Особенности административной системы Швеции

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение

ГЛАВА 1. Административное право Швеции как правовая отрасль и наука

1.1 Правовая природа, сущность и характерные черты административного права Шведского государства

1.2 Система и источники административного права Швеции

ГЛАВА II. Объекты и субъекты административно–правовых отношений правового регулирования административного права Швеции

2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации

2.2 Местное самоуправление как объект административно-правового регулирования

Заключение

Список используемой литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы заключается в том, что знание основных положений административного права этой передовой европейской страны, выявление различий с Российской правовой системой позволит нам увидеть разнообразие и стройность административного права как одной из базисных отраслей мировой правовой системы. Кроме того, непосредственная актуальность темы определяется тем, что, изучив курс административного права, курсант должен представлять себе основные вопросы административного и управленческого устройства различных стран мира.

Степень изученности темы: проблематика административно-правовых систем зарубежных стран всегда представляла определенный интерес в научных кругах. При написании данной курсовой работы я использовал труды А.В. Высоцкого, К.С Бельского, О. Толмачева, Д.Н. Бахрах, Н.М. Тищенко, Спиридонова Л.Н.

Проблемой темы является: изучение становление и развитие административного права Швеции.

Объектом данной курсовой работы являются основы современной правовой системы Швеции, как передового европейского государства.

Предметом курсовой работы являются научные публикации, и публикации в СМИ относительно правовой системы и административно-правового управления в Швеции.

Целью моей курсовой работы является целостно-логическое исследование административного права Швеции.

Основные задачи моей курсовой работы:

- выявить правовая природа, сущность и характерные черты административного права Шведского государства

- показать систему организации управления и власти, их особенности и характерные черты.

- проанализировать имеющиеся публикации и акцентировать внимание читателя на особенностях Административной системы Швеции.

Исходя из поставленных задач, на защиту выносятся следующие основные положения курсовой работы:

1. Административное право одна из важнейших отраслей правовой системы Швеции, впитавшая в себя исторические традиции жизненного уклада Швеции.

2. Административное право Швеции изначально создалось как право контроля за администрацией, поэтому определяющим принципом стал принцип Законности.

3. Административное право Швеции определяет публичное и муниципальное управление как равнозначные объекты правового регулирования.

Теоретической и методологической основой курсовой работы являются работы правоведов по рассматриваемой мной проблеме в соответствии с поставленной целью и задачами.

Структура моей работы: введение, две главы, каждая из которых имеет в своем составе два параграфа, заключение. В конце курсовой работы приведён список литературы, использованной при её написании, включающий в себя 15 источников.

Первая глава затрагивает правовую природу, сущность и характерные черты административного права Шведского государства, а также характеризует систему и источники административного права Швеции. Здесь я раскрываю исторические и социальные особенности и признаки правовой системы и управленческих отношений, а также принципы построения административной системы Швеции, показана классификация и основные виды административно правовых источников. Второй параграф данной работы посвящен объектам правового регулирования административного права Швеции. Раскрыты: публичное, местное виды управления, их характеристики основные черты и соотношение. Отмечаю децентрализованные учреждения как органы управления специальной компетенции, а также другие особенности административной системы Швеции.

ГЛАВА I АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО ШВЕЦИИ, КАК ПРАВОВАЯ ОТРАСЛЬ И НАУКА

1.1 правовая природа, сущность и характерные черты административного права Шведского государства

В настоящее время подавляющее большинство стран мира признают административное право одной из основных правовых отраслей. Однако определение, цели и задачи этой отрасли в различных странах формулируются неодинаково. Хотя можно выделить общие подходы к определению этой сравнительно молодой отрасли права. Общепризнанно, что административное право представляет собой систему правовых норм, регулирующих публичную административную деятельность и контроль за ней.

Административное право связано с регулированием административной, управленческой деятельности государства. Государственная управленческая деятельность появилась одновременно с возникновением публичной власти, поэтому даже на самых ранних этапах развития государственности принимались правовые нормы, регулировавшие отдельные вопросы управленческой деятельности. Но системное правовое регулирование государственного управления в Швеции появляется только в Средние века, а точнее - в период абсолютизма. Тогда государство подробно регламентировало жизнь подданных, определяло способы получения финансовых средств, устанавливало формы контроля за общественной нравственностью.

Нормы, регулировавшие управленческую деятельность государства, в странах Европы объединялись понятием «полицейское право» (от греческого «роliсе» - город)[1]. В то время государственная управленческая деятельность была наиболее активной в городах и потому представляла собой, прежде всего городское управление. Для полицейского права было характерно закрепление прав государства и установление обязательных предписаний для граждан. Таким образом, полицейское право формировалось как право для администрации. Научные знания о государственном управлении также начали систематизироваться в Западной Европе в период абсолютизма и развивались в рамках полицейских наук. Изучались государственные структуры, вырабатывались методы совершенствования их деятельности. Возникновение административного права связано с принципиально иным подходом - с признанием верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными представлениями о целесообразности минимального государства в роли «ночного сторожа».

Необходимость ограничения государственной деятельности, которая должна осуществляться в жестких рамках права, была теоретически обоснована накануне буржуазных революций. К концу XVIII - началу XIX в. государство стало единственной всеохватывающей организацией, уникальной по масштабам властвования. В связи с этим формируются идеи необходимости особого правового статуса государства и его органов. Возникновение административного права как самостоятельной правовой отрасли обычно связывают с созданием в Швеции особых административных судов и, как следствие, - с появлением самостоятельной административной юстиции. Административное право изначально создалось как право контроля за администрацией, право защиты гражданина от произвола со стороны административных властей. Ведущим научным направлением в административном праве XIX в. стал нормативизм, основывавшийся на идеях позитивного права. Именно в рамках позитивизма формировались представления о государственном управлении как единой слаженной системе, а нормы административного права приобрели свойства взаимосвязанности, системности. Проводилась систематизация законодательства, разрабатывались законы о государственных служащих, о децентрализации и деконцентрации государственного аппарата. Формулировались такие принципы построения и деятельности администрации, как законность, централизация и децентрализация, концентрация и деконцентрация. Утверждалось представление о том, что государство должно действовать и регулировать дела частных лиц в интересах всего общества - в публичных интересах.[2] Задачами администрации признавались прежде всего поддержание порядка внутри страны и защита общества от нападения извне. К концу XIX в. сформировалась система административного права Швеции, характерные черты которой - четкая законодательная регламентация управленческих структур и процессов; формирование общих принципов публичного управления; развитый понятийный аппарат. Административно-правовая наука предваряла развитие законодательства и обобщала судебную практику, переходя от теории к практике, используя преимущественно дедуктивный метод (от общего к частному). Обострение социальных проблем шведского общества в конце XIX - начале XX в. привело в политику широкие социальные слои. Управление государством перестало быть делом исключительно элитарным. Введение всеобщего избирательного права, свободного от имущественных цензов, сделало представительные органы ненадежными и потенциально опасными для правящих кругов. Понадобилось найти дополнительные инструменты обеспечения стабильности государственной власти. Теоретической основой формирования новых подходов стала идея разделения политики и управления.

Обосновывалась необходимость самостоятельного изучения и правового регулирования как политической власти, представленной парламентом и другими представительными учреждениями, так и власти административной в лице правительственных учреждений. При этом подчеркивалось, что административная власть должна быть профессиональной, независимой от политических катаклизмов.

Утверждению этой теории способствовало также усложнение государственного управления, вызванное, прежде всего потребностями государственного вмешательства в экономическую и социальную сферы. Концентрация финансовой и экономической власти в обществе, появление монополий заставили пересмотреть традиционные представления о государстве - «ночном стороже» и начать поиски форм сотрудничества государства с другими публичными структурами. Необходимость изменения подходов шведского государства к управлению, в период буржуазных преобразований конца XIX – начала XX веков привела к новому этапу развития административного права и административно-правовой науки.

В результате ряда реформ, вместо служения аристократии административное право перешло на службу всему обществу и приобрело следующие характерные черты:

Во-первых, административное право относится к отраслям публичного права, поскольку регулирует публичную деятельность.

Деление права на частное и публичное, как известно, было заимствовано западными странами из римского права. Публичное право считается относящимся к пользе общества в целом и охраняющим публичные, общественные интересы. Хотя существует немало критериев выделения публичного и частного права, на современном этапе определяющим становится метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним субъектам властные полномочия, а за другими закрепляя обязанность повиновения.

Во-вторых, административная деятельность как предмет правового регулирования обладает определенными сущностными характеристиками, то есть предполагает выполнение специальных функций:

 - программирования - выработки конкретных программ действий;

 - организации - определения структур и кадров для выполнения поставленных задач;

-         распорядительства - выдачи конкретных властных предписаний;

-         координации - гармонизации всех действий и усилий;

-          контроля - проверки соответствия результатов поставленным целям.

В-третьих, административное право регулирует, прежде всего, и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать.

В-четвертых, для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Правовому регулированию подвергается административная деятельность вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением - вот главное предназначение этой отрасли. Основные направления развития, как всей отрасли административного права Швеции, так и отдельных её институтов обусловили целевые установки заложенные в неё законодателем. Уяснив, с какой целью осуществляется административно-правовое регулирование, мы можем определить понятие административного права. На современном этапе целями шведского административного права провозглашаются защита индивида от неправомерных действий администрации, а также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений. Административное право в известной мере становится правом публичной администрации, изучает не только конфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичной администрации, ее структурные внутренние звенья.

Предмет административного права Швеции четко определен. В него включаются все вопросы публичного управления: создание, структура, функции, организация деятельности административных органов и учреждений; административные акты; административные процедуры; публичная служба; контроль за административной деятельностью, в том числе организация административных судов и административное судопроизводство. Во многих странах на основе анализа административно-правового законодательства ученые и судьи формулируют принципы административного права". Необходимость их выявления обосновывается как целесообразностью выработки общих подходов к законодательному регулированию и административной деятельности, так и потребностями судопроизводства. В западных странах считается, что суд не должен отказывать в праве на правосудие, даже если отсутствует конкретная правовая норма, регулирующая спорную ситуацию; в таких случаях следует обращаться к общим правовым доктринам и основам права. В административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.

Рассмотрим общие принципы административного права, т. е. те основополагающие идеи, на которых базируется административно-правовое регулирование. Принцип законности является основополагающим для всех правовых отраслей любого современного государства, в том числе и для административного права. Как принцип правового регулирования, принцип законности толкуется в административном праве широко и многосторонне и рассматривается в качестве одного из признаков правового государства.

В странах континентальной правовой семьи, к которой относится и Швеция, принцип законности конкретизируется рядом принципов, из которых ведущими считаются принципы верховенства закона и обоснованности на законе. Принцип верховенства закона предполагает, что законы как акты высшей юридической силы являются первичными источниками административного права, они должны регулировать наиболее важные общественные отношения и определять основные подходы административно-правового регулирования. Другие нормативно-правовые акты являются в известной мере субсидиарными источниками, дополняющими и конкретизирующими положения законов. Любые административные акты нормативного и индивидуального характера должны приниматься в соответствии с законом; противоречащие законам административные акты могут быть оспорены в суде и признаны недействительными. Принцип обоснованности на законе требует, чтобы все институты административного права создавались, а полномочия административных органов и других субъектов административно-правовых отношений предоставлялись только на основе закона. Администрация не может сама наделить себя публично-властными полномочиями. Закон, предоставляющий полномочия администрации, должен определять цели и задачи, которые следует решить. Не случайно, поэтому во французском административном праве в качестве условия законности административных действий рассматривается также их совершение в указанных общественно полезных целях. Если административный орган использует свои полномочия в других целях, то это рассматривается как нарушение законности - злоупотребление властью. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Важнейший принцип любого правового государства, провозглашающий приоритет прав и свобод человека и гражданина, устанавливает границы действия норм административного права. Административно-правовое регулирование по общему правилу допустимо лишь в том случае, если оно не нарушает основных прав и свобод личности. Вторжение в сферу этих основных прав и свобод может осуществляться только на основе специальных законодательных предписаний и должно быть разумно обоснованным. В отличие от естественных прав, закрепленных в конституции и имеющих по своей юридической природе абсолютный характер, полномочия, предоставляемые административным правом, относительны и обусловлены конкретными, специально указанными обстоятельствами. Конкретизацией указанного принципа в административном праве стал принцип пропорциональности или соразмерности. Первоначально этот принцип был наиболее точно сформулирован в странах австро-германской системы, а затем Европейский Суд признал его в качестве общеевропейского принципа. В соответствии с принципом пропорциональности государственные органы имеют право налагать на граждан только такие обязательства, которые необходимы для достижения определенной публичной цели и соразмерны с ней. Любая мера, применяемая администрацией, должна оцениваться с точки зрения разумности ограничений прав и свобод гражданина. Следует выбирать наименее обременительные для человека административные меры.

Из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому гражданину. Принцип правовой стабильности. Административное право выполняет функцию стабилизации управления, защиты граждан от произвольных действий администрации. В связи с этим в основу административного права положен принцип правовой стабильности.

С одной стороны, он предполагает, что административно-правовое регулирование должно не только основываться на нормах закона, но также и учитывать все действующие нормативно-правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуется более широко как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идей законности стал принцип правовой определенности, или принцип правовой безопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменения допускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения, а последовательную замену старой практики новой.

Принцип разумности и необходимости. Этот принцип дополняет основной принцип законности. Никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу. Они должны быть разумными и обоснованными.

В связи с этим устанавливаются запреты сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. Таким образом, в административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.

1.2 Система и источники административного права Швеции

Поскольку административное право в современной Швеции - обширная и разветвленная отрасль правовой системы, то правовая наука сформировала устойчивое представление об основных ее институтах и их упорядоченности.

Выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы и все правовые отношения административной деятельности. Особенная часть в таком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления - административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. К особенной части относят обычно такие подотрасли административного права, как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное (коммунальное), социальное право.

Источниками административного права Швеции являются: нормативные правовые акт и судебная практика.[3] Рассмотрим иерархию источников права, которая имеет большое значение в административном праве.

Нормативные правовые акты:

Первой среди источников административного права называют конституцию. Будучи актом высшей юридической силы, конституция не регулирует административно-правовые отношения непосредственно, а лишь формулирует основополагающие для административного права принципы, определяет подходы к регулированию важнейших административно-правовых институтов. Конституция Швеции детально регулирует организацию и деятельность исполнительной власти, закрепляет правой статус правительства, непосредственно регулирует вопросы подчинённой правительству централизованной администрации, а также указывает функции децентрализованной публичной администрации. Получают конституционное закрепление принципы судебного контроля за административной деятельностью. В ней показаны особенности правовой регламентации управления в различных областях общественной жизни. Таким образом, обнаруживается тенденция расширения административно-правовых проблем, урегулированных на конституционном уровне и, следовательно, увеличения роли конституции как источника административного права.

Важнейшую роль среди источников административного права играют законы - акты риксдага или акты, принятые на референдуме. В странах континентальной правовой семьи обычно устанавливается иерархия законов, среди которых выделяются законы более высокой юридической силы - конституционные и/или органические, принимаемые в особом порядке. Обычные (текущие) законы в административном праве Швеции регулируют множество проблем. Как правило, именно эти акты определяют правовой статус министерств и ведомств, регулируют управление в отдельных областях общественной жизни.

Поскольку потребности административно-правового регулирования в современном мире увеличиваются, парламенты не успевают разработать и принять все необходимые законодательные акты. В связи с этим законодательные органы делегируют часть своих полномочий другим субъектам публичного права - главе государства, правительству, министрам, руководителям исполнительных органов регионов и т. д. Парламенты оставляют за собой разработку принципиальных положений, указывающих основные направления и методы регулирования. Функции детальной регламентации нередко передаются исполнительным органам. Так возникает делегированное законодательство - нормативные акты, принятые органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к компетенции законодательных органов, и имеющие силу закона. Парламент должен издать специальный акт, предоставляющий администрации делегированные полномочия, в котором указываются: субъекты делегирования; конкретные полномочия, которые они обязаны исполнить; цели и принципы, в соответствии с которыми они должны действовать. Делегированные акты имеют силу закона. В странах континентальной Европы органы исполнительной власти Швеции наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные правовые акты во исполнение закона - регламентарные акты. Они считаются подзаконными и рассматриваются в качестве субсидиарных (дополнительных), вторичных источников административного права. Регламентарные акты не должны противоречить законам, но могут их конкретизировать и определять порядок применения законодательных норм. Наделение исполнительных органов регламентарной властью в Швеции рассматривается в качестве неотъемлемого элемента правового статуса административных органов. Следует отметить, что источниками административного права считаются не все акты общерегулятивного характера, а лишь те, действие которых направлено вне административной системы, которые регулируют деятельность частных лиц и потому могут быть оспорены в судебном порядке.[4] Внутри учрежденческие акты считаются актами управления, не имеющими регламентного характера.

Административно-правовые нормы могут содержаться также в нормативных актах органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе осуществлять нормотворческие полномочия только в рамках закона. Признаются естественные права местного самоуправления на регулирование вопросов местного значения. Регулирующие полномочия предоставляются прежде всего по вопросам организации местного самоуправления. Органам местного самоуправления делегируются полномочия по изданию нормативных актов в отдельных областях местного хозяйства

Судебные прецеденты и судебная практика:

Судебный прецедент и судебная практика занимают особое место среди источников административного права Швеции.

Правовая наука Швеции в целом отвергает доктрину прецедента и не признает за судебной практикой значения источника права. Но практика судов административной юрисдикции оказала на формирование административно-правовой отрасли столь существенное влияние, что многие исследователи признают: административное право фактически было создано административными судами.

Не наделенные полномочиями формулировать правовые нормы административные суды восполняли пробелы законодательства, формулируя правовые принципы и доктрины, на основе которых решались конкретные дела, а впоследствии принимались законодательные акты. Административные органы, принимая решения, должны учитывать судебную практику; ее игнорирование в ряде случаев может считаться нарушением служебных обязанностей чиновника и даже повлечь за собой применение мер ответственности.

Нормы и принципы международного права:

Наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза. Еще в 1972 г. Закон о Европейских сообществах предусмотрел, что все нормативные акты Сообщества являются актами прямого действия: они должны соблюдаться и выполняться без последующего утверждения национальным законодательством.[5] Это было подтверждено и национальным законодательством стран, входящих в Сообщество затем - в Европейский Союз. Обязательному исполнению подлежат регламенты - нормативные акты общего содержания. Многие из них непосредственно касаются вопросов административно-правового регулирования. Например, государства-члены ЕС приняли единые стандарты в конкурентном (картельном, антимонопольном) праве, являющемся подотраслью административного права. Так возникло своеобразное «двухколейное» административное право, которое основано на разграничении между проблемами, решаемыми либо с помощью права ЕС, либо только с помощью национального права. В данном параграфе мы видим, что наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза.

ГЛАВА II. ОБЬЕКТЫ И СУБЬЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ШВЕЦИИ

2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации

Понятие публичной администрации играет ведущую роль в административном праве Швеции. Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней. Научный термин «публичная администрация»[6] был разработан в странах континентальной системы административного права. В российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как «государственное управление»[7]. Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский эквивалент западного термина - «публичная администрация». Необходимо отметить, что понятие публичной администрации используется не только административным правом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а по объему весьма широко. Прежде чем дать определение публичной администрации, выделим ее характерные черты. Во-первых, сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrere», означает «служить для». Терминология подчеркивает подчиненное положение публичной администрации, вторичность этого понятия.

Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической власти. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.

Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. В аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, обеспечивающие деятельность парламентов и судов. Они так же осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов, и потому подпадают под действие норм административного права. Понятия исполнительной и административной власти наукой разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» - как административно-правовое.[8] Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.

Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.

Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия.

В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных, интересах. Ее основная цель - воплощение политической воли во всеобщее благо.

Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира

Задача публичной администрации - реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.

В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам.

Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровне абстракции. С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует внимание на структурных моментах - на организации различных звеньев государственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия. С другой стороны, публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.

Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором. Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Неоднозначность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации определяют принципы централизации и децентрализации.

Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.

На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. Однако их полномочия строго определены Доктриной децентрализованных учреждений, они вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях. Отношения с различными элементами единой административной структуры (горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления) регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации. Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.

При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию и представляет собой технический прием управления. Рассмотрим централизованную публичную администрацию, её составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, подотчетные ему и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат правительства, министерства и ведомства. Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи, и вследствие подверженности различным политическим потрясениям – как правило, крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических, выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и был создан его аппарат. Шведский аппарат правительства претерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль, как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Обобщая сведения о работе аппарата правительства, можно выделить следующие основные направления его деятельности:

1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.;

2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;

3) осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов;

4) контроль за публичной администрацией.

Министерство - орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития.

Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования: дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена - министр, персонал и бюджет - приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Основными функциями министерства являются:

1) функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;

2) функция управления службами министерства (установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями);

3) функция координации - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой Деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;

4) контрольная функция. Она реализуется в трех основных формах:

инспекции - периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе;

иерархического контроля - постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения;

финансового контроля- контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия.

Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления.

Как составная часть централизованной публичной администрации министерства выступают в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства.

Министерства рассматриваются, прежде всего, как органы административной власти, подчиненные органам политического руководства, а потому, имея определенную самостоятельность в рамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладают административной автономией.

Объектом пристального внимания науки административного права в зарубежных странах становятся административные связи, которые устанавливаются между главой исполнительной власти и правительством, с одной стороны, и министерствами - с другой.

Отметим, что в Швеции центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами.

Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства,[9] появление которых обусловлено различными обстоятельствами:

- необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.);

- результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.);

-           появлением «новых» функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).

Во главе министерства строит министр, который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же объединение политических и административных функций наблюдается и в статусе министра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства он обладает полномочиями административного характера.

Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности, при этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Организационными элементами министерств являются: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы, инспекции и периферийные (территориальные) службы.

Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Функции министерства распределяются между его структурными основными подразделениями. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы - советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т. д.). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются министерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государственные комиссии и др.).[10] Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остов целостного организма публичной администрации. Все другие центральные управленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силу объективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг министра. Руководители ведомств, не действующие на правах министра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса.

Применительно к ведомствам, входящим в состав централизованной публичной администрации, может быть применена одна из двух основных моделей административного подчинения:

1) ведомство подчиняется министру, руководящему соответствующей сферой управления; в этом случае руководитель ведомства может иметь ранг заместителя министра;

2) ведомство выводится из административного подчинения министру и напрямую подчиняется правительству; тогда если руководитель ведомства не имеет ранга министра, на одного из членов правительства может быть возложено общее руководство работой данного ведомства.

В первом случае министр осуществляет руководство отраслью в полном объеме, а во втором случае он руководит только министерством, при этом различные ведомства (агентства, бюро, управления и др.) считаются независимыми от министерства и подчинены непосредственно правительству. Публичная администрация в современной Европе представляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду с правительственными министерствами и ведомствами функционирует множество относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти децентрализованные учреждения приобретают в современном мире все большее распространение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация. Основными причинами создания автономных ведомств западные ученые считают необходимость обеспечения социально-культурного обслуживания, свободного от прямого политического воздействия; целесообразность неполитического регулирования хозяйственных отношений; предоставление населению технических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессий - юристов, врачей и др. Правовое положение децентрализованных органов Швеции специфично. Правовой режим каждого конкретного автономного учреждения фиксируется обычно в специальном акте о создании нового децентрализованного учреждения. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех независимых ведомств. Во-первых, децентрализованные учреждения являются автономными структурами публичной администрации. Они не подчиняются ни правительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическим вопросам управления. В оперативную, текущую деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе. В основу их работы положены принципы децентрализации, административной и финансовой автономии. Независимые ведомства обладают административной автономией, означающей их самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции. Они сами определяют внутреннюю организацию и принимают регламент своей деятельности, сами создают свои службы и другие подведомственные структуры. Руководители децентрализованных органов имеют право самостоятельного подбора кадров. Законодательство определяет методы и формы комплектования служб, но сам набор осуществляется руководителями децентрализованных учреждений на основе дискреционных полномочий (по собственному усмотрению). Независимые ведомства наделяются также и финансовой автономией, ведь они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от имущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовой самостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной. Органы управления национализированной промышленностью обычно находятся на самофинансировании, в то время как другие автономные структуры хотя бы частично получают средства от центральных властей и более жестко контролируются финансовыми органами.

Во-вторых, децентрализованные учреждения являются органами управления специальной компетенции - они вправе выполнять лишь те функции, приобретать права и нести обязанности, которые прямо указаны в акте об их создании. Следовательно, на них распространяется принцип «разрешено лишь то, что прямо закреплено».

В-третьих, децентрализованные учреждения являются субъектами публичного права - органами управления, которые обязаны выражать не частные, а общественные интересы. Они обладают распорядительными полномочиями по отношению к частным лицам, предприятиям и организациям государственного и частного секторов. Эти органы вправе не только давать рекомендации другим субъектам публичного права, но и принимать акты управления. С другой стороны, большинство децентрализованных учреждений, подобно частным корпорациям, в вопросах внутреннего управления и во взаимоотношениях с третьими лицами выступают от своего имени и могут быть субъектами частного права. Итак, децентрализованные структуры имеют специфический правовой статус. Правомерно ли в таком случае считать их частью государственного аппарата? Разумеется, ведь все свои полномочия они получают от государства, оно же определяет как методы, так и границы их деятельности. Децентрализованные органы не включаются в иерархическую административную структуру, но они находятся в ведении центральной или местной публичной администрации либо в ведении главы правительства, либо в ведении местных органов самоуправления. Административные учреждения несут ответственность перед контролирующими органами за законность своих действий. В Швеции с XVII в. специализированные ведомства, сначала создававшиеся в виде комиссий, обладали существенной автономией. И в настоящее время ведомства сохранили свои «суверенные» права: невоенные министерства (за исключением Министерства иностранных дел) имеют полномочия лишь общеполитического характера и не вправе вмешиваться в текущую деятельность ведомств. Фактически все внутриотраслевые органы по законодательству Швеции обладают автономией. К ним относятся около 80 административных учреждений, таких, как Национальное полицейское управление, Управление здравоохранением и социальным обеспечением, Управление охраной окружающей среды, Управление образованием. Эти ведомства ответственны перед правительством, и ни один министр не имеет права вмешиваться в процесс принятия ими индивидуальных решений. Парламент может задавать вопросы об их деятельности лишь непосредственному главе ведомства. Разграничение полномочий между министерствами и ведомствами строится таким образом, что за министерствами признается право определять общую политику в соответствующей сфере или отрасли управления, а за ведомствами - претворять ее в жизнь. Работники ведомств в Швеции являются карьерными гражданскими служащими, и руководители автономных специализированных органов назначаются с учетом принципов заслуг и старшинства, а не по политическим соображениям. Существует множество классификаций, в основу которых положены разные критерии организации и деятельности автономных ведомств: сфера деятельности, срок полномочий, выполняемые функции, территориальная компетенция, формы участия в управленческой деятельности. В зависимости от сферы деятельности можно выделить три вида независимых административных учреждений: функционирующие в 1) хозяйственно-экономической, 2) социально-культурной и 3) административно-политической областях. Большинство децентрализованных органов образуется в хозяйственно-экономической области и является промышленными, торговыми или транспортными. Множество независимых административных учреждений создается и в социально-культурной области. Некоторые действуют в административно-политической области. В зависимости от срока полномочий децентрализованные учреждения подразделяются на постоянные и временные. Постоянные ведомства образуются без указания на конкретный период времени, в течение которого они будут действовать. Определяется лишь срок полномочий их руководящих органов. Временные органы создаются для решения конкретной задачи, после выполнения которой они прекращают свое существование. Обычно законодательство предоставляет децентрализованным учреждениям специальные полномочия для реализации конкретной правительственной программы. В таком случае ведомство действует по принципу «каждой программе - своя команда». Нередко временные децентрализованные учреждения работают более эффективно по сравнению с постоянными. После решения поставленных перед ними задач они могут быть ликвидированы. Но если была доказана эффективность новой формы управления, то возможно преобразование временного ведомства в постоянную функциональную децентрализованную Структуру. Законодательство Швеции обычно не столько предоставляет автономным ведомствам конкретные полномочия, сколько предписывает им выполнять определенную функцию (например, контролировать использование электроэнергии всеми предприятиями, организациями и частными лицами). Не случайно поэтому независимые учреждения считаются воплощением функциональной децентрализации: они чаще всего создаются как функциональные органы для осуществления преимущественно одной или нескольких управленческих функций.

С учетом выполняемых ими функций можно выделить следующие виды децентрализованных органов:

1) Регулирующие - полномочные принимать акты управления нормативно-правового характера и осуществлять контроль за соблюдением законности частными лицами и компаниями.

2) Координирующие - призванные обеспечить согласованность действий предприятий, учреждений и организаций различных секторов. Эти структуры "могут и не иметь собственных материальных средств, а выполнять чисто управленческие функции. Их фактическое положение максимально приближается к статусу функциональных органов централизованной публичной администрации.

3) Распределяющие - осуществляющие финансовую и иную поддержку частных лиц и компаний. Законы, на основе которых они действуют, проводят разграничение между представителями различных социальных слоев (богатыми и бедными, молодыми и старыми).

4) Клиентские - оказывающие услуги всем обратившимся к ним

5) Примирительные - рассматривающие конфликтные ситуации и предлагающие общие пути их решения.

Учитывая территориальную компетенцию, можно выделить национальные, региональные и местные децентрализованные учреждения. Во многих странах независимые ведомства появлялись как местные органы, деятельность которых была ограничена пределами конкретной административно-территориальной единицы. Национальные публичные корпорации получили широкое распространение значительно позже - уже после Второй мировой войны. И, наконец, по формам участия в управленческой деятельности различаются: а) властные децентрализованные учреждения, имеющие право принимать самостоятельные решения по вопросам своей компетенции, и б) консультативные, обладающие совещательными полномочиями и помогающие правительству или министерству в рассмотрении спорных вопросов. Таким образом, административная автономия децентрализованных учреждений не означает их полной независимости. Напротив, она существует лишь при условии действия правовых механизмов контроля за автономными образованиями. Использование формы децентрализованных учреждений для управления территориальным развитием по праву рассматривается в современной административно-правовой науке как одно из крупнейших организационных достижений XX века.

2.2 Местное самоуправление как объект административно-правового регулирования

В Швеции организация и деятельность органов местного управления, их связи между собой и с центральной администрацией, бесспорно, включаются в предмет административного права. Это объясняется прежде всего сильными централистическими тенденциями, господствовавшими многие десятилетия в Шведском королевстве; местное самоуправление развивалось сначала под руководством, а затем под жестким контролем со стороны центра.

Не зависимо от того, считается ли местное самоуправление институтом административного либо конституционного права или объектом регулирования самостоятельной правовой отрасли муниципального права, следует признать, что органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью. Они наделены публично-властными полномочиями; могут от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде; имеют собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих. Самостоятельным юридическим лицом публичного права является территориальный коллектив. Органы местного самоуправления уполномочены представлять его интересы.

Подходы к определению правового статуса местного самоуправления зависят также от формы правления. Органы местного самоуправления не обладают компетенцией устанавливать собственную компетенцию - это полномочие центральных властей или властей субъектов федерации.

В Швеции полномочия органов местного самоуправления подразделяются на две большие группы: собственные полномочия и делегированные полномочия.

1. Собственные полномочия осуществляются местными властями самостоятельно и касаются вопросов, имеющих местное значение. Они не пересматриваются в административном порядке, не могут ни затрагиваться, ни ограничиваться государственными органами иначе, как в случаях, специально предусмотренных законом.

В финансово-экономической сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны принимать местный бюджет, разрабатывать планы местного развития, регулировать муниципальное хозяйство, развивать транспорт и регулировать дорожное движение, заниматься уборкой улиц, контролировать охрану окружающей среды и т. д.

В социальной сфере органы местного самоуправления обычно отвечают за строительство школ, библиотек, больниц, дешевого жилья для бедных; за адресную помощь семье, детям, молодежи, нуждающимся, престарелым и инвалидам.

В административной сфере органы местного самоуправления, как правило, полномочны решать вопросы охраны общественного порядка и установления правил поведения в общественных местах.

В сферах собственных полномочий органы местного самоуправления имеют полную свободу действий и связаны только положениями закона.

Акты парламента определяют, главным образом, сферы и основные направления деятельности местных органов самоуправления. Законодательные положения впоследствии конкретизируются регламентарным законодательством. При этом определяющим является принцип негативного регулирования: органы местного самоуправления наделяются общей компетенцией на местах и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция.

2. Делегированные полномочия составляют вторую крупную группу полномочий органов местного самоуправления. Они имеют общегосударственное значение, но справляться с их реализацией более успешно могут местные, а не центральные власти.

Вопросы своего ведения вправе передавать местным органам парламент, правительство, министерства и ведомства.

Одни полномочия передаются органам местного самоуправления для постоянного, а другие для временного исполнения. В скандинавских странах делегируются такие полномочия, как сбор налогов, ведение статистики, отдельные полицейские функции, призыв на военную службу. Делегирование предполагает также передачу необходимых финансовых средств и кадровых ресурсов. При осуществлении делегированных полномочий свобода действий муниципалитетов крайне ограничена: они обязаны проводить в жизнь предписанную политику, учитывая местные особенности, но подчиняясь в этих вопросах центральной администрации отчитываясь перед ней. Таким образом, по вопросам реализации делегированных полномочий органы местного самоуправления действуют как часть единой системы публичного управления, подчиняясь нормам административного права. Наряду с выделением собственных и делегированных полномочий органов местного самоуправления законодательство Швеции предусматривает подразделение полномочий местных властей на обязательные и факультативные (вспомогательные).

Обязательными признаются те полномочия, которые предписаны законом и должны исполняться органами местного самоуправления в обязательном порядке. Местные власти определяют лишь способ их реализации. Эти полномочия обычно связаны с обеспечением основных систем жизнедеятельности населения на соответствующей территории - с водо- и газоснабжением, содержанием и уборкой улиц, здравоохранением, общественной безопасностью и подобными вопросами. В Швеции обязательными полномочиями коммуны являются: вопросы образования и культуры, охраны здоровья, социального обеспечения, охраны окружающей среды, обеспечения местного населения рабочими местами, опека над инвалидами. Обязательными могут быть признаны и собственные полномочия местного самоуправления, делегированные же полномочия всегда считаются обязательными для местных властей.

Местные сообщества не вправе отказываться от выполнения обязательных полномочий. Исключение составляют специально указанные в законе случаи, когда неспособность органов местного самоуправления справиться с поставленными задачами очевидна. Тогда обязательные полномочия могут быть переданы другому уровню самоуправления либо государству. Если муниципальный орган не реализует обязательную компетенцию, центральная администрация может в судебном (реже - в административном) порядке ставить вопрос о досрочном прекращении его полномочий. До окончания судебного разбирательства государство вправе назначить своих служащих для реализации обязательных функций, имеющих важнейшее значение для обеспечения жизнедеятельности населения.

Факультативные полномочия могут осуществляться органами местного самоуправления по собственному усмотрению, что зависит от финансовых возможностей муниципалитетов. К вспомогательным относятся прежде всего некоторые социальные полномочия, такие как содержание парков и других мест отдыха, библиотек, строительство жилья и т. д.

Естественно, что основной объем вопросов, решаемых местной администрацией, составляет реализация обязательных полномочий (в Швеции – до 75%).

Деятельность муниципалитетов и советов ландстингов регулируется Законом о правлении (1974 г.) и Законом о местных властях (1991 г.).

Швеция подразделяется на регионы (лены), региональные советы (ландстинги), коммуны и приходы. Лены представляют собой, в основном, административную структуру центрального правительства на региональном уровне. Слово ландстинг одновременно означает и административную единицу, и выборный орган, управляющий ею.[11] Территории, управляемые ландстингами, совпадают, как правило, с границами ленов. Три коммуны, однако, не связаны с советами ландстингов; один из ленов включает в себя два ландстинга. Что касается приходов, то они являются местными единицами церковной администрации.

В настоящее время насчитывается 24 лена, 23 ландстинга и 288 коммун.

Административные органы ленов являются носителями правительственной власти на региональном уровне и осуществляют полномочия в двух областях - планирования и административного управления. Они возглавляются губернаторами, назначаемыми правительством, и состоят из 14 членов, назначаемых, по предложению ландстингов, государственными органами. Они осуществляют контроль за деятельностью коммун, находящихся в пределах соответствующих ленов, и законностью опротестования некоторых решений местных общин, подпадающих под действие специальных законов. Государственный контроль касается в основном обязательных функций коммун и не затрагивает те функции, которые они берут на себя добровольно. Как правило, государственные органы избегают вмешиваться в текущую деятельность коммун. Административные органы ленов призваны играть и иную роль. Дело в том, что не все центральные органы государственного управления представлены на региональном уровне. В этом случае администрация ленов осуществляет функции центральной администрации в своих регионах. Региональные учреждения, создаваемые центральной администрацией, зависят от нее, но опираются в своей деятельности на консультативные комиссии, состоящие из непрофессионалов, представителей общественности. На местном уровне также имеются несколько государственных учреждений: бюро Казначейства и службы социального страхования, занятости и др. Все коммуны и ландстинги имеют свои собственные органы для принятия решений, а именно: муниципальные собрания и ландстинги, избираемые прямым голосованием. Численный состав их колеблется от 31 (при менее чем 12 000 избирателей) до 101 члена (при более чем 300 000 избирателей). Члены муниципальных собраний и ландстингов избираются на четыре года во время проведения выборов в риксдаг.[12]

Исполнительными органами муниципальных собраний и ландстингов являются исполнительный комитет и другие комитеты коммун и ландстингов. Исполнительные комитеты имеют полномочия по административному управлению в сфере своей компетенции и контролю за деятельностью других комитетов (без права, однако, вмешиваться в деятельность последних). В их задачу входит также определение общей ориентации по некоторым важным хозяйственным вопросам и передача на рассмотрение выборных и других органов предложений, которые они считают заслуживающими обсуждения. Исполнительные комитеты и их председатели избираются соответствующими выборными органами. Глава исполнительной власти коммуны - председатель муниципального исполнительного комитета; на уровне ландстинга главой исполнительной власти является председатель его исполнительного комитета. Право принятия решений председателей этих комитетов ограничено. В большинстве случаев решения принимаются членами комиссии коллективно.

Не существует никакого органа, наделенного полномочиями осуществлять общий административный контроль за законностью и целесообразностью актов местных властей. Шведское правительство несет коллективную ответственность за функционирование государственной администрации, но его контрольные функции распределены между многочисленными государственными органами. Как уже говорилось, в определенных пределах деятельность коммун контролируется административными органами ленов. Коммуны и ландстинги назначают своих собственных ревизоров по проверке счетов. Кроме того, деятельность коммун находится под контролем судебных органов в рамках рассмотрения дел, начатых против них. Суды следят, в основном, за законностью принимаемых коммунами решений. Дело о пересмотре решения, принятого муниципальным собранием, может быть начато исключительно членом коммуны, т.е. лицом, имеющим в ней постоянный адрес, владеющим в ней недвижимостью и выплачивающим местные налоги. Судебные органы могут определять, насколько принимаемые решения соответствуют закону; по результатам рассмотрения эти решения могут быть признаны незаконными либо по причине их недостаточного юридического обоснования, либо как не соответствующие полномочиям коммуны, либо, наконец, по причине того, что эти решения противоречат некоторым законам и установлениям. Незаконное решение отменяется без внесения в него изменений.

Таким образом, мы отмечаем, что роль местных органов значительна: в некоторых случаях коммуны могут налагать вето даже на решения, принимаемые правительством, в частности тогда, когда эти решения касаются использования принадлежащих им участков или открытия производств, представляющих опасность для окружающей среды. Иногда коммуны могут опротестовывать в правительстве решения, принимаемые некоторыми центральными органами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Цель курсовой работы достигнута не в полном обьёме, в связи с недостатком литературы по данным вопросам. Я осуществил целостно-логическое исследование Административного права Швеции как правовой отрасли и науки. В своей работе я рассмотрел вопросы, связанные с правовой сущностью и характеристиками Административного права Швеции как отрасли права и юридической науки. Эта тема может стать достаточно актуальной, так как наши системы имеют определенные различия, и мы можем воспользоваться зарубежными наработками опытом в области государственного управления при осуществлении административно-правовой реформы в России.

В работе раскрыты сущность, правовая природа и определенные понятия административного права Швеции. Показана система осуществления управления и организации власти в этом государстве.

Можно сделать вывод о том, что сегодня административное право Швеции – это отрасль мировой правовой системы мира, регулирующая особую группу правовых отношений, возникающих в сфере публичного (государственного) и местного (муниципального, общинного) управления которые основаны признании верховенства прав человека и гражданина, с идеями правового государства, с либеральными политическими представлениями.

По положениям, выносимым на защиту:

По первому положению: Административное право одна из важнейших отраслей правовой системы Швеции, впитавшая в себя исторические традиции жизненного уклада Швеции, других скандинавских стран. Основы современной правовой системы Швеции были заложены Законом Шведского государства (королевства) 1734 г. Территория страны никогда не находилась под иностранным господством, поэтому развитие шведского права определялось внутренними потребностями страны и лишь отчасти — влиянием иных правовых систем, например (в период средневековья) римского права и торговых обычаев городов-государств германского побережья Балтики.

Большое влияние на развитие шведского законодательства оказывает процесс сближения правовых систем скандинавских государств, особенно усилившееся после создания в 1952 г. Северного совета, куда наряду со Швецией входят Дания, Исландия, Норвегия и Финляндия. В рамках этого процесса комиссии экспертов готовят законопроекты, многие из которых в Швеции уже стали законами, идентичными или весьма близкими законам других скандинавских государств, прежде всего в сфере брачно-семейного, договорного, деликтного права, законодательства о компаниях, где сближение, правовой регламентации представляется особенно важным.

Исследования в области права ведутся в Швеции, главным образом, на юридических факультетах университетов в Стокгольме, Гетеборге и Упсале, где в 1620 г. была основана первая в Европе кафедра национального права

По второму положению: Административное право Швеции в современном виде создавалось как право контроля за администрацией, поэтому определяющим принципом стал принцип Законности. Административное право Швеции перешло на службу всему обществу в результате ряда реформ, и благодаря им приобрело свои характерные черты(относится к отраслям публичного права; предполагает выполнение специальных функций; регулирует прежде всего и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос: как можно или следует делать.

По третьему положению: Административное право Швеции определяет публичное и муниципальное управление, как равнозначные перед законом объекты правового регулирования. Они наделены публично-властными полномочиями, могут от имени населения приобретать права и обязанности, заключать договоры, выступать в суде, имеют собственные материальные и финансовые ресурсы, свой штат служащих, наделяются общей компетенцией и вправе совершать все действия, прямо не запрещенные законодательством. За местными властями обычно закрепляется остаточная компетенция.

СПИСОК НОРМАТИВНЫХ АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ:

Нормативные акты:

1. «Швеция. Конституция и законодательные акты» М., 2004.

Учебная и научная литература:

1. Штатина М.А. «Административное право в странах Латинской Америки» М., 1994.

2. Богданов А.В., Богородский И.Б., Россинский Б.В. «Административное право». М., 2003.

3. Тихомиров Ю.А. «Административное право и процесс». М., 2004.

4. Козлов Ю.М. «Административное право». М., 1999.

5. Арбузкин А.М. «Конституционное право Зарубежных Стран». М., 2004.

6. Козырина А.Н., Штатина М.А. «Административное право

зарубежных стран». М., 2003.

7. Бровко Н.В. «Административное право». М., 2002.

8. Правовые системы стран мира, под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001.

9. Большая Советская Энциклопедия. М., 1978.

10. Практикум по административному праву под ред. Д.Н. Бахрах. М., 2001.

11. «Введение в Шведское право», под. ред. Б.С. Крылова. М., 1996.

12. The World in 2003. Edition of The Economist. 2003.

Периодическая литература:

1. За рубежом. 2000. № 11.

2. Аргументы и факты. 2000. №6.

[1] Правовые системы стран мира, под ред. А.Я. Сухарева. М., 2001., с.155.

[2] Штатина М.А. «Административное право в странах Латинской Америки» М., 1994., с.95.

[3] «Введение в Шведское право», под. ред. Б.С. Крылова. М., 1996., с.85.

[4] Козырина А.Н., Штатина М.А. «Административное право зарубежных стран». М., 2003., с.128.

[5] «Швеция. Конституция и законодательные акты» М., 2004., с.107.

[6] Практикум по административному праву под ред. Д.Н. Бахрах. М., 2001., с.204.

[7] Там же, с.205.

[8] Арбузкин А.М. «Конституционное право Зарубежных Стран». М., 2004., с.35.

[9] Бровко Н.В. «Административное право». М., 2002., с. 172.

[10] Козлов Ю.М. «Административное право». М., 1999., с.58.

[11] Тихомиров Ю.А. «Административное право и процесс». М., 2004., с.89.

[12] Тихомиров Ю.А. «Административное право и процесс». М., 2004., с.74.