Период империи

1.1 Период империи

В условиях проведения петровских преобразований подобная государственная служба не могла обеспечить надежное и эффективное государственное управление.

Петр I осуществил следующие преобразования: отделил персону монарху от государства и создал полноценную государственную службу, правовой основой которой стала Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных от 24 января 1722 г.; сделал государственную службу преимущественным занятием созданного им класса дворян. Государственная служба стала одновременно и привилегией, и повинностью дворянства. При Петре I юридически была закреплена возможность приобретения личного и потомственного дворянства представителями податных сословий (крестьянства, мещан, церковнослужителей и др.) путем выслуги лет на государственной службе.

При преемниках Петра I произошел отход от принципа государственной службы как повинности дворян. При Екатерине I дворяне получают право на продолжительные отпуска для устройства дел в имениях. Императрица Анна Иоанновна в Манифесте 1736 г. установила для дворян срок обязательной службы продолжительностью в 25 лет. При этом начинать службу надлежало по достижении 20-летнего возраста. Окончательно обязательная служба дворян была отменена манифестом Петра III «О даровании вольности и свободы российскому дворянству» от 18 февраля 1762 г. В 1785 г. Екатерина II даровала российскому дворянству Жалованную грамоту, в которой подтверждалось право служить или не служить по собственному усмотрению.

В дальнейшем законодательство о государственной службе продолжало корректироваться. Важное значение имели Указ Екатерины II Правительствующему сенату «О правилах производства в статские чины» от 16 декабря 1790 г. и Указ Павла I «О наблюдении при избрании чиновников к должности, старшинства мест и чинов» от 20 апреля 1797 г. В частности, последний нормативный правовой акт подтвердил право, дававшееся чином на занятие должности вообще, а также определил прямое соответствие этого права старшинству чинопроизводства. Законодательство Екатерины II и Павла I закрепило возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.

Для развития государственной службы в России огромное значение имел Указ Александра I Сенату «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники» от 6 августа 1809 г. Указ был подготовлен по инициативе выдающегося государственного деятеля того периода М.М. Сперанского и имел целью поднять образовательный уровень чиновничества, который был весьма низким. Производиться в чин коллежского асессора (VIII класс по Табели о рангах) и одновременно с чином получать потомственное дворянство могли только лица, имевшие определенный уровень образования (университет, губернские училища, частные или общественные (уездные) училища). Тем чиновникам, которые не имели требуемого уровня образования, но претендовали на дальнейшее чинопроизводство, предоставлялась возможность пройти испытание в науках, и по его результатам решался вопрос о чинопроизводстве. Программа испытаний включала: науки словесные; правоведение; науки математические и физические; науки исторические. Экзамены принимала Особая комиссия, состоявшая из ректора университета и трех профессоров. В целом Указ от 6 августа 1809 г. способствовал укреплению русской государственной службы, повышению профессионализма чиновничества.

В 1832 г. законодательство о государственной службе было кодифицировано и объединено в Свод уставов о службе гражданской. В начале ХХ в. в состав Свода уставов о службе гражданской входили: Устав о службе по определению от правительства, Устав о пенсиях и единовременных пособиях, Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского, Уставы эмеритальных касс гражданского ведомства. Кроме того, в российском законодательстве того периода существовали отдельные законы, регламентирующие ответственность и ограничения, налагаемые на государственных служащих (например, раздел V. Уложения о наказаниях уголовных и исправительных, Правила о порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных компаниях, а равно в общественных и частных кредитных установлениях и др.).

Законом 1906 г. все подданные Российской империи были уравнены в правах при поступлении на государственную службу. Все действовавшие ранее сословные ограничения отменялись. Сохранялось лишь требование к соответствующему уровню образования. Это стало закономерным результатом развития российской государственности, которая в начале ХХ в. стала уверенно приближаться к началам конституционализма. Здесь нельзя не вспомнить известного дореволюционного юриста Б.Н. Чичерина, который отмечал, что с развитием государственных начал сословная служба – а именно такой она изначально была в императорской России – заменяется установлением прав и обязанностей, общих для всех граждан. Очевидно, что общие права возникали у государственных служащих и в сфере их деятельности. Чиновничество представляло собой социальную группу, члены которой имели особый правовой статус. И в юридической науке и, что может быть особенно важно, на практике чиновник не рассматривался как обычный работник, нанятый государством. По сути дела, признавалось, что чиновник есть часть государства. Именно поэтому статус чиновника определялся нормами публичного (государственного и административного) права. Совсем не случайно крупный дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов определял государственную службу как особое публично-обязательное отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности.

Государственная служба дореволюционной России, имевшая почти 200-летнюю историю, была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. Эту дату можно считать точкой отсчета формирования в России трудоправовой модели государственной службы.

Стержнем государственной службы императорской России была система чинопроизводства. Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных устанавливала 14 классных чинов (на практике их было 12, чины корабельного и провинциального секретарей не присваивались). Чины с XIV по V класс присваивались путем выслуги определенного количества лет в предыдущем чине. Высшие чины c IV по I класс присваивались по личному усмотрению императора. Первоначально производство в первый классный чин XIV класса (коллежский регистратор) давало личное дворянство, а производство в чин VIII класса (коллежский асессор) давало потомственное дворянство. В соответствии с Указом от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», инициатором подготовки которого был выдающийся государственный деятель М.М. Сперанский, чинопроизводство ставилось в зависимость от уровня образования чиновника. Приоритет отдавался лицам с высшим образованием, которые получали существенные преимущества на службе.

С конца XVIII в. и в XIX в. сроки выслуги, требования к уровню образования чиновников не раз изменялись. К началу ХХ в. чины во многом утратили свое изначальное содержание. Однако они продолжали оставаться важнейшим стимулом деятельности государственных служащих. Попытки отменить чины неизменно терпели неудачу. Чин давал право лицу, которое его имело, замещать соответствующую государственную должность в служебной иерархии. Таким образом, государственная служба в императорской России имела карьерный характер. Начинать службу нужно было с низших чинов. Служебное продвижение во многом зависело от выслуги лет, а также от усмотрения начальства.

1.3.Советский период

В советский период российской истории правовое положение государственных служащих определялось в основном трудовым законодательством. Публично-правовая природа института государственной службы не признавалась. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и т.д.), правовой статус которых трудовым законодательством не регулировался. Его определяло специальное законодательство. Единственным нормативным правовым актом о государственной службе, действовавшим в общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, были Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях, утвержденные декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. Государственными служащими признавались все лица, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату за счет бюджетных средств (врачи, учителя, дворники и другие). Кроме того, СССР ратифицировал Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. Статья 25 Пакта обязывала страны-участницы обеспечивать своим гражданам на общих условиях доступ к государственной службе. СССР также ратифицировал Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., п. 2 которого допускал возможность введения законодательных ограничений в отношении лиц, находящихся на государственной службе (военнослужащих, полицейских, гражданской администрации). Допускались законодательное ограничение забастовок и объединения в профессиональные союзы, а также сотрудничество национальных профсоюзов государственных служащих с международными профсоюзными организациями.

К сожалению, СССР так и не ратифицировал Конвенцию Международной организации труда № 151 – Конвенцию о защите права организации и процедурах определения занятости на государственной службе от 7 июня 1978 г. (Конвенция 1978 г. о трудовых отношениях на государственной службе). Данный международно-правовой документ предусматривает полную независимость организаций государственных служащих от государственных органов власти.[2]

Глава 2.Государственная служба