Навигация
Степень централизации власти в унитарном и федеративном государстве
52209
знаков
0
таблиц
1
изображение
3.3. Степень централизации власти в унитарном и федеративном государстве
Степень централизации государства определяется объемом и содержанием полномочий, преданных для решения центральной власти или местным властям. При этом разная степень централизации может наблюдаться как в федеративных, так и в унитарных государствах. Понимание федерации как менее централизованного государства по отношению к унитарному представляется значительным упрощением проблемы. В этом смысле интересными представляются выводы дореволюционного ученого А.С. Ященко, полагавшего, что для федерации как особой формы государственного устройства характерен только “способ организации правительственных властей”, вопросы же о том, какие права принадлежат властям субъектов РФ, а какие - общефедеральной власти, сущности федеративного государства не касается[18].
Действительно, разграничение полномочий на местные и общегосударственные проводится в абсолютно любом государстве. Это есть не следствие принципа федерализма, а способ организации управления в масштабах государства, при котором часть вопросов должна решаться на общегосударственном уровне, а часть вопросов удобней решать в локальных сообществах. А.Гамильтон, Д.Мэдисон и Дж.Джей в “Федералисте” высказывали точку зрения, что федеральному правительству просто невыгодно заниматься вопросами “мелких краж и заборов”, что децентрализация полномочий продиктована самой сущностью осуществления государственной власти[19].
Но это же утверждение в полной мере относится и к унитарному государству. А значит, создание унитарного государства вместо федерации вовсе не обязательно приводит к большей централизации власти. Пример федеративного США и унитарной Испании являются ярким подтверждением данного тезиса. Поэтому достаточно дискуссионной представляется характеристика федерализма как “структурно оформленной дисперсии полномочий между различными государственными органами – своего рода властными центрами”[20]. Дисперсия полномочий наблюдается и в унитарном государстве, причем не только по вертикали, но и по горизонтали – между органами законодательной, исполнительной и судебной власти. В случае же с федерацией логичней говорить не о дисперсии полномочий, а о структурно оформленном союзе независимых властных центров разного территориального уровня.
Иной аргумент, доказывающий самостоятельную ценность федеративного государства, становится очевидным при рассмотрении ее с позиции исторической перспективы. В этой связи в литературе достаточно часто встречается точка зрения о том, что конфедерация имеет тяготение перейти в федеральное государство, а последнее — в унитарное государство.
“Федерализм как компромисс, как переходная форма не может быть политическим идеалом; идеал — унитарное государство”, - полагают Б.С. Эбзеев и Л.М. Карапетян[21]. Однако данная схема является не только не абсолютной, но даже весьма редкой. Унитарное государство — это самостоятельная форма, которая отнюдь не служит обязательным результатом преобразования из федеративной формы. Более того, такие случаи чрезвычайно редки.
3.4. Вопрос об устойчивости федеративных государств
Между тем, традиции рассмотрения федерации как временной, переходной формы на пути построения действительно единого государства во многом были свойственны всей советской науке Конституционного права. Но данное положение, включенное первоначально в Программу большевистской партии (в 1919 году), в последующие редакции Программы КПСС не входило. Однако парадокс здесь состоял в том, что, исключив это положение из своей Программы, официально выступая за всемерное использование возможностей, заложенных в принципе федерализма, КПСС фактически привела страну к “полному политическому единству”, то есть к унитаризму.
Выбор большевиками федеративной формы организации российского, а затем и советского государства был продиктован исключительно одним соображением – невозможностью сохранения России как унитарного государства. В условиях, когда создание федерации является единственным средством сохранения единого государства, такая форма становится предпочтительнее унитаризма, обреченного на кризис. Известно, что за последние двадцать лет в Италии уже несколько раз возникала инициатива проведения референдума о преобразовании государства в федерацию. И хотя указанный референдум так и не был проведен, причины такой инициативы невозможны - внутриполитические трудности, которые испытывает Италия в рамках унитарного государства.
Что же касается конфедерации, то она действительно выступала в качестве переходной формы, которую последовательно прошли США (с 1776 года по 1787 год), Швейцария (с 1815 года по 1848 год), Германия (с 1815 года по 1864 год) и некоторые другие страны. Конфедерация в этих странах проявила себя временным, неустойчивым союзом, созданным на основе преобладания сильных государств над более слабыми (показательно в этом плане положение Пруссии в Германском союзе), объединяемым зачастую насильственным путем, в процессе преодоления сопротивления тех государств, которые не хотели объединения (победа Северо-Американских штатов над Южными в гражданской войне; борьба прогрессивных сил в Швейцарии против Зондербунда — особого союза семи католических кантонов, стремившихся к отделению).
Если говорить наиболее обобщенно, то причины преобразования конфедерации в федеративное государство сводятся, во-первых, к необходимости учреждения сильной власти, поскольку условия ее развития противоречат тому положению, когда центральная власть ничего не значит для субъектов конфедерации; вместо нескольких параллельно существующих суверенных властей в федерации имеется лишь одна суверенная власть — общегосударственная, но образуемая особым образом, специфическим именно для данной политической формы[22]. Во-вторых, причина состоит в необходимости создания централизованного государства, способного преодолеть раздробленность отдельных частей и обеспечить политическое единство, исключающее “парад суверенитетов”. Отцы-основатели американской конституции специально обращали внимание на то, что нужно остерегаться как самой немыслимой утопии, самого опрометчивого из всех начинаний дробления страны на части под предлогом сохранения нашей свободы и содействия нашему счастью. К тому же этим целям отнюдь не противоречат “попытки создать большую республику”[23]. Наконец, в-третьих, создание федерации определяется необходимостью образования единого экономического пространства, в пределах которого будет преодолен замкнутый характер хозяйства отдельных субъектов, не могущих в силу этого включиться в расширенное воспроизводство в масштабе всей страны.
Таким образом, преобразование конфедерации в федерацию служит проявлением мирового интеграционного процесса. Еще А.С. Ященко писал, что федерализм есть выражение политической интеграции человеческих обществ, одно из политических средств достижения истинно органического единства[24]. Конфедерация — лишь этап, первая стадия на пути этого единства. Она представляет собой союз одних правительств а не народов соответствующих государств, а потому не дает никаких гарантий устойчивости и действенности своей политики[25]. Строго говоря, конфедерация — не единое союзное государство, а союз независимых государств, заключивших договор для осуществления общих целей и задач. Государства в этом союзе не утрачивают своей независимости и суверенитета, они располагают правами нуллификации и сецессии Все это обусловливает стремление наделить центральную власть независимостью от власти субъектов, придать ей необходимые права по обеспечению союзного законодательства и союзной политики, то есть преобразовать слабый и аморфный союз в федеративное государство.
Значительным своеобразием в этом отношении характеризовался процесс образования советской федерации. По мнению советских исследователей, объединительное движение народов России за образование Союза ССР началось непосредственно со стадии становления и развития федеративных отношений между РСФСР и другими независимыми республиками, минуя стадию конфедерации[26].
Однако это точка зрения не была единственной. Еще в 20-е годы в юридической литературе был высказан взгляд, согласно которому до образования СССР существовала своеобразная конфедерация независимых республик[27]. Сторонники этого взгляда распространяли на отношения республик все те юридические признаки, которые были характерны для процесса создания классических западных федераций. В дальнейшем проблема образования “чего-то вроде конфедеративного союза как переходной формы к более тесным союзным отношениям” республик на этапе их военного союза, закрепленного Декретом ВЦИК от 1 июня 1919 года, а затем — военно-хозяйственного союза, определяемого союзными рабоче-крестьянскими договорами между РСФСР и другими республиками, была поднята А.И. Лепешкиным и некоторыми другими авторами[28].
Указанные процессы в побудили некоторых авторов говорить о цикличности форм государственного устройства, о неизбежности преобразования одних из них в другие. Так, М.Н. Марченко пишет: “Любое федеративное, равно как и унитарное государство имеет свое начало – период зарождения и становления, свой апогей – период наивысшего развития и расцвета, и, соответственно, период увядания и заката, свой конец. Так было, например, с федеративным устройством советского государства – СССР. Так происходит с федерацией Югославией, … и неизбежно в будущем с ныне процветающими федерациями США, Канады и других промышленно развитых стран”[29].
Характерно, что автор патриотично не включил Российскую Федерацию в число “обреченных” государств. Между тем, такие исторические пророчества вызывают значительный скепсис. Для преобразования форм государственного устройства должны наличествовать соответствующие юридические и политические причины. Однако политическая конъюнктура скорее подчиняется сложным системам случайных факторов и вряд ли может быть объяснена и тем более предсказана на основе формально-юридических причин. Без анализа же таких причин выводы о цикличности форм государственного устройства превращаются в подобие схоластического философского утверждения о том, что “все сущее бренно”.
Юридическая же практика показывает возможность существования как устойчивых, по крайней мере в течении нескольких столетий федераций (например, США, Швейцария), так и государств, изменивших свою форму государственного устройства несколько раз в течении последнего века (Чехословакия, Россия). Вряд ли такое различие может быть внятно объяснено тем, что время одних “уже подошло”, а других – нет. А если такое различие опирается на конкретные политико-юридические причины, то значит их можно проанализировать и ответить на вопрос о том, в чем заключается разница между различными федеративными государствами и какие правовые факторы способствуют их стабильности, а какие – наоборот. Ограничимся выводом о том, что федерация, как и унитарное государство, может быть и бывает вполне устойчивым государством. Неизбежная же цикличность смен конфедеративно-федеративно-унитарных форм политико-территориальной организации представляется некоторой исторической натяжкой.
Похожие работы
... взаимодействие центробежных и центростремительных сил. Но благодаря тому, что корректировка системы может производиться без изменения конституционного текста, обе силы, действуя в одно и то же время, уравновешивают и гасят друг друга. Главный постулат "метаморфического" федерализма гласит, что никакого раз и навсегда данного оптимального соотношения полномочий Центра и субъектов в федерации ...
... "общегосударственных интересов", хотя по п. "е" ст. 71 Конституции установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального и др. развития Российской Федерации есть ее исключительная прерогатива. Вывод очевиден: при заключении соглашений подобного рода нарушается единство системы исполнительной власти, предусмотренное ...
... правового государства с республиканской формой правления. Эти исходные положения отражают его наиболее важные и принципиальные черты и составляют основы конституционного строя России. 3. Государственное устройство Российской Федерации Основы государственного, территориального устройства России определены в статье 5 Конституции РФ и основаны на принципе федерализма. Российский федерализм – это не ...
... не признавались. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления «национального гнета» и утверждение «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной ...
0 комментариев