Парламентский контроль в России

Контрольная работа

Парламентский контроль в России

2009

Содержание

Введение

1. Сущность и форма парламентского контроля

2. Контрольные функции Совета Федерации Федерального Собрания России

3. Контрольные функции Государственной Думы Федерального Собрания России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Парламент – высший коллегиальный орган государственной власти, состоящий, преобладающим образом, из широкого круга избранных народом лиц, обладающий в силу этого свойством народного представительства – выражения воли народа соответствующей страны – и выполняющий вытекающие из его представительной природы социальные функции.

Термин происходит от французского слова «парле» («говорить»). Парламенты начали приобретать нынешние свойства и признаки в конце XVIII века, хотя некоторыми чертами, имеющимися у парламентов, обладали представительные учреждения позднего средневековья.

Из представительной природы вытекает такая функция парламента как законодательствование. Именно способность парламента отражать волю народа наиболее адекватно позволяет придавать законам статус актов высшей юридической силы, регулировать этими актами важнейшие общественные отношения.

Функцией парламента является, как правило, и формирование и поддержание системы сдержек и противовесов, участие в качестве одного из основных субъектов, в разделении власти на законодательную, исполнительную и судебную. С этой функцией связано наличие у парламента, помимо сугубо законодательных, иных полномочий в сфере отношений с органами различных ветвей власти. Это полномочия в сфере контроля, в сфере назначения должностных лиц (во внепарламентские органы) и ряд других. В тех же странах, где разделение властей не предусматривается, парламенты по своим властным возможностям обычно имеют либо приоритет перед другими высшими органами (например, в Швеции) либо наоборот, занимают зависимое от исполнительной власти положение (например, в большинстве монархий Ближнего Востока).

1. Сущность и форма парламентского контроля

Впервые парламент в России был учрежден подписанным царем Николаем II Манифестом от 17 октября 1905 г. Он предусматривал учреждение Государственной Думы в России. Первым законом, который она приняла, было решение об отказе от смертной казни в стране.

Помимо введения парламентаризма в России данным Манифестом для спокойствия страны гарантировались: неприкосновенность личности; свобода слова, совести, собраний, союзов; декларировалось создание народного представительства в Государственной Думе. Одновременно Манифест подчеркивал необходимость наведения в стране порядка. Он призывал принимать самые строгие меры против тех, кто сеет смуту, устраивает бесчинства, творит насилие.

Наряду с непосредственным законотворчеством парламент обладает верховными финансовыми полномочиями, осуществляет контроль над исполнительной властью, а также решает другие важные вопросы государственной жизни общества.

Финансовые полномочия парламента. Решение финансовых вопросов, прежде всего рассмотрение проекта государственного бюджета, составляет особую парламентскую прерогативу. Утверждая государственный бюджет, парламент сравнивает общую сумму расходов с общей суммой доходов, классифицирует расходы по статьям, определяет их важность для экономики и других сфер общественной жизни и, таким образом, делает достаточно эффективным парламентский контроль за расходованием финансовых средств государства.

Контрольная функция парламента по значимости следует за законодательной. Контроль парламента в демократических странах распространяется только на исполнительную власть и юридические лица (на последние в связи с использованием льгот и государственных средств), в то время как правовая доктрина социалистических стран не исключает контроля и над судебной властью, хотя и не в отношении решений по конкретным делам.

Формы проявления контрольных полномочий следующие.

Вопрос – это требование парламентария об информации по какой либо проблеме, обращенное к правительству в целом или члену исполнительного органа. Вопросы могут быть устными или письменными. Обычно на заседаниях палат выделяется время для ответов на вопросы. На письменные вопросы ответы могут быть как письменными так и устными. Всегда устанавливается срок для ответа на вопросы: от обязанности ответить на «срочные вопросы» в течение дня (Великобритания) до месяца (Франция). Парламент осуществляет контроль над органами исполнительной власти самыми разнообразными методами.

Запрос – это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев к исполнительной власти (правительству) в целом. Его основное отличие от вопроса, во-первых, в том, что он сам по себе может содержать какую-либо оценку действий правительства. В-третьих, ответ на него, как правило, письменный. В-четвертых, как по запросу, так и по ответу на него могут развернуться дебаты. По их результатам возможно голосование по вопросу о доверии к правительству или одному из членов (запрос с возможностью такого последствия именуют нередко интерпелляцией). Запросы особенно развиты в парламентарных республиках и в парламентарных монархиях.

Отчеты органов и должностных лиц исполнительной власти. Эти полномочия свойственны почти всем парламентам, но не всегда реализуются на практике (например, в КНР подотчетность предусматривается, но реально не осуществляется). Отчетные процедуры состоят в докладе парламенту об эффективности работы исполнительной власти. Например, согласно Конституции Японии, Премьер-министр докладывает Парламенту об общем состоянии государственных дел и внешних сношений. Отчеты бывают очередными – проводящимися, как правило, раз в год, так и внеочередными, представленными по требованию парламента (например, право потребовать такого отчета есть у палат Генеральных кортесов в Испании).

Полномочия по контролю за делегированным законодательством. В основном состоят в рассмотрении парламентом принятых в порядке делегированного законодательства актов для решения их дальнейшей судьбы. У законодателя есть право отмены акта исполнительной власти, принятого в порядке делегированного законодательства.

Парламентские расследования. Расследования проводят либо постоянные комитеты (комиссии) по поручению парламента или по своей инициативе, либо – специально создаваемые следственные (контрольные) комитеты (комиссии). Первый вариант преобладает, например, в США, второй, к примеру, в ФРГ, Франции. При создании временных следственных комиссий конституционное законодательство требует указывать сферу деятельности каждой из них. Предметом расследования может быть, в основном, деятельность органов власти и предприятий государственной собственности. Однако, в принципе, предметом расследования может стать и деятельность других лиц.

В ходе расследования комиссии наделяются, во многих странах, такими же правами, как и правоохранительные органы (например, ФРГ, Италия). К собиранию доказательств применяются предписания об уголовном процессе. Комиссии обычно могут истребовать необходимые документы и материалы, могут вызывать для допроса в качестве свидетелей любое лицо (например в США). Правоохранительные органы обязаны оказывать им помощь. Комитеты (комиссии) окончательных решений не принимают, вынося предложения на заседания парламента.

Выражение недоверия (резолюция порицания) или отказ в доверии правительству. Это высшая форма и, в то же время, результат парламентского контроля, следствие негативных обстоятельств, выявленных в ходе осуществления иных контрольных полномочий (не обязательно правонарушений, чаще это просто неэффективность, по мнению контролирующего, деятельности органа исполнительной власти). Фактически, это мера политической ответственности.

Такая ответственность правительства может быть только коллективной (солидарной), то есть распространяться на весь состав правительства (например, во Франции, Японии, Испании), либо – в некоторых странах – и индивидуальной, т.е. допускается возможность ее применения к отдельным членам правительства (например, в Италии).

Различия между выражением недоверия (резолюцией порицания) и отказом в доверии состоит в следующем.

Резолюция порицания (недоверие) инициируется самим парламентом (палатой). Для принятия, как правило, требуется абсолютное большинство голосов. В ФРГ, например, предусматривается возможность конструктивного вотума недоверия: он состоит в том, что Бундестаг не просто выражает недоверие действующему главе правительства, но и определяет нового канцлера. Вопрос о доверии (в котором может быть отказано) ставится перед парламентом (палатой) правительством, но его постановка обычно связана с определенной ситуацией (например, парламент не принимает правительственный законопроект, программу, заявление). Иногда такая привязка четко зафиксирована в конституции (например, в Румынии). Дело в том, что в абсолютном большинстве стран отказ в доверии, равно как и выражение недоверия может повлечь роспуск парламента (палаты), что позволяет правительству, получив доверие, под угрозой роспуска парламента (палаты), добиваться нужного результата.

В некоторых странах правительство ответственно перед обеими палатами (например, Италия), а в некоторых – только перед нижней (например, Великобритания, Франция).

Контроль в ходе формирования правительства. В парламентарных и в большинстве смешанных республик правительство при назначении должно пользоваться доверием парламента. В некоторых странах главу правительства формально назначает глава государства самостоятельно, но при этом он связан волей парламента, потому что иначе правительство не будет пользоваться доверием. Например, в Италии Правительство должно получить доверии обеих палат Парламента. Во Франции доверие Правительству требуется только от нижней палаты Парламента – Национального собрания. Есть и другой вариант – парламент сам определяет главу правительства, а назначает его – глава государства (например, ФРГ, Япония). Есть примеры, когда глава государства вообще не участвует в назначении премьер-министра: председатель парламента объявляет о назначении главы правительства по итогам голосования в парламенте (так происходит в Швеции).

Деятельность государственных институтов, создаваемых при парламентах (счетных палат, уполномоченных по правам человека и иных организаций и должностных лиц с другими названиями, но сходными полномочиями).

Полномочия по назначению на публичные должности. Это значимое полномочие парламента, фактически, нередко является формой предварительного контроля за назначаемыми лицами.

Перечень назначаемых (избираемых) парламентом или с его участием должностных лиц зависит от законодательства конкретной страны. Во многих парламентарных республиках парламентом или более широкой избирательной коллегией с его участием избирается глава государства. Такой контроль в полном объеме осуществляется в парламентарных республиках. При президентском правлении, где выборы главы государства проводятся на основе всеобщего избирательного права, в том числе коллегией выборщиков, участие парламента в формировании главы высшей исполнительной власти номинально. К примеру, Конгресс США занимается лишь подсчетом голосов избирателей при выборах президента. Только в том случае, если один из кандидатов не соберет абсолютного большинства голосов, Палата представителей избирает президента, а Сенат - вице-президента. Во Франции в выборах кандидата на пост главы государства участвуют члены парламента, более того, каждый депутат должен заручиться поддержкой не менее 100 лиц, в числе которых должны быть члены парламента, члены Экономического и социального совета, генеральные советники или выборные мэры. В социалистических республиках высший представительный орган также избирает главу государства (единолично или коллегиально)[1].

В зависимости от формы государственного правления парламент в той или иной мере участвует в процедуре назначения главы правительства и кабинета и, таким образом, оказывает влияние на структуру, персональный состав и характер деятельности правительства. В ряде стран главы правительства и члены кабинета министров назначаются парламентом и ответственны перед ним. Это характерно для тех государств, где действует метод прямых выборов исполнительных органов государственной власти. При такой избирательной системе парламент абсолютным большинством палат (палаты) избирает главу правительства, который затем представляет для утверждения в парламент кандидатов в члены правительства.

В некоторых странах согласно конституции парламент выражает свою точку зрения на кандидатуру главы правительства до формального акта его назначения. Так, в Японии парламент назначает премьер-министра из числа своих членов, после чего император должен утвердить его назначение. Премьер-министр выдвигается резолюцией каждой из палат парламента. Однако если Палата представителей и Палата советников не могут достичь соглашения в отношении кандидата, то по истечении 10 дней решение Палаты представителей становится решением всего парламента. Премьер-министр назначает государственных министров, которые образуют Кабинет. В соответствии с Конституцией Японии большинство членов Кабинета должны быть избраны из членов парламента.

Парламент участвует и в формировании правительства. Это характерно для парламентарных и смешанных республик, парламентарных монархий, но может иметь место и в президентских республиках (например, в США часть должностных лиц администрации Президента назначается с одобрения Сената). Нередко парламенты наделяются и полномочиями по формированию судебной власти – в основном, органов конституционного правосудия, но иногда и других органов судебной власти[2].

В ряде стран парламенты участвуют в назначении иных должностных лиц и в формировании иных органов. Например, в США послы и иные дипломатические, а также консульские представители назначаются Президентом «по совету и с согласия» Сената.

Возможны следующие варианты оснований классификации полномочий по назначению: 1) по степени самостоятельности воли парламента: а) избрание или назначение полностью находится на усмотрении Парламента (например, Всекитайское собрание народных представителей формально самостоятельно назначает Председателя КНР; на самом деле это назначение, как и другие назначения на высшие государственные посты, происходит в КНР по решению высшего партийного руководства страны); б) избрание, назначение или утверждение по представлению других органов или должностных лиц (например, Сенат Конгресса США утверждает кандидатуры ряда должностных лиц администрации, которые вносит Президент); в) назначение или выдвижение кандидатуры с последующим утверждением другими органами или должностными лицами (например, часть судей Конституционного суда Австрии предлагается палатами парламента и назначается Федеральным президентом).

2) По возможности парламента определяет руководителя органа: а) формирование органа без определения его руководителей (так, например, австрийский Национальный совет – нижняя палата парламента – избирает Коллегию народной правозащиты); б) формирование органа с избранием или назначением руководителей (например, Бундестаг и Бундесрат ФРГ формируют Федеральный конституционный суд и определяют по очереди, его Председателя); в) назначается только руководитель органа (например, в Болгарии Парламент утверждает председателя Правительства, а не остальных его членов).

3) По степени влияния парламентских назначений на весь состав формируемого органа. В данном случае речь идет о том, формируется ли парламентом часть органа (например, из 9 членов Конституционного совета Франции по трое назначаются палатами Парламента) или весь орган (например, Конституционный Суд Хорватии).

4) По доле, которую составляют голоса парламентариев при формировании какого-либо органа: имеет ли место избрание самим парламентом (палатой) (100 % участие парламентариев) либо участие палаты в составе более широких временных органов, осуществляющих назначение (например, Бундестаг ФРГ входит в состав Федерального собрания, которое избирает Федерального президента)[3].