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами федеральных и региональных органов власти;

– порядок функционирования и финансирования специально уполномоченного органа администрации муниципального образования по информационному обеспечению (муниципальной информационной службы). Порядок и условия предоставления информации в специально уполномоченный орган;

– обеспечение безопасности муниципальных информационных ресурсов и обеспечение защиты информации.

К правовым проблемам, возникающим при использовании муниципальных информационных ресурсов, относится отсутствие законодательной регламентации по следующим вопросам:

– обязанности органов местного самоуправления по предоставлению муниципальных информационных ресурсов органам государственной власти, юридическим лицам, общественным и политическим объединениям и гражданам;

– порядок использования муниципальных информационных ресурсов, порядок и условия предоставления их пользователям;

– состав информации, подлежащей защите в составе муниципальных информационных ресурсов, режимы защиты и органы, ответственные за ее обеспечение;

– обязанности органов местного самоуправления по созданию общедоступных информационных ресурсов [15, c. 216];

– порядок определения перечня информационных услуг, оказываемых на основе муниципальных информационных ресурсов и компенсации расходов на их осуществление.

Решение важнейших правовых проблем формирования и использования муниципальных информационных ресурсов должно осуществляться на базе специального федерального закона, регламентирующего информационные основы деятельности органов местного самоуправления [15, c. 219].

Мы считаем, что необходима разработка Федерального закона «Об информационных основах деятельности органов местного самоуправления» по следующим причинам:

– информация становится важнейшим интеллектуальным ресурсом, сравнимым с материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами, необходимыми для принятия обоснованных решений по социально-экономическому развитию территории;

– оценка состояния информатизации органов местного самоуправления показывает, что настоятельной необходимостью является координация работ по развитию информатизации территорий на единой методической основе с применением согласованных и апробированных в опорных зонах прогрессивных информационных технологий с их последующим тиражированием в другие муниципальные образования с целью сокращения затрат и повышения качества создаваемых информационных систем;

– создание территориальных информационных систем, территориальных информационных ресурсов для органов управления муниципальным образованием должно осуществляться в рамках единого информационного пространства субъекта Российской Федерации, в составе региональной информационно-телекоммуникационной системы, так как субъект Российской Федерации и муниципальные образования составляют единый социально-экономический комплекс;

– на территории муниципального образования находятся территориальные органы субъекта Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, которые осуществляют сбор первичной информации для своих целей; на территории сталкиваются интересы органов управления федерального, регионального и муниципального уровней, муниципальные информационные ресурсы должны органично взаимодействовать с государственными информационными ресурсами и обеспечивать создание единого информационного пространства России на основе федерального законодательства и других нормативных правовых актов [16, c. 316].

Таким образом, основной целью информационного обеспечения является повышение качества и оперативности принятия управленческих решений. Качество управленческих решений базируется на достоверности и доступности исходной информации, оперативность принятия решений – на быстродействии управленческих механизмов, Необходимых условий для достижения цели информатизации органов местного самоуправления два: наличие полной и достоверной электронной учетной базы объектов и субъектов, представленной в виде системы сопряженных реестров населения, имущества, земли, инженерных сетей, сельхозтерриторий с описанием их ресурсов и автоматизация первичных функций основных муниципальных служб.

Единая информационная система, установленная на рабочем месте каждого муниципального служащего, с четко определенными правами доступа к базам данных и согласованными данными, обеспечивающая развитые возможности поиска и анализа информации, реализующая принцип «одного окна» – это итоговая цель информатизации органов местного самоуправления.

2. Информатизация органов местного самоуправления в России 2.1 Анализ информационного обеспечения органов местного самоуправления в регионах России

Надо отметить, что информационное поле даже одного муниципального образования настолько велико, что рассмотреть его всё в рамках данной работы не представляется возможным. Поэтому в качестве примера ограничимся рассмотрением уровня информатизации органов местного самоуправления Белебеевского района Башкортостана и г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области.

В целях развития и эффективного использования информационно-коммуникационных технологий во всех сферах общественной жизни Правительством Республики Башкортостан 27 марта 2006 года одобрена Программа информатизации «Электронный Башкортостан» на 2006–2010 годы.

Целью Программы является повышение эффективности государственного управления, создание условий для развития и действенного использования информационно-коммуникационных технологий во всех сферах общественной жизни [17, c. 87].

К основным задачам Программы относятся следующие: развитие систем информационно-коммуникационного взаимодействия органов исполнительной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления, бюджетных организаций Республики Башкортостан; обеспечение доступа государственных образовательных учреждений республики к компьютерным сетям общего пользования; развитие республиканских информационных ресурсов и информационных систем; повышение эффективности проведения закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд на основе внедрения информационных технологий; повышение качества планирования и казначейского исполнения бюджета Республики Башкортостан и местных бюджетов; использование достижений информационных технологий в системе образования; развитие комплексной системы оплаты услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства [17, c. 88].

Основными ожидаемыми результатами реализации всех мероприятий являются: формирование и развитие первичной телекоммуникационной транспортной цифровой сети и создание на ее основе мультисервисной сети передачи данных для предоставления услуг доступа к компьютерным сетям общего пользования на всей территории Республики Башкортостан; повышение качества образования за счет эффективного использования современных информационных технологий; открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти Республики Башкортостан, органов местного самоуправления; формирование на Интернет-портале Правительства Республики Башкортостан централизованного информационного ресурса показателей социально-экономического развития Республики Башкортостан, который обеспечит возможность проведения соответствующего комплексного анализа и прогнозирования на различных уровнях детализации (отраслевом, муниципальном, республиканском); значительное повышение эффективности принятия решений за счет сокращения времени на получение необходимых и достоверных данных и предоставления органам исполнительной власти Республики Башкортостан оперативного доступа к ним; существенное снижение времени и качественно новый уровень обслуживания населения; возможность оперативного получения информации о задолженностях в любом пункте приема платежей в пределах одного населенного пункта; оперативный контроль за деятельностью организаций, принимающих платежи; существенное повышение уровня квалификации специалистов: администраторов, разработчиков, аналитиков, проектировщиков программных систем, программистов, специалистов по информационной безопасности, пользователей информационных систем [18, c. 189].

В качестве примера информационного поля муниципального образования, в данной работе рассмотрена администрация муниципального района Белебеевский район.

Основное средство ввода информации – персональный компьютер. Каждый отдел администрации укомплектован компьютерами, которые в основном используются для набора документов и их хранения. Единой сети не существует. Сейчас в структурных подразделениях администрации муниципального района и муниципальных учреждениях используется более 400 единиц вычислительной техники.

Так же для более быстрого ввода дополнительно используют устройства оптического ввода информации – сканеры и цифровые фотокамеры. В качестве устройств вывода используют принтеры (матричные, струйные, лазерные), плоттеры [18, c. 290].

Отдельно надо сказать об используемом программном обеспечении. Вначале работа с информацией осуществлялась только с помощью стандартных программ: текстовых редакторов, электронных таблиц и систем баз данных. С увеличением и усложнением задач возникла необходимость создания специализированных программных комплексов систем управления баз данных и автоматизированных рабочих мест. Разработкой и внедрением таких комплексов в рамках аппарата администрации занимается информационно-коммуникационный сектор информационно-аналитического отдела, созданный по распоряжению главы администрации муниципального района.

Огромный объём информации, накопленной в муниципальных структурах, и быстрый рост внедряемых технологий в информационное обеспечение местного самоуправления привел к возникновению принципиально новых задач – задач по планированию и координации дальнейшего развития информационного обеспечения. Их призвана решить предлагаемая Программа информатизации муниципального района Белебеевский район РБ на 2006–2010 годы. Данная Программа разработана на основе положений федеральной целевой программы «Электронная Россия» на 2002–2010 годы, в соответствии с Федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Программой «Электронный Башкортостан» на 2006–2010 годы [18, c. 291].

Основная цель Программы информатизации муниципального района – оптимизация деятельности администрации муниципального района Белебеевский район (технологические, организационные, процедурные изменения) на основе использования современных достижений информационных и телекоммуникационных технологий, обеспечивающая создание условий для достижения следующих результатов:

-     обеспечение гласности деятельности администрации Белебеевского района, непосредственного участия граждан в самоуправлении;

-     осуществление администрацией Белебеевского района наиболее эффективного (оптимального) управления всеми звеньями муниципального хозяйства и социальной сферы.

Задачи Программы определяются ее конечной целью и заключаются в следующем:

-    создание телекоммуникационной и информационной среды, обеспечивающей взаимодействие администрации муниципального района с населением. Первым шагом в этом направлении является создание информационного портала администрации Белебеевский район, обеспечивающего высокую степень открытости и актуальности информации для населения, организаций района и города;

-    совершенствование механизма сбора и обработки информационных массивов и данных, используемых в деятельности администрации МР, для повышения качества и оперативности принимаемых управленческих решений;

-    внедрение электронного документооборота в администрации муниципального района Белебеевский район;

-    внедрение информационных технологий в деятельность администрации муниципального района в сфере взаимодействия с хозяйствующими субъектами.

Ожидаемые конечные результаты реализации программы – это повышение оперативности, качества и эффективности управленческих решений; разработка высокотехнологичного инструментария анализа обстановки и прогнозирования развития муниципального района Белебеевский район; создание на основе использования современных информационных и телекоммуникационных технологий благоприятной информационной среды для более эффективного взаимодействия администрации муниципального района с населением, хозяйствующими субъектами, общественными организациями; повышения деловой активности населения и хозяйствующих субъектов района и города и, как следствие, ускорение социально-экономического развития; привлечение инвестиций в экономику и социальную сферу Белебеевского района [18, c. 324].

Последовательная реализация программ информатизации органов самоуправления на федеральном и республиканском уровнях поможет создать на территории Российской Федерации единое информационное пространство, в котором муниципальная составляющая будет неотделимой частью единой структуры.

Рассмотрим информационные потоки и ресурсы г. Нижнего Новгорода и Нижегородской области.

Кратко перечислим основные информационные ресурсы и их источники.

В районных администрациях – базы данных «Население района», «Пенсии», «Пособия», «Социальная помощь», «Кадры», «Реестр муниципальных служащих», «Защита прав потребителей», «Мониторинг рынка», «Региональная статистика» и т.д.

В департаментах и муниципальных учреждениях:

– Во всех – «Реестр муниципальных служащих»;

– Департамент организационно-правовой работы – «муниципальные учреждения и предприятия города Нижнего Новгорода»;

– Департамент экономики, промышленности и планирования – «Паспорт инвестиционных проектов по промышленным предприятиям г.Н. Новгорода», «Промышленность», «Строительство и инвестиции», «Потребительский рынок», «Цены», «Рынок труда», «Уровень жизни», «Социальная статистика», «Демография», «Заявки по комиссии инвестиционной политики и земельным отношениям» [19 c. 25];

– Департамент здравоохранения – «Российский Государственный медико-дозиметрический регистр», «государственный регистр больных сахарным диабетом», «Вакцинопрофилактика детей и взрослых», «Поликлиника», «Статистика»;

– Департамент по социальной защите населения – «Социальный паспорт г.Н. Новгрода», «Основные средства», «Медицинское страхование», «Коллективные договора», «Информация о задолженности по выплате пособий»;

– Управление архитектуры и градостроительства – «Границы города и административных районов», «Улицы г.Н. Новгорода», «Дома и объекты строительства», «Земельные участки, закрепляемые в аренду, бессрочное пользование, собственность», «Памятники архитектуры», «Водоохранные зоны»;

– Комитет по управлению городским имуществом и земельными ресурсами – «Объекты недвижимости».

Данный список можно продолжать и дальше, но здесь отмечены все основные базы данных, которые формируются в структурных подразделениях органов местного самоуправления [19, c. 42].

Таким образом, используемые в работе информационные ресурсы таких организаций, как Комитет государственной статистики, Налоговая инспекция, Управление внутренних дел в рамках соглашений предоставляют необходимую информацию о населении и предприятиях.

Изучив состояние информационного обеспечения в республике Башкортостан мы пришли к выводу, что процессы информатизации уже активно идут на всех уровнях, многие мероприятия, направленные на развитие информационных компьютерных технологий или планируются к реализации в рамках федеральных, региональных, ведомственных и муниципальных программ.

Позитивный опыт накоплен и в других регионах России.